張泉華

無論是在各地媒體有關“兩會”的報道中，還是在平時的“人大議案”、“代表建議”辦理工作中，常會看到或聽到把“人大議案”、“代表建議”說成“人大提案”、“代表提案”的現(xiàn)象。筆者認為，這種現(xiàn)象混淆了“人大議案”、“代表建議”與“政協(xié)提案”三者的概念，模糊了人大議事決策和法律監(jiān)督、工作監(jiān)督與政協(xié)民主監(jiān)督的區(qū)別，弱化了人大依法履職的權威性和嚴肅性。我們應當正確認清“人大議案”、“代表建議”與“政協(xié)提案”的概念，弄清三者之間的異同點，從而自覺地規(guī)范使用人大用語和政協(xié)用語。

根據憲法、地方組織法、代表法和監(jiān)督法等法律規(guī)定，以及《全國人大議事規(guī)則》和《政協(xié)章程》《政協(xié)提案工作條例》等規(guī)定，結合地方人大常委會的實踐做法，筆者認為，它們具有鮮明異同點。

其不同點主要表現(xiàn)在以下九個方面：

1.提出的主體不同。所謂“人大議案”，就是由法律、法規(guī)規(guī)定具有提議案權的機關或者符合法定數(shù)量的個人，向本級人民代表大會及其常務委員會提出的，屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內的議事原案。因此，提出“人大議案”的主體，是具有提出議案權的機關、符合法定數(shù)量的個人。其中，“提出議案權的機關”主要包括：全國人民代表大會會議主席團、全國人民代表大會常務委員會、全國人民代表大會各專門委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院,以及委員長會議。地方各級人民代表大會會議主席團、各級人大常委會、各級人民代表大會各專門委員會、各級人民政府、各級人民法院、各級人民檢察院、各級人大常委會主任會議。其中，“符合法定數(shù)量的個人”，主要是指符合法定數(shù)量的本級人大代表和本級人大常委會委員。所謂“代表建議”， 是人大代表個人或者代表2人以上聯(lián)名方式，向本級人民代表大會及其常務委員會提出的對本級人大及“一府兩院”各方面工作的建議、批評和意見的總稱。因此，各級人大代表，是提出“代表建議”的主體。所謂“政協(xié)提案”，是各級政協(xié)委員以個人或者聯(lián)名方式，參加政協(xié)的各黨派和人民團體，以本黨派、團體名義，向本級政協(xié)全體會議或常務委員會提出意見和建議的形式。因此，提出“政協(xié)提案”的主體，是各級政協(xié)委員，參加各級政協(xié)的各黨派、各人民團體，以及政協(xié)各專門委員會。

2.提出的程序不同。提出“人大議案”，有嚴格的法定程序。比如縣級以上地方各級人民代表大會會議期間，代表10人以上聯(lián)名提出的議案，先由會議設立的議案審查委員會進行審查，并向會議主席團提出議案處理意見的報告。由主席團審議決定是否列入會議議程。列入會議議程的議案經各代表團審議后，由主席團提請全體會議表決，由全體代表的過半數(shù)通過相應的決議決定。如果經代表團審議，認為列入會議議程的議案需要再作進一步調查研究，則由主席團提出，經全體會議同意，可以交由本級人大常委會在會議閉會后審議決定。提出“代表建議”，沒有嚴格的程序規(guī)定，在會議期間，向會議設立的秘書處議案組提出，不需要經過全體會議通過。在閉會期間，向本級人大常委會代表工作機構提出，也不需要經本級人大常委會會議通過。提出“政協(xié)提案”，雖然不需要經過本級政協(xié)全體會議通過，但要經本級政協(xié)的工作機構（提案審查委員會或提案委員會）審查通過后，才成為正式提案。

3.提出的時間不同。提出“人大議案”，如果在閉會期間，一般沒有嚴格的時間規(guī)定；但如果在各級人民代表大會會議期間，必須在會議規(guī)定的議案截止日期之前書面提出，否則就作為“代表建議”。提出“代表建議”，沒有嚴格的時間限制，既可在人民代表大會會議期間提出，也可在閉會期間提出。提出“政協(xié)提案”，沒有時間限制，既可在全體會議期間提出，也可在閉會期間提出。

4.提出的內容范圍不同。 “人大議案”的內容必須是屬于本級人民代表大會及其常委會職權范圍內的事項。 “代表建議”的內容范圍，相對于“人大議案”要寬一些，既可以針對本級人民代表大會或者人大常委會職權范圍內的各方面的工作，也可以針對本級“一府兩院”各方面的工作。 “政協(xié)提案”的內容范圍更寬一些，可以向本級中共黨組織和國家機關提出意見和建議。

