文│鄭風(fēng)田

鄭風(fēng)田：經(jīng)濟學(xué)博士， 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師， 副院長。

新任中國證監(jiān)會主席郭樹清在2011財新峰會上提出，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動迫在眉睫，必須深化土地制度改革，先從政策上，然后再從法律上明確，農(nóng)民對承包地和宅基地擁有長久的使用權(quán)。而近期四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》也正式面世，通知要求，對我國農(nóng)村集體土地進行確權(quán)登記發(fā)證，嚴格規(guī)范確認宅基地使用權(quán)主體，妥善處理農(nóng)村違法宅基地和集體建設(shè)用地問題。

雖然早在2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，已正式規(guī)定我國的農(nóng)村集體土地實行長久承包制，但在實際執(zhí)行過程中還存在各種執(zhí)行不到位或者拒不執(zhí)行中央規(guī)定的現(xiàn)象，通過進一步的確權(quán)登記，有利于保護我國農(nóng)民的土地合法權(quán)益，也有利于土地流轉(zhuǎn)效率，從而有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。從長遠來看，我國農(nóng)村土地制度面臨諸多挑戰(zhàn)，應(yīng)該從以下三個方面進行重大調(diào)整：

其一是改變目前“泛糧食安全”政策，盡快劃分出基本農(nóng)田制度，放開其他農(nóng)村土地的管制。目前我國的“泛糧食安全”政策，把農(nóng)村所有的土地都劃入嚴格管制范圍，大大降低了稀缺土地的使用效率，在某種程度上弱化了農(nóng)民的土地權(quán)利，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)。實際上在我國廣大農(nóng)村，真正用來種植糧食的畢竟不是全部土地，除了種糧之外的地，包括農(nóng)村宅基地、四荒地等，這些土地目前在太泛化的糧食安全政策下，也不能進行抵押貸款與商用，不能夠進行自由流轉(zhuǎn)。其實農(nóng)民的宅基地與糧食安全關(guān)系不大，不能用來生產(chǎn)糧食。未來國家應(yīng)該對承擔糧食安全的基本農(nóng)田進行嚴格限制，除此之外的土地經(jīng)營應(yīng)該放開，這樣也能夠激活農(nóng)村土地使用效率，讓農(nóng)民獲益。

其二是授予農(nóng)民宅基地與承包地抵押權(quán)，完善農(nóng)民的土地權(quán)益，解決農(nóng)民貸款難問題。 農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為滿足本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生活需要和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要，而分配給其家庭使用的住宅用地及附屬用地。雖然我國法律規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但是農(nóng)村宅基地的繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押已經(jīng)是一個在實踐中不斷發(fā)生著的客觀事實。長久以來，在民間就一直有宅基地繼承的傳統(tǒng)，因此廣大的農(nóng)民早已習(xí)慣于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有財產(chǎn)。土地管理法應(yīng)該確保農(nóng)民宅基地的合法權(quán)益，并遵循城鄉(xiāng)土地同等權(quán)益要求，給予農(nóng)民宅基地與承包地的抵押法，以此解決農(nóng)民在擴大再生產(chǎn)以及興建房屋時面臨的借款難問題，扭轉(zhuǎn)資金一直向城市單向流轉(zhuǎn)的不利局面，也以此激活農(nóng)村生活與消費。

其三要對征地制度進行重大改革，大大壓縮目前的征地范圍，除了純公益性用途外，其他的非公益用地應(yīng)該由用地單位與農(nóng)民協(xié)商解決。近幾年隨著城市化的發(fā)展，大量農(nóng)地被征占，由于相關(guān)法律法規(guī)不完善，因土地征收而產(chǎn)生的糾紛也越來越多，占整個社會沖突的60%以上，造成了許多社會矛盾，影響到了社會的穩(wěn)定。目前從全國整體來看，拆遷案中，集體土地征收和國有土地征收的比例約各占一半。

由于農(nóng)村土地征用制度與失地農(nóng)民的社會保障制度存在缺失，使得失地農(nóng)民的生活以及生產(chǎn)面臨諸多困境。只有建立相應(yīng)的農(nóng)村土地征用制度以及失地農(nóng)民社會保障制度才能從根本上解決這些問題，從而有利于加速城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程及維護社會的安全穩(wěn)定。城市化必須要確保失地農(nóng)民利益，應(yīng)該多角度完善土地管理法，包括“公共利益”應(yīng)該有具體的規(guī)定，可以采取列舉的方式；商業(yè)用地要按市場價由農(nóng)民與開發(fā)商共同解決；采取什么樣的征地程序要讓被征地農(nóng)民參與；要按市場價補償，解決補償標準過低的問題；一定要解決好失地農(nóng)民的就業(yè)與安置問題；進一步完善失地農(nóng)民社會保障制度，解決農(nóng)民后顧之憂等。