■陳 輝

“我們現在是服務型干部！要修路、要土地平整，要園林改造……只是這個‘服務型干部’的帽子并不好戴?！?/p>

近兩年筆者在浙江衢州農村調查，在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的接觸中深切地感受了免稅后鄉(xiāng)村治理的一些重大變化。這集中表現為免稅后，基層政府在依法行政和信訪治理的壓力下而體現出的一種行政乏力感。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話說：“土辦法”失靈后，自己就被捆住了手腳，很難有所作為，變成了“弱勢群體”，很多時候是只能做思想工作的“軟柿子”。

紅臉也很難唱

在大多數人的印象中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然官兒不大，但還是挺有力度的，收稅，搞計劃生育，他們顯然處于強勢。但筆者在衢州農村調查時，意外地聽到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一些抱怨：

不知道現在的百姓怎么了？以前都是下去收稅，不交還要強行搬東西。現在呢？不僅不收，還要補，有時還要往他們家里送東西，可他們就是不領情。村里修個路或弄點兒什么工程，占了他的田，或者要挖他幾根橘樹，按照標準賠錢給他，可他死活不答應。

有個村子，曾因修高速公路“高價”征用土地。后來修村路時，個別村民竟然要求按照“高速公路”的標準來補償他的土地和橘樹。真是不講理，不知現在的百姓怎么了？

聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的口氣，仿佛他們現在都成了弱勢群體，弱不僅僅體現在心理上，也展現在實踐中。他們坦言：有時挺怕百姓，尤其是“釘子戶”，我們凈揀好聽的說，“得罪他們，沒有好處。要是他們去上訪，麻煩就更大了……”

干部們說自己在努力轉變角色，以前是唱黑臉——要錢要糧要命；現在是唱紅臉——送錢送糧送溫暖?！拔覀儸F在是服務型干部！要修路、要土地平整，要園林改造……只是這個‘服務型干部’的帽子并不好戴?！?/p>

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：合作醫(yī)療是好事，百姓交一點，國家貼一點，重點解決個別農戶因病致貧的問題，雖然對百姓有好處，但這點兒錢并不好收。有些人會送來，有些人還要上門去收，有些人還要反復做思想工作?！坝腥巳ツ陥箐N受益了，你今年讓他交，他說去年生病，今年就不會再生病了，難道還年年生??？有些人說：交了就生病，不交就不生病了。他們不是沒錢，就是思想頑固，極個別百姓刁難人?！薄昂献麽t(yī)療參保率上邊有指標，不達標，村里還要墊錢，非常麻煩。所以你還要拼命給他做思想工作，求他交?！薄盀樗?，還要這么婆婆媽媽！想不通！”

為村里修路，占了他的田，或者涉及到他的橘樹，就是不讓，提出很高的標準。有時沒有辦法就要繞開，結果路修得彎彎曲曲。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看來，老百姓不再是以前的“老百姓”，已經變得不好講話，很難“擺平”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一下子變得弱勢了。

執(zhí)行權的缺乏

按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己的理解，這種弱勢源于“手段”的缺乏，主要是執(zhí)行權的缺乏。

“現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仿佛被捆住了手腳，對那些釘子戶一點辦法也沒有。”他們時常抱怨：以前的“土辦法”都失靈了，比如強行拆除，罰款，強制執(zhí)行……“鎮(zhèn)干部有執(zhí)行權最有效率！”一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反復跟我提到這句話。在他看來，對付那些不遵從的人，最好的辦法就是有執(zhí)行權，即可以直接制裁。為了村莊整體的利益，必要的時候要強硬一點，免得讓釘子戶“一條魚惹了一鍋腥”。

強制權的缺乏有時也使調解員在工作中非常軟弱，非常被動。比如，甲把乙打傷，涉及幾百元的醫(yī)藥費，甲就是不賠，因為你沒有強制權，所以也拿他沒有辦法。“這樣的事情，金額小，上法院成本太高，時間又長，很多事情解決不了只能拖著，一些小糾紛釀成了更大的矛盾。”

個別當事人忍無可忍，大打出手，殺了人或致人重傷。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有執(zhí)行權和裁決權，就能提前解決小問題，避免矛盾升級釀成大禍。