5.獲取內容的渠道不同?！叭舜笞h案”內容獲取的渠道相對多一些。比如地方各級國家機關可以從調查研究、執(zhí)法檢查、來信來訪、有關機關部門專項報告等渠道，就地方性法規(guī)的制定、修改和解釋，有關法律、法規(guī)實施中的重大問題，需要提請本級國家權力機關聽取和審議“一府兩院”工作報告以及決定或者批準的其他事項，人民群眾關心的重大問題等方面獲取內容；人大代表則主要通過深入實際，密切聯(lián)系選舉單位，走訪接待選區(qū)選民、參加調研、持證視察等途徑獲取內容。 “代表建議” 的內容，則由人大代表密切聯(lián)系選舉單位或選區(qū)選民，參加閉會期間的代表活動、參加調研視察、采用多種形式傾聽人民群眾的意愿和呼聲等途徑獲取內容?！罢f(xié)提案”內容的獲取渠道，除了采用調研走訪、與有關單位或人員協(xié)商座談等方式，政協(xié)委員還要向社會各界特別是本屆別的人民群眾征求意見，參加政協(xié)的各黨派和人民團體，還要向本黨派、本團體征求意見。

6.交辦的程序不同?！叭舜笞h案”一經本級人民代表大會會議或常委會會議審議通過，作出相應的決議、決定，即轉入辦理程序。有關專門委員會或人大機關有關的辦事機構同政府有關部門聯(lián)系、協(xié)商交辦意見，并責成有關部門辦理?！按斫ㄗh”經本級人民代表大會會議秘書處議案組登記匯總，由人大常委會代表工作機構統(tǒng)一交有關部門辦理；在閉會期間，則直接由人大常委會代表工作機構交辦?！罢f(xié)提案”經本級政協(xié)提案審查委員會或者提案委員會審查立案后，交有關單位研究辦理。

7.辦理答復的要求不同?！叭舜笞h案”決議或決定的辦理情況，承辦的有關部門專題向人大常委會會議報告；或先交有關專門委員會審議，有關專門委員會將審議結果向人大常委會會議報告。“人大議案”辦理情況和審議意見，經人大常委會會議審議通過后，在下一次人民代表大會會議上書面向全體代表報告。“代表建議”辦理的答復意見，承辦部門只需向提出建議的代表本人答復，同時抄送本級人大常委會代表工作機構?！罢f(xié)提案”辦理的答復意見，也只需向提出提案的本人（或黨派團體組織）答復，同時抄送本級政協(xié)工作機構。

8.法律效力不同?！叭舜笞h案”的決議、決定，一經人民代表大會或人大常委會會議審議通過，就在一定范圍內具有了國家的意志力和強制力，具有了法律效力，有關部門和個人是必須執(zhí)行的。“代表建議”交有關機關研究辦理，一般沒有法律約束力。但按照監(jiān)督法第二章第九條的規(guī)定，將“代表建議”中集中反映的問題，確定為本級人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的議題，那么在一定范圍內也具有法律約束力?！罢f(xié)提案” 不是必須采納或執(zhí)行的決議，僅僅是書面的意見和建議，沒有法律的約束力。當然，也要求認真辦理，做到件件有答復，事事有交代。

9.性質和作用不同。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！叭舜笞h案”體現(xiàn)了各級國家權力機關行使重大事項決定權、監(jiān)督權等權力?！按斫ㄗh”則體現(xiàn)了人大代表行使監(jiān)督權和建議權。人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式 ?！罢f(xié)提案”是政協(xié)委員和組織履行職能的一種重要形式，體現(xiàn)了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的作用。

其共同點主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.對提出人都要求事先作調查研究。無論是“人大議案”、“代表建議”還是“政協(xié)提案”，提出人在事先都應當做深入細致的調查研究。

2.對涉及內容有共性的明確要求。即堅持嚴肅性、科學性、可行性，要真實反映人民群眾的意愿和呼聲，而不能為提出人或親屬解決個人問題。

3.對書寫和提交都有規(guī)范的要求。書寫時，都要求一事一案，實事求是，簡明扼要，題目明確，理由準確，表述清楚，方案可行。提交時，都要求按規(guī)定的格式和用紙、提出人簽名（或提出的組織蓋章），并寫明聯(lián)系地址和方式。

4.對承辦機關部門都要求作出答復。

（作者單位：江蘇省張家港市人大常委會）