■ 郭玉燕

（江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究所，南京 210013）

江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)用地特征及對(duì)策研究

■ 郭玉燕

（江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究所，南京 210013）

江蘇省1991-2007年城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀特征為:村鎮(zhèn)建設(shè)用地比例過高，人均建設(shè)用地水平與城鎮(zhèn)規(guī)模大致呈反方向變化，城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)部分失衡。城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?zhí)卣鳛?城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈加速增長趨勢(shì)，城市與農(nóng)村建設(shè)用地并行增長，城市建設(shè)用地增長的分級(jí)差異明顯,工業(yè)和居住用地高速擴(kuò)張。江蘇城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在建設(shè)用地粗放增長，規(guī)模不斷擴(kuò)大，村鎮(zhèn)建設(shè)用地比例過大，城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)失衡等問題。建設(shè)用地理性增長需要進(jìn)一步控制，控制城鄉(xiāng)用地增長速度，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地的整理改造。

江蘇；城鄉(xiāng)建設(shè)用地；現(xiàn)狀；擴(kuò)張?zhí)匦?；理性增長

20世紀(jì)90年代以來，伴隨著江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積大幅度增加，擴(kuò)展迅速。2007年，全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為131.83萬公頃，人均建設(shè)用地面積達(dá)到153平方米。如果仍維持當(dāng)前的用地模式和現(xiàn)有建設(shè)用地的慣性增長速度，勢(shì)必影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)間的協(xié)同。因此，有必要研究江蘇省建設(shè)用地現(xiàn)狀，分析其空間擴(kuò)展特征，指出其利用中存在的問題，進(jìn)而提出促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間有序擴(kuò)展，以及保持適宜的用地水平和合理的用地結(jié)構(gòu)的對(duì)策。

1 江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀及擴(kuò)張?zhí)卣?/h2>

1.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀特征

1.1.1 村鎮(zhèn)建設(shè)用地所占比例過高

2007年，全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為131.83萬公頃1本研究中所有數(shù)據(jù)如無特別說明均來源于《江蘇省城市（縣城）建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2007）》和《江蘇省村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2007）》。，占全省土地總面積的12.4%，其中城市（包括縣城，下同）建設(shè)用地總面積為32.34萬公頃，小城鎮(zhèn)（包括建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)，下同）建設(shè)用地總面積為23.94萬公頃，村莊建設(shè)用地總面積為75.54萬公頃。在城市建設(shè)用地當(dāng)中，特大城市2本研究根據(jù)《江蘇省城市（縣城）建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2007）》統(tǒng)計(jì)口徑將全省65個(gè)市縣劃分為特大城市、大城市、中等城市、小城市四種類型，其中，特大城市指南京、徐州、無錫、蘇州、 常州5個(gè)城市；大城市包括淮安、南通、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、連云港、鹽城、泰州7個(gè)城市；中等城市（縣城）包括宜興、常熟、宿遷、江陰、張家港、昆山、東臺(tái)、新沂、邳州、吳江、如皋、江都、丹陽、靖江、泰興、沛縣、睢寧縣、如東縣、寶應(yīng)縣、沭陽縣、泗陽縣、泗洪縣22個(gè)城市（縣城）；其余31個(gè)城市（縣城）為小城市。、大城市、中等城市以及小城市建設(shè)用地總面積分別為12.33萬公頃、5.81萬公頃、8.29萬公頃和5.90萬公頃（圖1）。農(nóng)村建設(shè)用地占據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)總用地3/4以上，其中，村莊（57.5%）＞小城鎮(zhèn)（18.2%）＞特大城市（9.4%）＞中等城市（6.5%）＞小城市（4.5%）＞大城市（4.4%），村鎮(zhèn)建設(shè)用地占建設(shè)用地的比例高達(dá)76.5%。

