■ 杜國明/馬海粟/高靖博

（1.東北農業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱 150030；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

農村土地調查地類確認的原則

■ 杜國明1/馬海粟2/高靖博1

（1.東北農業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱 150030；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

地類確認是土地利用現(xiàn)狀及變化情況調查的核心內容，其準確程度直接關系著土地初始調查和變更調查工作的成敗。我國現(xiàn)行土地利用分類體系共分為12個一級類、5-6個二級類，農村土地調查涉及8個一級類，38個二級類，其特點有三，即按照類型的，按照土地用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征分類，城鄉(xiāng)統(tǒng)一分類。農村土地調查地類確認的原則是功能性原則、便于管理原則、標準性原則、輕重有序原則和穩(wěn)定性原則。

地類確認；土地調查；土地利用

0 引言

土地是國民經濟的基礎。全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實準確的土地基礎數(shù)據(jù)，可以為科學編制土地利用規(guī)劃、合理利用土地、有效保護土地資源，實施最嚴格的耕地保護制度和用途管制制度，加強和改善宏觀調控提供依據(jù)。2008年2月，國務院頒布了《土地調查條例》，明確規(guī)定每10年進行一次全國土地調查，每年進行土地變更調查。土地調查的內容包括土地利用現(xiàn)狀及變化情況、土地權屬及變化情況和土地條件，其中地類調查是對每塊土地的地類、位置、范圍等分布和利用情況的調查[1]，是土地利用現(xiàn)狀及變化情況調查的核心內容，其準確程度直接關系著土地初始調查和變更調查工作的成敗。

然而，自2007年第二次土地調查實施以來，地類確認一直是包括土地調查人員和技術負責人員的一大難題，在實際工作中爭議不斷，難以確認土地利用類型或誤判類型的情形時有發(fā)生。針對這一問題，本文在對土地、土地利用概念簡要介紹的基礎上，分析現(xiàn)行土地利用分類的體系和特點，提出農村土地調查地類確認的原則，以期供土地調查工作借鑒。

1 土地與土地利用

1.1 土地

古往今來，人們對土地的認識，隨著科學技術的不斷進步和活動空間的不斷擴展而不斷深入，由最初的把土壤看做土地，擴展為地球的純陸地部分，再擴展為地球的陸地及其水面，以至于目前有人把整個地球表面均視為土地。當今時代，地理學、經濟學、生態(tài)學、土地科學等不同學科對土地的認識亦存在較大差別。在我國，土地科學領域對土地的理解更傾向于：土地是由地球一定高度和深度的巖石、礦藏、土壤、水分、空氣和植被等構成的自然綜合體，即陸地及其自然附屬物。且由于人類投入了大量勞動，現(xiàn)實的土地已不僅僅是一個單純的自然綜合體，而是一個由各項自然因素并綜合了人類勞動的自然——經濟綜合體[2]。

土地具有自然與經濟雙重特性。作為自然綜合體的土地，具有位置的固定性、面積的有限性、質量的差異性和功能的永久性。這些特性是土地所固有的，與人類對土地的利用沒有必然的聯(lián)系。作為經濟綜合體的土地，具有供給的稀缺性、利用方向變更的相對困難性、報酬遞減的可能性和利用后果的社會性。這些特性是人類在利用土地的過程中產生的。開展土地調查，既要關注土地的自然屬性，更要弄清土地的經濟屬性。土地作為一種特殊的自然資源，具有承載功能、生產功能、資源（非生物）功能和景觀功能。土地的特性和功能是人們利用土地進行各種社會經濟活動的基礎。

1.2 土地利用

土地利用是指人類通過特定的行為，以土地作為勞動對象或手段，利用土地的特性，獲得物質產品和服務，得以滿足自身需要的經濟活動過程。這一過程是人類與土地進行物質、能量和信息的交流及轉換的過程[3]。土地利用首先表現(xiàn)為技術問題，包含著對土地各構成要素的認識、利用與改造；土地利用同時是個社會經濟問題，涉及到土地利用的經濟效益以及取得效益的權益主體，從而產生權屬問題；土地利用還是個生態(tài)環(huán)境問題，人類在追求土地利用社會、經濟效益最大化，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的同時，也在力圖實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，維護良好的生態(tài)環(huán)境。土地利用的目標，從土地所提供的“產品”來看，包括取得物質產品和取得服務（效用）。土地利用的本質就是土地的功能化過程，這也是確定土地利用類型最重要的依據(jù)。

