李靜睿

中華人民共和國科學技術(shù)部率先公開2011年度“三公消費”預(yù)算，第一個吃螃蟹，值得肯定。但由于細則不清楚，若想切實增加財政預(yù)算的透明度，還需進一步的努力

“兩會”閉幕之后就一直沒有減弱的重重輿論壓力之下，一直相對低調(diào)的國家科學技術(shù)部令人意外地在74個中央部門中率先公布了2011年度的“三公”經(jīng)費預(yù)算。

4月14日，科技部在其官方網(wǎng)站上公布了2011年部門預(yù)算，在慣常的《2011年收支預(yù)算總表》和《2011年財政撥款支出預(yù)算表》兩大基本表格之下，科技部還做出了一份《關(guān)于2011年科學技術(shù)部財政撥款支出的說明》，這一說明已較去年有所進步：在去年的文字說明中，科技部僅僅公布了財政撥款中的“科學技術(shù)支出”，且說明內(nèi)容非常簡略。但更為重要的進步是，在今年的說明中，最后一句話以黑體字做了醒目突出：2011年，核定科技部用財政撥款支出安排的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費三項經(jīng)費預(yù)算4018.72萬元。

兩年之前，科技部在全國兩會中還因預(yù)算問題成為被攻擊的“靶子”。 全國人大代表、中科院院士王恩多在當年的一次小組討論會中詢問前來旁聽的財政部官員：“科技部總的經(jīng)費是198.1億，但是其中‘其他支出是69.5億，占了總支出的1/3，這個‘其他到底包括哪些部分，這個錢到底怎么用法？”

在科技部之前，財政部、藥監(jiān)總局、農(nóng)業(yè)部、人口計生委、工商管理總局等部委已經(jīng)陸續(xù)公布了2011年度的部門預(yù)算，但都在 “三公”經(jīng)費預(yù)算上緘口不言，尤其值得關(guān)注的是，在科技部公布部門預(yù)算之后一天，負責對中央各部門預(yù)算進行直接審計的國家審計署也公布了自己的年度部門預(yù)算，但當中仍然沒有關(guān)于“三公”經(jīng)費的預(yù)算數(shù)字。去年國土部曾在率先公布部門預(yù)算之后由財務(wù)司司長賴文生出面解釋，“按照財政部統(tǒng)一部署，各中央預(yù)算執(zhí)行部門要在兩會結(jié)束后的15天內(nèi)公開該部門的政府預(yù)算”。今年的兩會閉幕已超一月，目前仍有多個公眾高度關(guān)注的部委尚未公布年度部門預(yù)算，科技部的勇氣之舉，是否將會成為它們的壓力或者動力？

公開如“泥牛入?！?/p>

“三公”經(jīng)費的計算方法與難度，一直是多年以來預(yù)算公開大討論中各方爭辯不休的話題。

按照細化的程度，中國的政府預(yù)算科目設(shè)置了四個級別的指標，分別為“類”“款”“項”“目”。從去年公開的中央部委預(yù)算支出情況中來看，有部分重點支出的公開已經(jīng)到了“項”這一級，但是大部分依然停留在“類”上。2010年6月，財政部部長謝旭人曾公開表態(tài)，要爭取2011年中央本級支出預(yù)算表中的部分重點支出按“項”級科目公開，此外還將“積極創(chuàng)造條件推動基本建設(shè)支出、行政經(jīng)費支出預(yù)算和執(zhí)行情況對外公開”。一般來說，“三公”消費正是隱藏在“行政經(jīng)費支出”之中。

2007年開始，中國進行了預(yù)算收支分類改革，構(gòu)成了功能分類和經(jīng)濟分類兩套主要體系。長期關(guān)注預(yù)算問題的全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學公共政策研究中心主任蔣洪告訴《中國新聞周刊》，目前公開的預(yù)算均是功能分類，即如“一般公共服務(wù)支出”“社會保障和就業(yè)支出”這樣的大類，而經(jīng)濟分類則更為具體，包括人頭工資、獎金、差旅、接待、會務(wù)、購車等等，“部委們自己內(nèi)部肯定是按照經(jīng)濟分類來做賬的，功能分類在會計上沒有意義，因此不存在技術(shù)上不能公開的問題，只是是否愿意公開的問題”，蔣洪說，既然功能分類中沒有“三公”預(yù)算這個科目，那么這次科技部公開的預(yù)算數(shù)額，應(yīng)當就是經(jīng)濟分類中的一個小類，或者說從幾個小類中匯總了一個總數(shù)，“這說明經(jīng)濟分類中是把這些都做清楚了的，只是這一次依然沒有完整展現(xiàn)”。

