李靜睿

在“一刀切”式的強(qiáng)制拆遷引發(fā)公眾普遍的反感之后，中國(guó)政府正試圖用高補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)路徑拔除正在增多的拆遷釘子戶

6月7日，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（下稱(chēng)“評(píng)估辦法”），這是從修訂到出臺(tái)醞釀兩年之久的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（即“新拆遷條例”）最重要的配套規(guī)章之一，在此之前，原建設(shè)部發(fā)布的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)運(yùn)行超過(guò)七年，沉疴已久，備受詬病。

補(bǔ)償價(jià)格，始終是“中國(guó)式拆遷”中最為敏感的地帶，近年來(lái)發(fā)生的涉及抗拆的惡性事件，其激烈抗拒拆遷的原始動(dòng)機(jī)，無(wú)一不是補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格以及被拆遷人心理預(yù)期之間的巨大差距。在原有《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》中，關(guān)于“拆遷估價(jià)應(yīng)當(dāng)參照類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格和市、縣人民政府或者其授權(quán)部門(mén)定期公布的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格”的規(guī)定，正是補(bǔ)償價(jià)格普遍偏低最重要的政策依據(jù)。

如果說(shuō)原有指導(dǎo)意見(jiàn)下的補(bǔ)償價(jià)格是模糊不清的“類(lèi)似房地產(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格”與“政府指導(dǎo)價(jià)”構(gòu)成的“雙軌制”，那么起碼從政策演進(jìn)本身來(lái)看，中國(guó)的拆遷補(bǔ)償價(jià)格，正在走上一條艱難的徹底市場(chǎng)化之路。

土地使用權(quán)明確入價(jià)

事實(shí)上，在“新拆遷條例”中，“政府指導(dǎo)價(jià)”已悄然隱去，僅規(guī)定“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”，而在“評(píng)估辦法”中，“類(lèi)似房地產(chǎn)價(jià)格”得到了進(jìn)一步的細(xì)化，即第十四條規(guī)定的“被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素”。

輿論對(duì)這一進(jìn)步普遍持贊許態(tài)度，這也被認(rèn)為是“評(píng)估辦法”最大的亮點(diǎn)，主要原因是“土地使用權(quán)”的價(jià)值被正式列入了影響房屋價(jià)值的因素之一。在 “新拆遷條例”的修法過(guò)程之中，“被征收房屋的價(jià)值，應(yīng)當(dāng)包括房屋所占土地的使用權(quán)價(jià)值”是北京大學(xué)憲法與行政法研究中心提出的重要修法意見(jiàn)，理由為“國(guó)有土地上房屋的征收補(bǔ)償，更多地不是補(bǔ)償日益折舊的房屋本身，而是房屋所占的土地使用權(quán)價(jià)值。應(yīng)該在補(bǔ)償條款中明確被征收房屋的價(jià)值包括土地使用權(quán)的價(jià)值，從而有利于區(qū)別實(shí)踐中土地使用權(quán)形成的不同方式，適當(dāng)考慮歷史因素，進(jìn)行不同的評(píng)估”。

著名拆遷律師王才亮告訴《中國(guó)新聞周刊》，據(jù)他所知，以前建設(shè)部曾經(jīng)專(zhuān)門(mén)請(qǐng)示過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦：到底土地算不算錢(qián)？但始終未獲得公文式的確認(rèn)。

全國(guó)律協(xié)行政法專(zhuān)業(yè)委員副主任袁裕來(lái)則對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，如果忽略土地使用權(quán)價(jià)值，那么拆遷補(bǔ)償就是僅僅盯住了“木頭與磚頭”，此前他已經(jīng)多次撰文對(duì)此進(jìn)行抨擊，因?yàn)槿绻粚?duì)被征收人進(jìn)行土地價(jià)值補(bǔ)償，他們很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)“政府花了幾十萬(wàn)元或者幾百萬(wàn)元的成本拆遷他們的房屋以后，將地皮拍賣(mài)可以獲得幾千萬(wàn)元甚至幾億幾十億元的土地出讓金，而開(kāi)發(fā)商獲得土地使用權(quán)后的利潤(rùn)可能更加豐厚”。隨著公眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，這將有可能成為新一輪矛盾的激發(fā)點(diǎn)。

王才亮并不完全認(rèn)可這一看法，在其看來(lái)，即使是在“評(píng)估辦法”出臺(tái)之前，拆遷補(bǔ)償也不可能完全沒(méi)有考慮土地價(jià)值,“只要使用市場(chǎng)比較法而非成本法進(jìn)行評(píng)估，這并不難解決”。矛盾多發(fā)的原因是此前的政府指導(dǎo)價(jià)多年凝固不動(dòng)，以北京為例，2003年公布的政府指導(dǎo)價(jià)一直沿用到了2010年，“中間八年房?jī)r(jià)都漲了多少倍了，被拆遷人當(dāng)然有意見(jiàn)”。在“評(píng)估辦法”實(shí)施之后，他認(rèn)為“起碼從理論上來(lái)說(shuō)”，用市場(chǎng)價(jià)來(lái)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償已有明確路徑。

但袁裕來(lái)提醒，雖然土地使用權(quán)入價(jià)在定性上已經(jīng)毫無(wú)爭(zhēng)議，但如何定量卻在操作上存在難度，比如“到底按照新的規(guī)劃來(lái)評(píng)估，還是按照原有規(guī)劃？原有規(guī)劃可能是一排平房，但新的規(guī)劃如果是高樓大廈，那價(jià)格完全不可同日而語(yǔ)，如果以后成為商用地塊，那可能就是幾十倍的溢價(jià)”。