1.1.2 人均建設(shè)用地水平與城鎮(zhèn)規(guī)模大致呈反方向變化

圖1 2007年江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀構(gòu)成圖

2007年全省人均建設(shè)用地為153平方米。其中，村莊人均建設(shè)用地水平最高，達(dá)到了182平方米；其次是小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積，為181平方米；從城市人均建設(shè)用地面積來看，中等城市人均建設(shè)用地面積最高，為130平方米，小城市、大城市和特大城市人均建設(shè)用地面積分別為113平方米、114平方米、85平方米，人均建設(shè)用地呈現(xiàn)出村莊＞小城鎮(zhèn)＞中等城市＞大城市＞小城市＞特大城市的特點(diǎn)。

1.1.3 城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)部分失衡

2007年江蘇居住、工業(yè)、道路廣場(chǎng)以及綠地四大類主要用地分別為9.84萬公頃、8.65萬公頃、3.55萬公頃、2.8萬公頃，占城市建設(shè)用地的比重分別為30.4%、26.8%、11%、8.7%，除工業(yè)用地所占比重略微超標(biāo)以外，其他各類用地基本符合建設(shè)部《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90）（以下簡(jiǎn)稱標(biāo)準(zhǔn)）中的規(guī)定（圖2）。特大城市、中等城市以及小城市除工業(yè)用地占的比例略高于規(guī)定的比例以外，其他各類用地均在規(guī)劃要求的范圍之內(nèi)，大城市用地結(jié)構(gòu)有些失衡，其中居住用地和工業(yè)用地所占比例偏高，都超過了《標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定比例的上限，同時(shí)綠地面積所占比例偏少。

從居住、工業(yè)、道路廣場(chǎng)和綠地四大類主要用地的人均單項(xiàng)指標(biāo)來看，人均居住用地、人均工業(yè)用地均超過了規(guī)劃人均單項(xiàng)指標(biāo)，從城市內(nèi)部分類來看，除特大城市人均居住用地、人均工業(yè)用地在規(guī)劃許可的范圍之內(nèi)，其余的大城市、中等城市以及小城市人均居住用地以及人均工業(yè)用地均超過了規(guī)劃的指標(biāo)（表1）。

1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間擴(kuò)張?zhí)卣?/p>

1.2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈加速增長趨勢(shì)

2 0世紀(jì)90年代以來，江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長可以分為三個(gè)階段：緩慢增長階段、平穩(wěn)增長階段和急劇增長階段。其中，緩慢增長階段（1991-1996）：總增長1.34萬公頃，年均增長率2.1%；平穩(wěn)增長階段（1996-2001）：總增長6.13萬公頃，年均增長率7.4%；急劇增長階段（2001-2007）：總增長14.78萬公頃，年均增長率10.7%。

1.2.2 城市與農(nóng)村建設(shè)用地并行增長

1991-2007年，江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積增加了40.75萬公頃，年均增長率為2.3%；增長最快的是城市建設(shè)用地面積，16年間總面積增加22.24萬公頃，總規(guī)模擴(kuò)張了3倍多；其次是小城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)張，同期總面積增加12.19萬公頃；村莊建設(shè)用地面積增加6.32萬公頃，最近幾年還有下降趨勢(shì)。