2 土地利用現(xiàn)狀分類

由于客觀歷史原因，多年來我國土地利用分類標準不統(tǒng)一，土地資源基礎數(shù)據(jù)數(shù)出多門、口徑不一、互相矛盾，對于土地資源規(guī)范化管理和國家宏觀管理科學決策帶來了不利影響。在第二次全國土地調查實施之前，國土資源部以國家標準的形式頒布了新的土地利用現(xiàn)狀分類。該分類標準統(tǒng)一，將避免各部門因土地利用分類不一致引起的統(tǒng)計重復、數(shù)據(jù)矛盾、難以分析應用等問題，對于科學劃分土地利用類型、實施全國土地調查、掌握真實可靠的土地基礎數(shù)據(jù)乃至國家宏觀管理和決策具有重大意義。

2.1 分類體系

《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準采用二級分類體系，共分12個一級類、56個二級類。其中一級類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地。但考慮到城鎮(zhèn)土地調查與農村土地調查內容、精度等方面的差異，開展農村土地調查時，對《土地利用現(xiàn)狀分類》中的個別土地利用類型合并為城鎮(zhèn)村及工礦用地，并續(xù)分5個二級類型。由是，農村土地調查涉及一級類型8個、二級類型38個。

2.2 特點

《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準確定的土地利用現(xiàn)狀分類，嚴格按照管理需要和分類學的要求，對土地利用現(xiàn)狀類型進行歸納和劃分，具有以下特點：

第一，區(qū)分“類型”和“區(qū)域”。按照類型的唯一性進行劃分，揚棄了依“區(qū)域”確定“類型”的做法。

第二，按照土地用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征四個主要指標進行分類，一級類主要按土地用途，二級類按經營特點、利用方式和覆蓋特征進行續(xù)分，所采用的指標具有唯一性。

第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)一分類。按照統(tǒng)一的指標，城鄉(xiāng)土地同時劃分，實現(xiàn)了土地分類的“全覆蓋”。這個分類系統(tǒng)既能與各部門使用的分類相銜接，又與時俱進，滿足當前和今后的需要，為土地管理和調控提供基本信息，具有很強的實用性。同時，相對于過渡分類而言，土地利用類型有所簡化，卻增強了開放性，可根據(jù)管理和應用需要進行續(xù)分。本分類系統(tǒng)能夠與以往的土地分類進行有效銜接。

3 農村土地調查地類確認的原則

3.1 功能性原則

就是要根據(jù)土地所發(fā)揮的具體功能和用途來確認地類，這是地類確認的首要原則，是與土地覆蓋分類的本質區(qū)別。近二十余年來，基于RS的土地覆蓋分類與信息提取已為廣大從業(yè)人員所熟知。土地覆蓋是指自然和人工營造的地表覆蓋狀況和不同類型的覆蓋特征，突出反映地表的自然屬性和物理屬性，遙感圖像最能夠直接反映的是土地覆蓋[4，5]?；赗S的土地利用調查絕不能直接按照土地覆蓋特征來確認地類。利用類型相同的土地可能表現(xiàn)為多種覆蓋類型，同一種土地覆蓋類型也可能表現(xiàn)為多種土地利用類型。舉例而言，同樣是沙棘林，若為采摘果實之用，該片地應確認為園地；若該片地沿河分布，作為護岸林，則地類應確認為林地。無獨有偶，主要用于采集果、葉、根、莖、汁等的各種喬木、灌木林，則應確認為園地而非林地；而山坡上，粗放經營核桃、板栗、柿子等干果果樹的土地則確認為林地。園地中，直接為其服務的土地，如晾曬場、粗加工場所、簡易倉庫等，亦應確認為園地；林地中，修筑直接為林業(yè)生產服務的設施，如培育苗木(苗圃)、種子生產、存儲種子等的土地應確認為林地。種植農作物的路、渠、堤、堰等的邊坡、斜坡地、田坎等不能確認為耕地，須按照地塊發(fā)揮的主要功能來確定相應的地類。生長喬木、竹類、灌木的墓地，據(jù)其功能，顯然不能確認為林地。凡此種種，不勝枚舉。

3.2 便于管理原則

土地調查的終極目標是服務于國土資源管理工作，滿足國土資源參與國民經濟宏觀調控的需要。因此，土地利用分類中須要考慮土地管理工作的便捷和需要，其中較為關鍵的因素是權屬。舉例而言，分布于鐵路、國道、高速公路兩側屬于國有土地的護路林，在不打破權屬界限的前提下，直接確認為交通用地。通過土地開發(fā)、土地復墾、土地整理變?yōu)楦兀⒔泧临Y源管理部門組織驗收通過后的土地確認為耕地。確認已有完整、合法建設用地手續(xù)的，而調查時實地沒有實質性建設的“批而未用”土地，按批地范圍調查和批準用途確認建設用地的地類。國有河灘地上的零星耕地仍按河灘地處理。水庫匯水區(qū)的其他用地（包括耕地），按照水庫用地處理；鐵路雖已廢棄，但鐵路用地仍歸鐵路部門所有的土地，仍確認為鐵路用地。但用于工礦企業(yè)等內部鐵路線路及與其相連附屬設施的土地，用于機車(列車)制造廠、專門修理廠等的土地，鐵路廢棄后，其土地所有權已轉為當?shù)丶w所有的土地則不能確認為鐵路用地。公路雖已廢棄，但仍歸公路部門所有的土地確認為公路用地。農民庭院中種植的農作物的土地并不確認為耕地。這些地類的確認，均是考慮土地管理工作的便捷和需要。