上海財經(jīng)大學教授馬國賢也說，如果中央預(yù)算公開一直只走功能分類的路子，“即使公布到‘目一級，也看不到‘三公消費支出”。但從地方來看，公開經(jīng)濟分類預(yù)算，已見初步化冰趨勢，事實上，陜西、廣西、云南等地都已有部分省級部門同時公開了功能分類和經(jīng)濟分類的兩套預(yù)算。以陜西為例，從2011年起就選了民政廳、農(nóng)業(yè)廳等10個部門作為第一批部門預(yù)算公開試點，其中經(jīng)濟分類的預(yù)算公開要求細化到工資福利支出、日常公用經(jīng)費支出和對個人和家庭補助支出等。

今年3月，國務(wù)院總理溫家寶曾在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時，要求今年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級 “三公”經(jīng)費支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開，這意味著2010年的中央部委“三公”消費數(shù)目將首次得以全面曝光。但“三公”消費僅僅是經(jīng)濟分類預(yù)算表格的一小部分，從全國層面來說，經(jīng)濟分類的預(yù)算公開究竟何時才能上升到省級政府以及中央部委，依然未有定期。

缺乏外部約束

蔣洪對于科技部本次公開的“三公”經(jīng)費預(yù)算表示了“審慎的贊揚”。他說，如果從信息公布本身來講，這當然比過去更進一步，然而對于納稅人意識越來越強的中國公眾來說，這樣的“一句話公布”依然達不到有效監(jiān)督的目的，“看不出來各種公務(wù)消費到底是怎樣的標準，也不知道是基于怎樣的目的把錢花出去，在增加預(yù)算透明度方面，作用很有限”。財政部財政科學研究所副所長劉尚希則告訴《中國新聞周刊》，據(jù)他了解，即使是在部委內(nèi)部的預(yù)算表中，也沒有專門為“三公”經(jīng)費設(shè)立科目，“估計都是從原始的科目里扣出來的數(shù)字，6月份將要公開的2010年數(shù)字，估計都是這樣一點點扣出來相加的”，因此他認為，“三公”經(jīng)費的數(shù)目，實在很難做到所謂具體到項目的全部透明公開。

蔣洪帶領(lǐng)的上海財經(jīng)大學團隊連續(xù)三年對31個省區(qū)的財政透明度狀況進行了評估，在評估的第一年他曾說過，“如果以100分為滿分的話，我國財政的透明度總體情況大約為20分左右”，三年過去，他的白頭發(fā)多了不少，財政預(yù)算透明度卻增加不多，他現(xiàn)在的判斷是“大約地看則是原地踏步，徘徊不前”，而中央部委的新一輪曬賬本，也再次印證了他的觀點。

此外，蔣洪對科技部本次公布“三公”經(jīng)費的計算方式也表示懷疑，“從這一句話里面，我們也無法判斷它的統(tǒng)計口徑是否完整”，他舉例稱，比如說公務(wù)接待，既可以接待費單列，也可以被劃入項目經(jīng)費，“如果這樣的形式大量存在，那么三公支出就遠遠不止這個數(shù)字，散落在各項支出當中?！眲⑸邢Ｒ舱f，“完全有這個可能，公務(wù)費用體現(xiàn)在項目經(jīng)費中，最后從具體項目走賬，這是很難避免的現(xiàn)實情況”。

一直參與《預(yù)算法》修改的天津財經(jīng)大學財政學科首席教授李煒光更愿意從稍遠一點的角度看待本次科技部公開“三公”經(jīng)費預(yù)算，“究竟為什么是科技部首先突破了這個障礙，大概我們誰都不清楚，但肯定是來自于行政力量的壓制，而非來自于法律自身的壓力，目前的《預(yù)算法》并不能給中央部委們這么大的壓力”。在李煒光看來，必須在行政級別的重壓之下才能促進這樣的公開，對真正的公共財政來說并非一件好事，因為“內(nèi)部控制永遠比不上外部約束”。

但《預(yù)算法》的修改依然未有定期，它一度被列入了2010年的立法計劃，卻最終連一審都沒有進行。李煒光頗有感慨，“行政機關(guān)權(quán)力過大，立法機構(gòu)權(quán)力過小，《預(yù)算法》的修改，難上加難?！?011年度的立法計劃尚未公布，但《中國新聞周刊》多方詢問得悉，在4月底即將召開的全國人大常委會上，依然沒有《預(yù)算法》的身影?！?/p>