田必耀

13年來，全國人大和地方人大致力建設(shè)法律大廈，立法轉(zhuǎn)型和法律法規(guī)清理成為立法的“重頭戲”。目前，以憲法為核心，以法律為主干，由七個法律部門、三個層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。

法律大廈崛起

2011年1月24日,全國人大常委會委員長吳邦國在人民大會堂金色大廳宣告：“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成?！敝袊缈圃悍▽W(xué)研究所所長李林對此評價說，“中國開啟了一個有法可依的新時代。”

如果說最高國家權(quán)力機關(guān)的立法是建設(shè)法律大廈的架構(gòu)和主干，那么地方性法規(guī)則是繁盛的枝條。

吳邦國委員長說，到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成了對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。

1997年9月，黨的十五大提出“依法治國”基本方略，并設(shè)定“2010年形成中國特色社會主義法律體系”的目標(biāo)。2003年4月，全國人大常委會委員長吳邦國提出法律體系“三個標(biāo)準(zhǔn)”：涵蓋各方面的法律部門，即憲法和憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法這七個法律部門要齊全；各個法律部門中基本的、主要的法律應(yīng)當(dāng)比較齊備；以法律為主干，相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，應(yīng)當(dāng)制定出來并相互配套。

13年來，全國人大和地方人大按照“時間表”和“規(guī)劃”建設(shè)法律大廈。而立法轉(zhuǎn)型和法律法規(guī)清理成為近年立法的“重頭戲”。

統(tǒng)計數(shù)字顯示，改革開放以來的前20年，全國人大常委會共立法341件，其中經(jīng)濟立法107件，占36.5%，社會立法16件，僅占4.7%。2008年發(fā)布的《中國的法治建設(shè)》白皮書顯示，我國七個法律部門中社會法只有17件，僅占整個法律體系的7%左右。社會立法的“跛腳”，為立法者和社會公眾所關(guān)切。

此間，全國人大常委會提出立法轉(zhuǎn)型方向：“要以改善民生為重點加強社會領(lǐng)域立法，繼續(xù)完善經(jīng)濟、政治、文化領(lǐng)域立法。”

立法理念決定立法動作。2007年3月，歷經(jīng)8次審議的物權(quán)法在十屆全國人大五次會議上高票通過，“意味著中國有了完整的市場經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)體系”。2007年6月，全國人大常委會以全票通過了經(jīng)歷4次審議、征集消化19萬條意見的勞動合同法，為解決勞資關(guān)系問題、構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系提供了法律保障。2010年10月，全國人大常委會通過社會保險法，這部社會成員的“生存保障法”事關(guān)億萬勞動者切身利益和調(diào)節(jié)國民收入分配格局，等等。這些“在法律體系中起支架作用的法律”實乃社會領(lǐng)域立法的范本，如人們所說，“像一雙溫暖的手，給弱勢群體以安撫，保障社會生活健康有序?！?/p>

“未來3～5年將是我國社會立法的高峰時期?！敝袊嗣翊髮W(xué)教授鄭功成說，我國社會主義法律體系建成，對社會立法將提出更高要求，彌補社會法的缺漏，加快制定社會救助法、住房保障法、慈善事業(yè)法等法律，是社會立法的發(fā)展方向。

為積極應(yīng)對社會立法的“高峰”， 2010年推進社會立法又現(xiàn)精彩一筆。9月，經(jīng)中央機構(gòu)編制委員會批準(zhǔn)，全國人大常委會法工委成立社會法室，專司社會領(lǐng)域立法工作，彰顯高層對社會立法的強力推動。

有了中央立法的標(biāo)桿，地方人大及時改善偏重經(jīng)濟立法的格局，加強社會立法，以維護法律體系平衡。以2010年為例，地方人大常委會在保障殘疾人權(quán)益、維護婦女兒童權(quán)利、促進勞動就業(yè)、志愿者服務(wù)、社會募捐等方面的立法可圈可點。比如說，安徽、甘肅、湖北等省出臺專門促進就業(yè)的法規(guī)，以營造公平就業(yè)環(huán)境、反對就業(yè)歧視等。

“古董法律”、“計劃烙印”，一些曾經(jīng)煥發(fā)應(yīng)有效力的法律如今在時代潮流中成了經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的掣肘。為此，2008年7月，全國人大常委會啟動法律清理工作，對200多部法律提出了1972條清理意見和建議。2009年全國人大常委會廢止8件法律，首次采取“包裹立法”的技術(shù)修改59件法律。

