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        地方債務風險怎么辦

        2011-06-05 07:06:54吳明華
        決策 2011年9期
        關鍵詞:發(fā)債債務融資

        ■本刊記者 吳明華

        從各省公布的債務情況看,局部負債率過高是否會引發(fā)嚴重風險,再一次引起了人們的擔憂和爭論。地方債務問題到底怎么看,怎么辦?

        繼審計署公布全國地方債務總體情況后,目前,已有10余個省市也陸續(xù)公布了各自的政府性債務賬單。從已公布的情況看,僅山東和廣西的債務率低于全國整體水平的52.25%,其他省市債務率均偏高。其中重慶、吉林和海南下轄的部分區(qū)縣,債務率更是超過100%的國際警戒線。局部負債率過高是否會引發(fā)嚴重風險,再一次引起了人們的擔憂和爭論。地方債務問題到底怎么看,怎么辦?

        數(shù)字背后的風險

        《決策》:對于之前審計署公布的數(shù)字,“地方債務風險總體可控”的說法似乎為大多數(shù)人所認可,但各省的數(shù)字陸續(xù)公布之后,有些人認為局部“有嚴重風險”。一時間,眾說紛紜。對于這些數(shù)字,我們到底應該如何看待?

        魏加寧:總體上看,風險尚在可控之中,但不排除個別地區(qū)的風險度已經(jīng)很高。尤其是西部地區(qū)的債務狀況值得高度關注。越是西部地區(qū),債務的相對負擔越重。

        從表面上看,西部地區(qū)的債務只占27%,似乎并不太高,但是如果與西部地區(qū)GDP所占比重和財政收入所占比重相比,其債務的相對負擔就要高出許多。

        另一方面,我們說西部地區(qū)的問題相對較大,并不是說東部就沒有問題。從目前一些地方公布的數(shù)據(jù)看,東部也有個別地方的債務負擔相對較高。

        時紅秀:如果地方公布的數(shù)據(jù)是在審計署數(shù)據(jù)基礎上的,那分省公布應該不會與總體數(shù)據(jù)有多大差別。

        總體來說,越是發(fā)達的地方債務數(shù)額越大。最近我們?nèi)ド綎|調研,有個現(xiàn)象讓我們很吃驚。一般以為東部地區(qū)可能財政比較寬裕一些,政府拿著財政資金能干的事也多一些,其實他們的財政也就是基本的保工資、保運轉、保穩(wěn)定。政府要拿出多少公共資金來干項目,可能性都不大。

        發(fā)達地方主要是土地增值比較穩(wěn)定,在現(xiàn)有的宏觀經(jīng)濟條件下,預期比較好,所以金融機構敢于放貸給地方政府,來進行大量的城市基礎設施改造。相對而言,中西部地區(qū)就沒有這個條件,債務總額也沒那么大。所以說,債務風險不能光看數(shù)字本身,而要看它背后的故事。

        《決策》:從各地公布的情況看,一些地方從今年開始進入還款高峰。如果局部地區(qū)還不了債出現(xiàn)違約,會不會導致地方債務風險?

        時紅秀:地方債務風險,我認為應該分兩個層面來看。第一個層面是可支配財力與債務比,是否有風險。有些地方超過了100%,很多人可能覺得有風險,但其實忽略了一個制度層面的問題。比如說,債務率達到兩倍、三倍,又怎么樣呢?地方政府沒有破產(chǎn)的法理基礎,沒有一部法律說地方政府可以破產(chǎn)。所以如果有風險,實際上是流動性支付不足的風險。

        另一個層面是資產(chǎn)總量和債務的比較,這是真正值得擔心的風險。但中國政府可能是全世界所有政府中最富有的,因為城市土地、礦產(chǎn)資源等都屬于國家所有,由政府代表國家行使所有權。政府資產(chǎn)總量太大了,所以風險問題不大。

        但這并不是說地方債務問題不重要,我們擔心的是還款高峰到來,如果出現(xiàn)新的拖欠,契約的精神得不到遵守,這對我們整個市場經(jīng)濟體制建設是不利的。另外,可能會導致金融機構重新積累一些不良資產(chǎn)。

        在傳統(tǒng)方式下,如果金融機構出現(xiàn)大量不良資產(chǎn)或呆壞賬,我們再搞一次不良資產(chǎn)的剝離,由人民銀行再貸款或發(fā)行國債,實際上就是貨幣的超發(fā)。這不僅僅是體制上的傷害,還會導致貨幣的貶值,相當于地方政府分解了中央政府的貨幣發(fā)行權。若干年以后我們回過頭來看,我們的貨幣越來越不值錢了。所以,真正的風險是在這里。

        問題根源在哪

        《決策》:從各地十二五規(guī)劃來看,盡管近年來,地方政府債務規(guī)模越來越大,但融資沖動卻越來越強烈,為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象?

