李廷星

大同市水資源十分緊缺，且時(shí)空分布不均，加之用水效率不高，水質(zhì)污染嚴(yán)重，水資源已成為影響和制約全市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的瓶頸。同時(shí)受自然條件的限制，水資源開發(fā)利用難度很大。特殊的市情和水情，決定了用好、管好水資源，建立權(quán)威、統(tǒng)一、高效的水資源管理體制在全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有十分重要的地位和作用。因此，管好水資源必須圍繞建立最嚴(yán)格的水資源管理制度這一要求，大力推進(jìn)水資源管理的法制化，才能確保水資源的可持續(xù)利用。

1 水資源管理現(xiàn)狀及存在問題

大同市是典型的資源型缺水城市，多年平均水資源總量9.51億m3，人均占有量僅330m3，低于全省平均水平，占全國人均水平的15%，且地表水利用不足，地下水超采嚴(yán)重，水資源配置不合理，節(jié)水體制機(jī)制不健全，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

1.1 水資源管理體制不順

目前，大同市涉水管理部門有水務(wù)局、市政管理委員會、國土資源局、環(huán)保局等。多部門管水使得水的使用、排放及其處理等環(huán)節(jié)的管理系統(tǒng)脫節(jié)，水資源使用粗放，節(jié)約用水難以推進(jìn)，個(gè)別部門以水資源使用管理代替水資源行政管理，使防洪、排澇、供水、排水、排污和治理難以協(xié)調(diào)，影響水資源的高效利用和治理保護(hù)。

1.2 水浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，大同市工農(nóng)業(yè)和生活用水浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，在形成高效節(jié)水型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面進(jìn)展緩慢。工業(yè)及城市生活用水跑、冒、滴、漏現(xiàn)象比較普遍，水的重復(fù)利用率較低，平均耗水量較高。截至2010年底，萬元生產(chǎn)總值平均耗水量92.5m3，工業(yè)增加值平均耗水量53.95m3，主要工業(yè)產(chǎn)品的單位耗水量與國內(nèi)先進(jìn)水平相比仍有較大差距。此外，農(nóng)業(yè)用水的大水漫灌現(xiàn)象也比較普遍，農(nóng)田灌溉水的有效利用系數(shù)僅有0.5，用水效率不高。

1.3 水污染形勢嚴(yán)峻

由于水法制觀念淡薄，缺少相應(yīng)的保護(hù)意識和措施，在開發(fā)利用水資源過程中，造成了嚴(yán)重的水土流失，水污染和水環(huán)境日益惡化，尤其是水污染和超采地下水問題十分突出。大同市市區(qū)污水排放總量年均8000萬m3，大量未經(jīng)處理或雖經(jīng)處理但達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)廢水、生活污水直接排入河中，使河水受到嚴(yán)重污染。據(jù)水質(zhì)監(jiān)測資料顯示，全市境內(nèi)已無一類地表水，主要河段均已受到污染。

究其原因，主要是全社會的水憂患意識不強(qiáng)，水法制意識淡薄，特別是水資源管理缺乏應(yīng)有的法律效力，依法管水的能力和水平還不夠，因此必須大力推進(jìn)水資源管理的法制化建設(shè)。

2 推進(jìn)水資源管理法制化的對策

2.1 強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理

水資源屬國家所有，大同市水資源管理的職能應(yīng)由市水行政主管部門代表市政府對全市水資源實(shí)行統(tǒng)一管理。要按照《中華人民共和國水法》的要求，建立一個(gè)以主管部門為主、多個(gè)相關(guān)部門為輔，分清權(quán)、責(zé)、利，并以法律法規(guī)的形式固定下來，形成銜接流暢、相對統(tǒng)一的管理模式。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，實(shí)行“權(quán)屬統(tǒng)一、經(jīng)營分開”的辦法?！皺?quán)屬統(tǒng)一”是指水資源的管理權(quán)必須由水行政主管部門統(tǒng)一行使?！敖?jīng)營分開”是指各管理單位在水行政主管部門統(tǒng)一管理的前提下，按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則自主運(yùn)營，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)營。同時(shí)，將涉水事務(wù)行政管理和具體水事活動明確區(qū)分開來，不能將政府行為和市場經(jīng)濟(jì)行為混為一談。