1.2.3 城市建設(shè)用地增長的分級(jí)差異明顯

2001-2007年，特大城市建設(shè)用地增長相對(duì)較快，建設(shè)用地總面積增加了5.87萬公頃，平均年增長率為11.83%；大城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度不快，建設(shè)用地總面積僅增加2.13萬公頃，年均增長7.88%；中等城市規(guī)模擴(kuò)張迅速，建設(shè)用地總面積增加了4.19萬公頃，年均增長12.44%；小城市建設(shè)用地絕對(duì)量增長不是特別快，建設(shè)用地總面積增加了2.59萬公頃，但年均增長也超過10%；小城鎮(zhèn)建設(shè)用地絕對(duì)量雖然增長較快，增加了4.78萬公頃，但是相對(duì)量增長較慢，年均增長僅3.78%。從人均建設(shè)用地變化情況看，1990年以來，江蘇人均建設(shè)用地面積變化經(jīng)歷了先增長、再減少、再緩慢增長的波動(dòng)過程，但從總體趨勢(shì)來看，人均建設(shè)用地面積仍然呈現(xiàn)增長趨勢(shì)。其中中等城市人均建設(shè)用地面積絕對(duì)量增長最快，6年間人均建設(shè)用地增加了47平方米；小城鎮(zhèn)和特大城市人均建設(shè)用地絕對(duì)量增長相對(duì)較少，人均建設(shè)用地分別增加了19.5平方米和11.7平方米；村莊人均建設(shè)用地面積有所下降。

圖2 2007年江蘇城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)圖

表1 2007年江蘇省人均建設(shè)用地情況表 單位：平方米/人

1.2.4 工業(yè)和居住用地高速擴(kuò)張

2001-2007年，全省居住、工業(yè)、道路廣場(chǎng)、綠地四大類主要用地都有所增長，年均增長率都在10%以上，其中居住和工業(yè)用地絕對(duì)量增長較快，6年間分別增長了4.63萬公頃和4.39萬公頃，而道路廣場(chǎng)用地相對(duì)量增長最快，年均增長率達(dá)到了14%。同時(shí)，四大類用地占建設(shè)用地比例除綠地以外均有所增長，其中，居住用地以及道路廣場(chǎng)用地變化的幅度仍在《標(biāo)準(zhǔn)》確定的范圍之內(nèi)，而工業(yè)用地變化幅度超過了《標(biāo)準(zhǔn)》中確定的范圍。

2 江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在問題

2.1 土地城市化速度遠(yuǎn)超于人口城市化速度，建設(shè)用地粗放增長

從江蘇省1991-2007年城鄉(xiāng)用地變化情況來看，城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張迅速，農(nóng)村用地減速緩慢，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不降反增，大大加劇了人地矛盾。1991年江蘇省村莊建設(shè)用地面積69.22萬公頃，2007年為75.54萬公頃，16年間增加了6.32萬公頃，。與此同時(shí)，江蘇省城市化水平不斷提高，從1991年的23.2%提高到2007年的53.2%，村莊人口也相應(yīng)地減少，從1991年的4977.4萬人減少到2007年的4146.27萬人，16年減少了831.2萬人，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻沒有相應(yīng)地減少，導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地水平持續(xù)上升，從1991年的139.1平方米/人上升到2004年的182.2平方米/人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過江蘇省確定的100平方米/人的合理標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 城鎮(zhèn)用地增長與村莊用地減少?zèng)]有有效掛鉤，建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大

一般來說，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總量應(yīng)呈下降趨勢(shì)。然而，1991-2007年間，江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積并沒有呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，反而增加了40.75萬公頃，年均增長率達(dá)到了2.3%，而同期全省村莊建設(shè)用地面積僅減少了6.32萬公頃，年均下降0.54%。由此可見，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于村莊建設(shè)用地減少速度，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加并沒有與村莊建設(shè)用地減少掛鉤，直接造成全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的不斷擴(kuò)大。

2.3 村鎮(zhèn)建設(shè)用地比例過大，用地浪費(fèi)問題日益突出

2007年，江蘇省村莊建設(shè)用地面積為75.54萬公頃，小城鎮(zhèn)用地面積為23.94萬公頃，分別占建設(shè)用地總面積的57.3%和18.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于作為區(qū)域中心城市的特大城市（12.33萬公頃）和大城市（5.82萬公頃）的建設(shè)用地規(guī)模，也高于中等城市（8.29萬公頃）和小城市（5.9萬公頃）的建設(shè)用地規(guī)模。與此同時(shí)，江蘇城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地水平持續(xù)遞增，用地浪費(fèi)問題日益突出，1991～2007年，江蘇省人均建設(shè)用地從120.6平方米增加到153.3平方米，年均增長率為1.5%，遠(yuǎn)高于江蘇省制定的100平方米/人的合理標(biāo)準(zhǔn)，也高于國家標(biāo)準(zhǔn)人均用地150平方米，