        魏加寧:我國的財政管理體制、行政管理體制和經(jīng)濟管理體制是地方債務不斷攀升的根本原因。作為我國重要的投融資主體的地方政府,缺乏必要且正規(guī)的融資渠道。地方政府只能通過非正規(guī)渠道變相舉債、違規(guī)融資,從而陷地方債務于隱蔽失控蔓延的狀態(tài)。

        在財權不足的情況下,地方政府經(jīng)濟發(fā)展的任務和公共管理的職能卻在不斷加重,財政支出的壓力在增大。更糟糕的是,現(xiàn)在的干部人事制度導致了地方政府官員行為短期化。

        為了在有限的任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”,獲取政治資本,部分地方官員不惜一切代價大規(guī)模融資舉債,大搞“形象工程”和“政績工程”。干部考核制度“重硬件建設,輕軟件建設”,“重物質業(yè)績,輕財務考核”,“重資金投入,輕效益評價”。

        因此,地方政府舉債往往毫無后顧之憂,只管借錢舉債而不計成本效益,更不計風險。政府與市場的關系沒有理順,也給官員的短期化行為提供了土壤。

        時紅秀:各級地方政府,其實就是推動中國經(jīng)濟發(fā)展的引擎。地方政府充當了融資者、組織者和資源配置者,這就是中國特色。但與此同時,地方政府也成了可支配資源的爭奪主體。

        所以我們看到,各級地方政府都在競爭、爭奪,橫向之間招商引資方面的爭奪更嚴重。在競爭過程當中,就希望相互之間承擔更少的責任,獲得更大的收益、更大的支配權。所以,地方政府就會想盡辦法套取某些政策,或是利用中央的一些政策,來實現(xiàn)自身的目的。

        比如說,現(xiàn)在開始清理整頓地方債務,下一步地方會變什么花樣?就是保障房建設。你不是讓我干嗎?沒錢怎么辦?地方政府肯定會想辦法,把以前的融資平臺改造或是換個名頭,來規(guī)避中央的清理整頓。也可能改頭換面,把原來想要做的項目想辦法和保障房建設掛鉤。

        這是有過教訓的。4萬億推出以后,當時地方上的缺口總共是1.3萬億,但這兩年的籌資額遠遠不止,甚至達到4倍之多。后來檢查卻發(fā)現(xiàn),一年后真正的配套資金到位率還不到10%。那么,地方籌集大量的資金干什么去了?就是干自己的項目去了。地方拿著中央開的單子干自己的事,而中央也愿意開單子讓地方買單。這種故事不是經(jīng)常重復嗎?

        我們知道政府不是財富生產(chǎn)機器,可是現(xiàn)在包括住房建設、教育、醫(yī)療等,都被當做是公共物品,要政府提供。但政府憑什么提供?既然要求政府提供,那就要為政府提供所引起的后果做好思想準備。

        《決策》:現(xiàn)在地方上保障房建設任務這么重,確實也面臨著融資問題。

        時紅秀:現(xiàn)在一些地方也在探索,保障房不一定都由政府大包大攬,有的地方在給開發(fā)商批地的時候,提出相應的條件,讓開發(fā)商作出一定的貢獻,為政府分擔一些壓力。這方面是有一定的運作空間的。

        另外,房價地價真正控制住之后,保障房建設壓力就沒那么大了,住房問題可以通過市場來解決。一旦房價穩(wěn)定下來,“十二五”期間不會像現(xiàn)在這樣壓力這么大。

        后來檢查發(fā)現(xiàn),一年后真正的配套資金到位率還不到10%。那么,地方籌集大量的資金干什么去了?就是干自己的項目去了。

        地方如何應對

        《決策》:地方債務多以土地作為抵押,靠土地收益來還債。在當前嚴厲的宏觀調控下,土地收入銳減,在還款高峰到來之際,地方如何面對這種困境?

        時紅秀:這個問題在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了。有的地方賣地收入高的時候二三十個億,而今年上半年才1個多億。這就給地方政府一個警示,不要還按照原來的玩法,把一些破資產(chǎn)、爛資產(chǎn)隨便整合整合,通過平臺公司融資來搞建設。在宏觀經(jīng)濟形勢穩(wěn)定的時候僥幸可以,但一旦出現(xiàn)波動,就很成問題。

        還款高峰到來,地方政府沒有多少流動性支付,最有可能的是金融機構主動出面延期,這并不意味著債務危機。債務危機包含兩個層面,一個是流動性支付危機,另一個就是真正的資不抵債,面臨破產(chǎn)。如果是流動性支付發(fā)生困難,可以通過雙方重新訂立協(xié)議延期。

        《決策》:地方政府在舉債機制上也存在不少問題,如新官不理舊債、借債的人不考慮還債等。這次國務院常務會議也提出,要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。下一步,地方上應該如何做?