“只要以房屋而非土地作為征收補(bǔ)償?shù)那腥朦c(diǎn)，這些糾結(jié)就會(huì)永遠(yuǎn)存在。”袁裕來(lái)說(shuō)，這最終將要觸及的是土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離問(wèn)題。

夾縫中的評(píng)估機(jī)構(gòu)

在被征收人之外，評(píng)估公司以及評(píng)估師將是被“評(píng)估辦法”直接影響的另一個(gè)群體，他們也分外焦慮。首佳房地產(chǎn)評(píng)估公司董事長(zhǎng)高喜善對(duì)《中國(guó)新聞周刊》感嘆：以前說(shuō)的是《指導(dǎo)意見(jiàn)》，既然是指導(dǎo)意見(jiàn)，就不一定要聽(tīng)它指導(dǎo)的，但現(xiàn)在叫“評(píng)估辦法”，那就是強(qiáng)制性的了。

高喜善說(shuō)，雖然以前《指導(dǎo)意見(jiàn)》也說(shuō)“拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式”，但事實(shí)上這一條很少真正進(jìn)入操作層面，“都由拆遷方進(jìn)行招標(biāo)，然后選評(píng)估機(jī)構(gòu)。要說(shuō)評(píng)估過(guò)程中的傾向性，他們選的我們，傾向性能完全沒(méi)有嗎？”

現(xiàn)在“評(píng)估辦法”中則將其明確為“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)協(xié)商選定；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)協(xié)商不成的，由房屋征收部門(mén)通過(guò)組織被征收人按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定，或者采取搖號(hào)、抽簽等隨機(jī)方式確定”。雖然看上去形式上更為中立，但是高喜善一方面對(duì)能否真正做到存疑，另外一方面還有諸多關(guān)于細(xì)節(jié)的問(wèn)號(hào)：到底是在所有合格公司中海選，還是政府先劃定一個(gè)小圈子？如果有小圈子，是政府選還是行業(yè)機(jī)構(gòu)自己選？小圈子會(huì)不會(huì)內(nèi)定，政府會(huì)不會(huì)給某家更多的亮相機(jī)會(huì)？最終產(chǎn)生的形式會(huì)不會(huì)走過(guò)場(chǎng)，是不是真的能代表被征收人的意志？即使前面都正常正當(dāng)?shù)刈咄炅肆鞒?，如果區(qū)域過(guò)大，被征收人眾口不一，最終決定權(quán)豈不還是在政府手里？

最重要的是，“評(píng)估辦法”規(guī)定“由房屋征收部門(mén)作為委托人，向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)出具房屋征收評(píng)估委托書(shū)，并與其簽訂房屋征收評(píng)估委托合同”，即評(píng)估費(fèi)用將由征收方、也就是政府承擔(dān)，“難道不會(huì)出現(xiàn)誰(shuí)給錢(qián)就誰(shuí)主導(dǎo)性強(qiáng)一點(diǎn)的現(xiàn)象？”即使是在北京這樣評(píng)估公司已經(jīng)競(jìng)爭(zhēng)極其激烈的地區(qū)，高喜善也說(shuō)“在有些區(qū)縣，大部分評(píng)估還是那幾個(gè)公司控制，這就是說(shuō)明了政府對(duì)他們的認(rèn)可”，而這樣的“認(rèn)可”，當(dāng)然很大程度上取決于評(píng)估公司與地方政府的關(guān)系。

根據(jù)現(xiàn)有制度，建設(shè)部門(mén)對(duì)評(píng)估公司實(shí)行登記制，評(píng)估公司和評(píng)估師還要面臨雙重的年檢，命脈掌握在政府手中，這也讓高喜善坦承“如果政府傾向性很強(qiáng)的話，評(píng)估機(jī)構(gòu)和被征收人都會(huì)很難受”。雖然不同意王才亮所說(shuō)“90%以上的評(píng)估師都會(huì)出具低于市場(chǎng)價(jià)的房屋評(píng)估價(jià)格，以便迎合地方政府降低征收成本的需要”，高喜善還是承認(rèn)，要評(píng)估過(guò)程真正不受干擾，結(jié)果還有待觀察，“只能寄望于政府真的公正”。

王才亮顯然沒(méi)有這樣的幻想，他認(rèn)為“評(píng)估辦法”的糾錯(cuò)機(jī)制設(shè)置很難保證公正。根據(jù)規(guī)定，被征收人或者房屋征收部門(mén)對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估，對(duì)復(fù)核結(jié)果還有異議的，則可以向所在地評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定，“復(fù)核和鑒定程序都是在內(nèi)部打圈，政府本身又是征收人，要承擔(dān)征收的成本，你覺(jué)得希望有多大？”

高喜善也認(rèn)為“評(píng)估辦法”中的糾錯(cuò)程序在現(xiàn)實(shí)中“不夠用”。在以往的實(shí)踐中，事實(shí)上已經(jīng)采取了專(zhuān)家委員會(huì)這樣的鑒定模式，但是“鑒定和被鑒定的都是同行，同行之間的保護(hù)是很難避免的”，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)像醫(yī)療事故那樣，當(dāng)事人可以提起司法訴訟，因?yàn)椤叭绻t(yī)療事故的認(rèn)定都是由醫(yī)生和衛(wèi)生局主導(dǎo)，沒(méi)有別的救濟(jì)途徑，你想想會(huì)是什么結(jié)果？”

按照慣例，來(lái)自中央的“評(píng)估辦法”依然將在地方政府的細(xì)化過(guò)程之中染上不同的地方色彩，高喜善也參與了北京市建委對(duì)地方評(píng)估辦法細(xì)則的討論，他說(shuō)：政策本身已暫時(shí)不可改變，一切猜想都還有待于實(shí)踐的見(jiàn)證?！?/p>