2.2加強(qiáng)水資源立法工作

現(xiàn)行的《大同市水資源管理辦法》是1997年修訂完成的，《大同市城市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》至今也有10多年，已不能適應(yīng)新形勢下水資源管理工作的要求，水法規(guī)建設(shè)明顯滯后。為此，應(yīng)按照國家水法規(guī)并結(jié)合大同市水資源及其開發(fā)利用的實(shí)際需求，不斷完善并全面貫徹落實(shí)水資源管理的各項(xiàng)法律、法規(guī)和政策措施，劃定水資源管理“紅線”，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督。重點(diǎn)抓緊開展節(jié)約用水管理、地下水資源管理、水資源保護(hù)和水資源論證管理等方面的立法工作，盡快制定取水許可管理、水資源費(fèi)征收管理、水資源節(jié)約保護(hù)等配套法規(guī)，健全水資源管理法律法規(guī)體系。此外，應(yīng)按照水資源保護(hù)和可持續(xù)利用的需要，完善與水資源相關(guān)的立法，如《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》和《環(huán)境影響評價(jià)法》等。

2.3 嚴(yán)格取水許可制度

取水許可制度是《中華人民共和國水法》確定的一項(xiàng)水資源管理基本制度，是目前監(jiān)督全社會水資源開發(fā)利用的主要手段。實(shí)施取水許可制度要貫穿于從水資源的調(diào)查評價(jià)、規(guī)劃、審批發(fā)證到計(jì)劃用水、節(jié)約用水、水資源保護(hù)以及取水的日常監(jiān)督檢查全過程中。要嚴(yán)格取水許可審批，加強(qiáng)取水計(jì)量監(jiān)管，對超過取水總量控制指標(biāo)的，一律不再審批新增取水。

2.4 實(shí)行計(jì)劃用水管理

大同市用水部門眾多，用水要求各異，資源性、季節(jié)性、水質(zhì)性缺水問題突出。因此，必須建立健全水資源總量控制和定額管理指標(biāo)體系，盡快制定全市各行業(yè)的用水定額，根據(jù)用水定額制定用水計(jì)劃，下達(dá)用水定單和排水定單。要有效抑制低效用水和水污染嚴(yán)重的用水需求，建立鼓勵(lì)節(jié)水減污、高效用水的激勵(lì)機(jī)制。只有以法律作后盾，實(shí)行計(jì)劃用水，厲行節(jié)約用水，實(shí)現(xiàn)市內(nèi)水資源統(tǒng)一調(diào)度，才能實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

2.5 健全水價(jià)格體系

低水價(jià)是導(dǎo)致大同市水資源浪費(fèi)和城市河段水資源污染日益嚴(yán)重的重要原因之一。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展完善，必須盡快建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水資源價(jià)格體系，核算全成本水價(jià)，使水資源在價(jià)格杠桿的引導(dǎo)下合理調(diào)節(jié)和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)水資源的有償使用。重點(diǎn)應(yīng)改革水價(jià)管理體制，建立靈活的調(diào)價(jià)機(jī)制；加快推行水價(jià)計(jì)價(jià)方式改革，進(jìn)一步完善水價(jià)形成機(jī)制，大力推行用水定額管理，超定額累進(jìn)加價(jià)制度；積極推行“終端水價(jià)”制，規(guī)范農(nóng)業(yè)灌區(qū)末級渠系水價(jià)。

2.6 加大水政執(zhí)法力度

大同市水行政主管部門應(yīng)運(yùn)用法律法規(guī)來規(guī)范水事行為，加強(qiáng)水法制隊(duì)伍建設(shè)，管理水事活動。要采取切實(shí)有效的措施，不斷加大水行政執(zhí)法力度，堅(jiān)決制止和查處不顧大局，無視法律，為謀求本地區(qū)、本部門利益而阻礙水資源管理的行為。

2.7 強(qiáng)化水法規(guī)宣傳

要繼續(xù)利用“世界水日”、“中國水周”進(jìn)行集中宣傳，在大、中、小學(xué)不定期宣講水法規(guī)知識，提高群眾對水資源短缺、水憂患意識、水污染危害和水商品意識的認(rèn)識，以促使用水戶在計(jì)劃內(nèi)取水、合理用水、節(jié)約用水。特別要成立專門的普法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，認(rèn)真組織開展“水資源法律法規(guī)下鄉(xiāng)、入企、進(jìn)戶”活動，通過發(fā)放“明白紙”，舉辦知識競賽、知識講座及萬人簽名等多種方式做好水法規(guī)宣傳工作，使普法教育宣傳深入人心。