表1 全國土地利用分類體系中的主要數(shù)字標準

3.3 標準性原則

土地利用分類不僅僅涉及土地管理部門，還涉及水利、林業(yè)等多個行業(yè)或部門，因此在制定土地分類標準時也大量參考了相關的行業(yè)標準或約定，從而增強了不同部門間數(shù)據(jù)的可比性。標準性原則既體現(xiàn)于標準的統(tǒng)一分類體系，更體現(xiàn)于地類確認時的相關量化指標。全國土地利用分類體系中的主要數(shù)字標準如表1所示。

3.4 輕重有序原則

不同的用地類型，其所發(fā)揮的經濟功能、社會功能、生態(tài)功能等存在著一定的差別，在地類確認時，對于重要性程度較高的地類應予以優(yōu)先確認。例如，天然牧草地與喬木、灌木生長在一起無法區(qū)分時，若喬木郁閉度＜0.1、灌木覆蓋度＜40%，即按天然牧草地確認；若喬木郁閉度≥0.2或灌木覆蓋度≥40%時，按有林地或灌木林地確認；若喬木郁閉度≥0.2且灌木覆蓋度≥40%時，按有林地確認，即林地相對于草地應優(yōu)先確認。穿越縣級以上居民地的公路、鐵路，確認為城市用地，而穿越村莊的公路、鐵路，則確認為公路用地或鐵路用地，即從重要性上看，城市＞公路、鐵路＞村莊。另外，若鐵路或公路與農村道路立體交叉，不論誰在上方，交叉處都不確認為農村道路。

3.5 穩(wěn)定性原則

地類確認既要反應土地利用的現(xiàn)狀特征，又要考慮土地利用的穩(wěn)定性，絕不能根據(jù)臨時性的、不穩(wěn)定的土地利用狀況來確認地類。例如，被臨時占用的耕地，人為撂荒或受災但不影響耕種的土地，仍應確認為耕地；江、河、湖等常水位以下的種植農作物的土地不能確認為耕地；由于季節(jié)、年份等原因，在耕地上臨時種植園藝作物的土地不能確認為園地；因決堤、特大洪水等原因臨時被水淹沒的土地，耕地中用于灌溉的臨時性溝渠，不能確認為水域及水利設施用地。

4 結論

第一，地類確認是土地利用現(xiàn)狀及變化情況調查的核心內容，其準確程度直接關系著土地初始調查和變更調查工作的成敗。

第二，土地的特性和功能是人們利用土地進行各種社會經濟活動的基礎，土地利用的本質就是土地的功能化過程。

第三，《土地利用現(xiàn)狀分類》區(qū)分“類型”和“區(qū)域”，按照土地用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征四個主要指標，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一分類。

第四，開展農村土地調查，進行地類確認時應遵循功能性原則、便于管理原則、標準性原則、輕重有序原則和穩(wěn)定性原則。

[1]中華人民共和國國土資源部.第二次全國土地調查技術規(guī)程[S].北京:中國標準出版社,2007.

[2]畢寶德.土地經濟學(第五版)[M].北京:中國人民大學出版社,2006.

[3]王萬茂,韓桐魁.土地利用規(guī)劃學[M].北京:中國農業(yè)出版社,2002.

[4]王素敏,翟輝琴.遙感技術在我國土地利用/覆蓋變化中的應用[J].地理空間信息,2004(2):33-34.

[5]香寶,劉紀遠.東亞土地覆蓋動態(tài)與季風氣侯年際變化的關系[J].地理學報,2002,57(1):39-46.

F301.2

C

1672-6995(2011)07-0035-03

2011-03-03

黑龍江省教育廳自然科學項目（11541026）；東北農業(yè)大學科學研究基金（2009）

杜國明（1978-），內蒙古自治區(qū)寧城縣人，理學博士，東北農業(yè)大學資源與環(huán)境學院副教授，農林經濟管理博士后流動站在站博士后，主要從事土地利用與人地關系研究。