2010年3月，吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中提出要在年底前全面完成法規(guī)清理任務(wù)?！皩Φ胤叫苑ㄒ?guī)集中清理，對確保中國特色社會主義法律體系如期形成至關(guān)重要?！贝撕?，當(dāng)年3月和11月，全國人大常委會法工委分別在上海市、武漢市召開座談會和研討會，就按期完成和完善法規(guī)清理提出具體要求。

按照全國人大常委會的部署，地方人大把集中清理地方性法規(guī)作為立法工作“重頭戲”。當(dāng)年6月，北京、天津、上海、重慶四直轄市人大法制部門在上海召開研討會，專門研討地方性法規(guī)清理工作?！俺鲇诠?，堅持原則，不留硬傷”，這是河南省人大常委會提出的工作標(biāo)準(zhǔn)。為吸納民意，上海市、重慶市、廣東省、河南省等地就地方性法規(guī)清理公開征求意見。

據(jù)2011年第3期《中國人大》報道，到2010年12月底，全國地方性法規(guī)集中清理工作如期完成，共廢止地方性法規(guī)455件，修改地方性法規(guī)1417件。其中省級人大常委會共廢止271件,修改941件；較大的市人大常委會廢止184件,修改476件。通過集中清理，較好地解決了現(xiàn)行地方性法規(guī)中存在的明顯不一致、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)等問題。

“確立每5年定期清理機制，每屆人大常委會對本屆的立法進行全面評估、清理。”如何保持立法產(chǎn)品對執(zhí)法者和民眾的公信力，上海市人大常委會主任劉云耕的建議頗值思量。

2010年12月，吳邦國委員長指出，在形成中國特色社會主義法律體系這一新的起點上，要把修改法律和督促法律配套法規(guī)的制定擺在更加突出的位置。

法律大廈始落成，建設(shè)法治國家仍在路上。

“大智立法”。立法之難考量立法者的智慧。2010年，科學(xué)民主理念融入立法規(guī)程，公民參與立法和立法機關(guān)評估立法質(zhì)量成為打造良法的“兩極”。 地方人大自覺追求公眾參與立法的實效。

“全民立法”集大智

古人說，“小智治事、中智用人、大智立法?！绷⒎ㄖ械拇笾钱?dāng)屬“科學(xué)立法、民主立法”。2010年，科學(xué)立法、民主立法已經(jīng)融入立法規(guī)程，公民參與立法和立法機關(guān)檢視立法成為熔煉立法質(zhì)量的“兩極”。

開門立法是全民參與立法的基本路徑。2010年，全國人大及其常委會出臺或修改14件法律，其中包含社會保險法、涉外民事關(guān)系法律適用法、選舉法、代表法、村民委員會組織法、人民調(diào)解法、行政監(jiān)察法、保守國家秘密法、著作權(quán)法等重要法律。全國人大常委會每審議一部法律草案，都有一個廣征民意的“常規(guī)動作”。最引人注目的當(dāng)屬車船稅法草案征求意見，中國人大網(wǎng)共收到97295條意見和40封群眾來信。全國人大常委會法工委統(tǒng)計結(jié)果顯示，在收到的近10萬條意見中，建議對草案進行修改、降低稅負的意見占54.6%。隨后，立法工作機構(gòu)將整理后的公眾意見向社會公布。當(dāng)年，北京、遼寧、浙江、河北、廣東、江蘇、甘肅、四川等省市向社會公開征集立法項目，從立法源頭上廣納“民意”。 北京、山西、貴州、河南、陜西、新疆等省市區(qū)紛紛將法規(guī)草案公之于眾。而上海市、廣東省等地，人大常委會審議的每件法規(guī)草案都向媒體公布，廣泛征求公眾意見。撲面而來的法規(guī)草案征集民意新現(xiàn)象，無疑增厚了立法的民意基礎(chǔ)。

2010年，在重慶市、山東省、浙江省、福建省、昆明市、廣州市等地，人大常委會立法工作機構(gòu)，分別就未成年人保護“零點斷網(wǎng)”、旅游條例、道路交通安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃、戶外廣告管理、急救醫(yī)療管理舉行立法聽證。9月15日，廣州市人大法制委員會召開的社會急救醫(yī)療管理立法聽證會上，20位聽證陳述人圍繞是否應(yīng)當(dāng)給予傷病員及其近親屬對救治醫(yī)院的選擇權(quán)、是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定急救車輛到達現(xiàn)場時間，爭辯得面紅耳赤。其實，良法之道尤其需要在意見交鋒中達成共識，在博弈中形成更趨合理的制度。