2.4 城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)失衡，影響城市功能的合理發(fā)揮

2001-2007年，江蘇全省城市工業(yè)用地從4.26萬公頃增加到8.65萬公頃，6年間增加了4.39萬公頃，占城市建設(shè)用地比例也由2001年的24.2%提高到26.8%，人均工業(yè)用地面積由2001年的17.6平方米提高到27.7平方米，已經(jīng)超過了《標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的工業(yè)用地占城市建設(shè)用地面積比例的上限（25%）以及人均工業(yè)用地指標(biāo)的上限（25平方米/人）；從不同規(guī)模城市增長的情況來看，特大城市、大城市以及中等城市工業(yè)用地占城市建設(shè)用地總面積的比例都已經(jīng)超過了《標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的范圍，并且大城市以及中等城市人均工業(yè)用地面積更是大大地超過了《標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的人均工業(yè)用地面積的上限。工業(yè)用地比例相對(duì)較高，導(dǎo)致城市綠化、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地相對(duì)不足，對(duì)城市綜合功能產(chǎn)生了一定的影響。

3. 江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)用地理性增長的實(shí)現(xiàn)途徑

3.1 進(jìn)一步加強(qiáng)城市區(qū)域之間的土地調(diào)控

城市化進(jìn)程中城市空間擴(kuò)展及其演化是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和人口的空間集聚、擴(kuò)散及其動(dòng)態(tài)演化的結(jié)果，是區(qū)域發(fā)展到一定階段的必然規(guī)律，也是區(qū)域發(fā)展中物質(zhì)和景觀的表現(xiàn)，而這種演化過程所反映出的實(shí)際土地利用效果，如土地利用結(jié)構(gòu)的合理與失衡、土地利用綜合效益的高低等等，則更多地依賴政府的空間調(diào)控能力。因此，有必要對(duì)相關(guān)區(qū)域如新老城市之間、大城市之間、大城市特大城市郊區(qū)以及廣大鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化地區(qū)加強(qiáng)調(diào)控，進(jìn)行不同層次的區(qū)域性的空間協(xié)調(diào)規(guī)劃，遵循市場(chǎng)機(jī)制作用下的經(jīng)濟(jì)和人口集聚擴(kuò)散規(guī)律，采取多種有效的調(diào)控手段，進(jìn)行由無序到有序的空間引導(dǎo)，將城鎮(zhèn)建設(shè)和土地利用、環(huán)境整治密切結(jié)合起來，建立起規(guī)模結(jié)構(gòu)合理、職能分工明確、空間功能突出的區(qū)域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，以及規(guī)模適度、環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟(jì)繁榮、區(qū)域帶動(dòng)功能強(qiáng)大的城市結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)特別是土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

3.2 嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長速度

城鄉(xiāng)建設(shè)用地與人口規(guī)模變化的顯著脫離，顯現(xiàn)了當(dāng)前江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展的粗放外延式擴(kuò)張。盡管用地增長不僅與人口規(guī)模密切相關(guān)，還與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r關(guān)系密切，江蘇現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的關(guān)鍵階段，城鄉(xiāng)建設(shè)用地較快增長有其合理的因素，但這種脫離人口基礎(chǔ)的擴(kuò)張,在江蘇這樣一個(gè)資源相對(duì)短缺的省份,這種擴(kuò)張模式必將難以為繼,阻礙人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此比須轉(zhuǎn)變粗放的土地利用方式,嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增速,使其與人口發(fā)展相協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地應(yīng)充分挖掘現(xiàn)有用地潛力，盡可能提高土地利用率，促進(jìn)土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，做到城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地總規(guī)模逐步縮小。通過合理引導(dǎo)和控制，逐步形成等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局合理、用地集約的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系。城市發(fā)展建設(shè)應(yīng)立足于內(nèi)涵挖潛，嚴(yán)格控制大城市用地規(guī)模，特別要嚴(yán)格控制中等城市和小城市用地，把城市用地的擴(kuò)展同農(nóng)村居民點(diǎn)用地縮減相掛鉤。同時(shí)，要優(yōu)化城市內(nèi)部特別是大城市和中等城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，控制工業(yè)用地增長。城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)在用地布局上要集中緊湊，在用地發(fā)展方向上應(yīng)具有一定的選擇性，盡可能利用荒坡地、廢棄地，少占或不占好地。