“有些問題，是明擺著的事情，沒有太多道理可講，要強硬一點，就好辦了。”“依法行政，聽起來好聽，卻非常不實用?！?/p>

以前的違章建筑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)現就可以責令拆除，如果不遵從，就可以叫些人拆除了事?，F在情況大不一樣了，只能“依法拆除”，但程序太復雜，至少要走以下幾步：下發(fā)責令拆除通知書；拍照、筆錄；請示上級批示；上級部門研究決定；下達限期拆除通知書；組織人員和機械拆除。

鎮(zhèn)政府負責此項工作的干部介紹：這套程序雖然合乎法治，但是在整治違章建筑過程中效果并不理想。因為即使你發(fā)現他正在違章建房，也不能像以前那樣及時制止，只能層層上報，最后房子蓋好了，就更加不好拆除了。“大多數違章建房都不能及時有效治理，拖延成為了一種縱容。”更多的情況是，村莊里的一些人建房時打一些擦邊球，稍稍侵占一點房前屋后的集體土地，干部不能及時制止，類似的事情在村莊里泛濫開來，最后“法不責眾”，根本無法解決。

更讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭疼的是來自“信訪治理”的壓力?！拔覀兓鶎痈刹孔钆律显L，現在百姓，一點點事情都要上訪?！薄胺€(wěn)定是大任務，信訪問題與我們的工資獎金掛鉤，上訪一次扣獎金50元，集體上訪扣得更多，如果去省里、北京上訪，那就罰得更重，所以我們最怕上訪！”

“有些上訪問題，我們這一級根本處理不了，因為我們手里沒有政策，沒有權力，只能是安撫，做思想工作，很多時候是花錢消災，替他們報銷路費，給補助?！庇行┌傩罩牢覀兊娜觞c，動不動就拿上訪“要挾”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逼著基層干部同他們妥協——這真是令人頭痛的事情。

利益的沖撞

在訪談中，類似的抱怨幾乎是“不絕于耳”。在筆者看來，我們不能對這些情緒做“情緒化”的理解，而應該認真探討這些“抱怨”和“困惑”產生的背景、原因和影響，因為他們的抱怨和無奈總體上反映了鄉(xiāng)村關系、干群關系等鄉(xiāng)村治理問題的新變化。

現在，鄉(xiāng)村干部的工作有了重大轉變，由以前的利益提取，變?yōu)楝F在的利益供給。道路硬化、土地平整、園林改造以及低保等惠民政策在輸入鄉(xiāng)村的時候，面臨著新的問題。

首先，這些利益因素助長了村莊中的派性，削弱了村班子的戰(zhàn)斗力。工程項目中伴有額外的收入，加劇了權力的競爭，尤其是村主任、村支書的關系不好處理，每一方都對利益更敏感，派性表現得更劇烈。

其次，這些利益調動了農民獲取額外收益的動機，增加了許多非暴力不合作的“釘子戶”。低保、土地調整中的補償等都是實實在在的利益，在土地平整、園林改造和修路的過程中，個別百姓拒不合作、漫天要價?！八嚼北蛔畲蟪潭鹊卣{動起來，甚至可以凌駕于“公益”之上，“少數決定了多數”。

再次，這些利益因素觸動了農民的公平感和正義感，催生了新的社會不滿情緒。低保戶的確定，各項救濟的發(fā)放，補貼的獲取，這些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均，很多群眾瞪大了眼睛關注這些利益的分配，尤其是更加關注村干部在工程發(fā)包過程中的賬務問題，稍有不滿，情緒容易蔓延，也容易在派性的作用下而擴大，村莊矛盾的激化和爆發(fā)，嚴重的引發(fā)上訪。

可以看出，當國家加大了鄉(xiāng)村建設的力度，大量的資金項目投入農村的時候，一方面鄉(xiāng)村的基礎設施在明顯改善，但是另一方面，村莊也增加了許多不諧之音。個別村班子也出現了消極行政的苗頭?！艾F在村干部怕得罪人，怕選票流失?！币郧埃卩l(xiāng)鎮(zhèn)的壓力下，村干部還是能做一些“得罪人”的事情，現在村干部都想做“老好人”。有村干部解釋說：天天在一起，我以后也要在村子里生活，得罪人，誰還選你？