        時紅秀:融資是市場行為,必須按照市場的邏輯來辦。一個好的融資機制,有幾個特征,第一是透明,融資主體借債干什么、怎么還,都必須透明化;第二是監(jiān)管;第三是破產(chǎn),破產(chǎn)是最終意義的懲罰。

        現(xiàn)在一說融資機制,往往強調監(jiān)管,就是增加審批程序,多一道關口把關而已。如果地方政府舉債既不透明,又不擔心破產(chǎn),光強調監(jiān)管不是辦法。

        在透明度方面,我認為有兩個現(xiàn)成的機制可以做。一是,金融機構改革之后,很多銀行都變成上市公司了,按照上市公司的披露義務,強制性地向全社會公布銀行貸給地方政府多少資金。第二是落實《政府信息公開條例》,不能把地方公共財政資金當做機密不公布,這應該是強制性的,如果不披露要給予相應的懲罰。

        通過這兩方面就可以使地方政府融資公開透明,不需要有什么大的制度變革,讓現(xiàn)成的制度機制真正運行起來就行了。

        在監(jiān)管方面,現(xiàn)在是強調上級部門對下級的監(jiān)管,同時也可以通過人大來監(jiān)督。政府融資問題可以成為當?shù)厝舜鷷懻摰脑掝},由同級人大檢查《預算法》在本地的實施。

        魏加寧:最根本的還是要依靠體制改革。改革有兩種類型,一種是危機導向,一種是利益導向。地方政府債務問題,搞不好就是危機導向;但是搞好了,也有可能是利益導向。

        首先,地方政府自己要主動減輕負擔,不要什么事情都抓在自己手里,統(tǒng)統(tǒng)由政府自己來做。在市場經(jīng)濟條件下,凡是市場能夠做的事情,就盡量讓市場去做;只有市場做不了、做不好的事情,才由政府來做。

        其次,還要從根本上理順中央與地方的關系。在計劃經(jīng)濟時期,中央政府以審批地方政府的項目為主;而在市場經(jīng)濟條件下,中央政府應以監(jiān)督地方政府的財政為主。

        爭議地方發(fā)債

        《決策》:現(xiàn)在很多人主張“開前門、堵后門”,建議允許地方發(fā)行政府債券或市政債券,以滿足地方上的融資需求。對此,您怎么看?

        時紅秀:如果說地方政府基礎設施建設需要資金,所以允許地方發(fā)債,實際上是把理論問題搞顛倒了。其實發(fā)債不是因為缺錢,在市場經(jīng)濟邏輯下,窮人是借不到錢的。從巴西、俄羅斯的例子可以看到,它們的金融危機或者貨幣危機都是從地方發(fā)債開始的。

        當時在制定《預算法》的時候,我們沒有給地方發(fā)債權,為什么?現(xiàn)在大家說應該給發(fā)債權,難道當時不讓地方發(fā)債的前提條件有了重大變化嗎?如果沒有,輕易不要提這種主張。

        如果給地方政府發(fā)債權的話,必須在法律上有清楚的改革和界定,這些發(fā)債主體是可以破產(chǎn)的。否則都是沒有意義的,如果實施的話是有危險的。

        另外,在新的預算法修改草案里有一條,是批準省級政府發(fā)債權,這可能是希望在允許地方發(fā)債方面往前跨一步。賦予省級政府發(fā)債權,可能更多的是出于管理的目的,中央政府在管理上方便,但千萬不要以為省級政府比其他級政府,在債務合約履行方面有更高的信譽。

        我們關于哪級政府代表國家行使國有資產(chǎn)產(chǎn)權,法律上沒有清晰的界定,至少省級政府沒有。往往是市縣級政府行使城市土地所有權,是產(chǎn)權主體。所以真正有資產(chǎn)擔保的,不是省級政府。

        魏加寧:允許地方政府自主發(fā)債可能也不是最完美的方式,但至少要比現(xiàn)有的銀行貸款方式要好。當然,讓地方政府自主發(fā)債還需要做許多事情,比如修改《預算法》、編制資產(chǎn)負債表、推進預算公開、改革地方人大制度等等。

        我認為,讓地方政府自主發(fā)債還有一個好處就是,它可以給地方政府以正向激勵。誰的財政規(guī)范、預算公開,誰編制了資產(chǎn)負債表,誰的項目有效益、還款有保證,誰的地方治理環(huán)境好、人大監(jiān)督有效,誰的地方債券就可以多發(fā),就發(fā)得出去。這樣,地方政府就有動力、有積極性去改善地方治理,改進地方財政,改革相關體制。

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