3.3 切實(shí)提高村鎮(zhèn)建設(shè)用地效率

進(jìn)一步制定和完善村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并加強(qiáng)管理。根據(jù)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，有序引導(dǎo)農(nóng)村居民的住宅建設(shè)，鼓勵(lì)有條件的地方對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)實(shí)行“撤莊并點(diǎn)”，提倡相對(duì)集中建設(shè)公寓式樓房。農(nóng)村居民自建住宅要嚴(yán)格按照江蘇省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，依法取得宅基地，農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地要收回。明晰宅基地的產(chǎn)權(quán)，對(duì)一戶多宅的不予登記發(fā)證，村委會(huì)應(yīng)可依法收回多余土地；建立健全宅基地流轉(zhuǎn)制度,鼓勵(lì)外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民把原宅基地轉(zhuǎn)讓給集體中符合條件的村民或外來人員，但不得申請(qǐng)新的宅基地。對(duì)宅基地以外的非農(nóng)建設(shè)用地管理，要按照經(jīng)批準(zhǔn)的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求，依法辦理用地審批手續(xù)，做到合理布局，適當(dāng)集中，盡量不占或少占耕地，節(jié)約使用土地。要促進(jìn)村級(jí)工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，重點(diǎn)發(fā)展中心鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)，禁止審批新設(shè)小規(guī)模、零星分布的村級(jí)工業(yè)企業(yè)用地，以形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模效益，提高村鎮(zhèn)建設(shè)用地效率。

3.4 積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地的整理改造

城鎮(zhèn)用地應(yīng)積極拓展地上、地下空間，提高土地利用的效率，進(jìn)一步加快舊城改造的步伐，適當(dāng)提高房屋建筑的容積率，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)的改制、改組、改革，積極推動(dòng)城市土地置換工作，盤活存量土地資產(chǎn)，充分發(fā)揮土地的級(jí)差效益，努力提高城市生產(chǎn)性用地的產(chǎn)出率。村鎮(zhèn)用地整理要和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)結(jié)合起來，根據(jù)各地區(qū)的具體情況制定相應(yīng)的對(duì)策；引導(dǎo)農(nóng)民住宅建設(shè)觀念的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)居住方式的改革，推廣建多層住宅和農(nóng)民公寓，限制庭院式、別墅式住宅；堅(jiān)持交舊建新的原則，杜絕一戶多宅、多重占地現(xiàn)象，積極改造舊村鎮(zhèn)，治理“空心村”；在做好劃村定界的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)縮并零散村莊，建設(shè)中心村、中心鎮(zhèn)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中，并與小城鎮(zhèn)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。

[1](GBJ137-90),城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)[S].

[2]江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.江蘇省2007年度城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)[R].南京:江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳,2008.

[3]江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.江蘇省2007年度村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)[R].南京:江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳,2008.

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F293.2(253);F301.3(253)

B

1672-6995(2011)01-0047-04

2010-06-12

郭玉燕（1980-），女，河南省輝縣市人，江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策助理研究員，管理學(xué)碩士，主要從事城市發(fā)展及城鄉(xiāng)規(guī)劃研究。