在干群關系變化的背后，鄉(xiāng)村關系已經悄然發(fā)生變化，即由以前的壓力型關系向合作型關系轉變。在這種合作關系中，有時候鄉(xiāng)鎮(zhèn)稍顯弱勢。雖然村莊需要國家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金項目支持，村干部也可從中獲得額外收益，但是目前的情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣市區(qū)的壓力下，更需要村班子的配合以推進項目。因為派性等問題，很多村班子處于消極工作狀態(tài)，只能完成常規(guī)性工作，在大項目大改造時很難有所作為。一方面班子很難統(tǒng)一起來，另一方面，村干部也缺乏解決利益糾葛的魄力。這些都影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農村建設過程中的行動能力。

所以總的來說，鄉(xiāng)村關系相比以前來說是弱化了，集中表現為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊和村民的控制能力的下降，這種變化直接引發(fā)了大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作過程中的困惑與困境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長說：“有時候，我們得知他要進京的消息，就要早早爬起來埋伏在他家門口，一出來就把他抱住，然后談判……信訪最頭疼，最難治理。

依法行政困局

這里涉及一個問題，法制、依法行政自然是大勢所趨，是社會前進的方向，所以，從這個角度說，基層政府的手足無措可以看作是法制和依法行政等制度完善的成果。如此說來，基層政府的困境簡直就具有了正面的意義，是基層社會法制化的表現?？墒?，實際的情況并非如此。

首先，法制化意味著程序化，而程序化意味著時間成本和經濟成本的耗費，正像鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說的，相關執(zhí)法機關并不能及時處理問題，程序化和復雜化使許多問題很難解決，使許多小矛盾擴大化，使個體現象群體化——鄉(xiāng)土社會，如果不能懲一儆百，就容易積累矛盾，小問題變成大問題。

其次，法制化限制了基層干部的大量直接權力，虛化了其在鄉(xiāng)村社會的治理能力。目前大部分村莊的水利、調解等工作狀況都不令人樂觀。部分村莊違章建房較多，集體水塘，機動地都不能正常管理。更為突出的是，目前很多村干部也不積極了，使村莊公共事務不能有效開展。

另外，值得注意的是，信訪治理的壓力增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的心理負擔和行政負擔。因為懼怕信訪，很多干部工作開始變得保守，底氣不足。一個駐村干部說：“現在，做事情越多越會出事，因為你做得多得罪人就多，就容易出差錯，不做事反而容易評優(yōu)秀?！备鱾€鄉(xiāng)鎮(zhèn)也投入了巨大的精力用于信訪治理，稍有苗頭，就要組織人進行“搶險”。鎮(zhèn)長說：“有時候，我們得知他要進京的消息，就要早早爬起來埋伏在他家門口，一出來就把他抱住，然后談判……信訪最頭疼，最難治理?！薄安糠职傩眨瑒虞m揚言上訪，你就要重視它的條件，很多時候委曲求全，甚至滿足他的無理要求?！?/p>

所以，鄉(xiāng)村干部的行政乏力感反映的是當下鄉(xiāng)村社會國家權力弱化的現狀。強制性權力弱化后，治理就要依靠功利性權力，即通過補償、補助等方式來獲得被治理對象的遵從。而這無疑飲鴆止渴，很容易陷入惡性循環(huán)。

但問題的關鍵是，鄉(xiāng)村社會的治理，需要有一種權力，能夠及時地作用于被治理對象，尤其是當正當性的管理行為不能得到遵從時，要具有強制能力。分田到戶前，這種權力是通過組織化的人民公社來貫徹的。分田到戶后，基層治理面對的是無數分散的小農，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被適當地賦予了直接強制力，這種強制力在完成基層治理的同時，也付出了一定的成本。當法制化、依法行政成為主要的政治話語的時候，基層干部這種強制執(zhí)行的直接性權力越來越少，基層社會出現暫時的權力真空，致使部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理無序，村政衰弱。