李靜睿

中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部率先公開2011年度“三公消費”預(yù)算，第一個吃螃蟹，值得肯定。但由于細(xì)則不清楚，若想切實增加財政預(yù)算的透明度，還需進(jìn)一步的努力

“兩會”閉幕之后就一直沒有減弱的重重輿論壓力之下，一直相對低調(diào)的國家科學(xué)技術(shù)部令人意外地在74個中央部門中率先公布了2011年度的“三公”經(jīng)費預(yù)算。

4月14日，科技部在其官方網(wǎng)站上公布了2011年部門預(yù)算，在慣常的《2011年收支預(yù)算總表》和《2011年財政撥款支出預(yù)算表》兩大基本表格之下，科技部還做出了一份《關(guān)于2011年科學(xué)技術(shù)部財政撥款支出的說明》，這一說明已較去年有所進(jìn)步：在去年的文字說明中，科技部僅僅公布了財政撥款中的“科學(xué)技術(shù)支出”，且說明內(nèi)容非常簡略。但更為重要的進(jìn)步是，在今年的說明中，最后一句話以黑體字做了醒目突出：2011年，核定科技部用財政撥款支出安排的出國（境）費、車輛購置及運(yùn)行費、公務(wù)接待費三項經(jīng)費預(yù)算4018.72萬元。

兩年之前，科技部在全國兩會中還因預(yù)算問題成為被攻擊的“靶子”。 全國人大代表、中科院院士王恩多在當(dāng)年的一次小組討論會中詢問前來旁聽的財政部官員：“科技部總的經(jīng)費是198.1億，但是其中‘其他支出是69.5億，占了總支出的1/3，這個‘其他到底包括哪些部分，這個錢到底怎么用法？”

在科技部之前，財政部、藥監(jiān)總局、農(nóng)業(yè)部、人口計生委、工商管理總局等部委已經(jīng)陸續(xù)公布了2011年度的部門預(yù)算，但都在 “三公”經(jīng)費預(yù)算上緘口不言，尤其值得關(guān)注的是，在科技部公布部門預(yù)算之后一天，負(fù)責(zé)對中央各部門預(yù)算進(jìn)行直接審計的國家審計署也公布了自己的年度部門預(yù)算，但當(dāng)中仍然沒有關(guān)于“三公”經(jīng)費的預(yù)算數(shù)字。去年國土部曾在率先公布部門預(yù)算之后由財務(wù)司司長賴文生出面解釋，“按照財政部統(tǒng)一部署，各中央預(yù)算執(zhí)行部門要在兩會結(jié)束后的15天內(nèi)公開該部門的政府預(yù)算”。今年的兩會閉幕已超一月，目前仍有多個公眾高度關(guān)注的部委尚未公布年度部門預(yù)算，科技部的勇氣之舉，是否將會成為它們的壓力或者動力？

公開如“泥牛入?！?/p>

“三公”經(jīng)費的計算方法與難度，一直是多年以來預(yù)算公開大討論中各方爭辯不休的話題。

按照細(xì)化的程度，中國的政府預(yù)算科目設(shè)置了四個級別的指標(biāo)，分別為“類”“款”“項”“目”。從去年公開的中央部委預(yù)算支出情況中來看，有部分重點支出的公開已經(jīng)到了“項”這一級，但是大部分依然停留在“類”上。2010年6月，財政部部長謝旭人曾公開表態(tài)，要爭取2011年中央本級支出預(yù)算表中的部分重點支出按“項”級科目公開，此外還將“積極創(chuàng)造條件推動基本建設(shè)支出、行政經(jīng)費支出預(yù)算和執(zhí)行情況對外公開”。一般來說，“三公”消費正是隱藏在“行政經(jīng)費支出”之中。

2007年開始，中國進(jìn)行了預(yù)算收支分類改革，構(gòu)成了功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩套主要體系。長期關(guān)注預(yù)算問題的全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪告訴《中國新聞周刊》，目前公開的預(yù)算均是功能分類，即如“一般公共服務(wù)支出”“社會保障和就業(yè)支出”這樣的大類，而經(jīng)濟(jì)分類則更為具體，包括人頭工資、獎金、差旅、接待、會務(wù)、購車等等，“部委們自己內(nèi)部肯定是按照經(jīng)濟(jì)分類來做賬的，功能分類在會計上沒有意義，因此不存在技術(shù)上不能公開的問題，只是是否愿意公開的問題”，蔣洪說，既然功能分類中沒有“三公”預(yù)算這個科目，那么這次科技部公開的預(yù)算數(shù)額，應(yīng)當(dāng)就是經(jīng)濟(jì)分類中的一個小類，或者說從幾個小類中匯總了一個總數(shù)，“這說明經(jīng)濟(jì)分類中是把這些都做清楚了的，只是這一次依然沒有完整展現(xiàn)”。

上海財經(jīng)大學(xué)教授馬國賢也說，如果中央預(yù)算公開一直只走功能分類的路子，“即使公布到‘目一級，也看不到‘三公消費支出”。但從地方來看，公開經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算，已見初步化冰趨勢，事實上，陜西、廣西、云南等地都已有部分省級部門同時公開了功能分類和經(jīng)濟(jì)分類的兩套預(yù)算。以陜西為例，從2011年起就選了民政廳、農(nóng)業(yè)廳等10個部門作為第一批部門預(yù)算公開試點，其中經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算公開要求細(xì)化到工資福利支出、日常公用經(jīng)費支出和對個人和家庭補(bǔ)助支出等。

今年3月，國務(wù)院總理溫家寶曾在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時，要求今年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級 “三公”經(jīng)費支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開，這意味著2010年的中央部委“三公”消費數(shù)目將首次得以全面曝光。但“三公”消費僅僅是經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算表格的一小部分，從全國層面來說，經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算公開究竟何時才能上升到省級政府以及中央部委，依然未有定期。

缺乏外部約束

蔣洪對于科技部本次公開的“三公”經(jīng)費預(yù)算表示了“審慎的贊揚(yáng)”。他說，如果從信息公布本身來講，這當(dāng)然比過去更進(jìn)一步，然而對于納稅人意識越來越強(qiáng)的中國公眾來說，這樣的“一句話公布”依然達(dá)不到有效監(jiān)督的目的，“看不出來各種公務(wù)消費到底是怎樣的標(biāo)準(zhǔn)，也不知道是基于怎樣的目的把錢花出去，在增加預(yù)算透明度方面，作用很有限”。財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希則告訴《中國新聞周刊》，據(jù)他了解，即使是在部委內(nèi)部的預(yù)算表中，也沒有專門為“三公”經(jīng)費設(shè)立科目，“估計都是從原始的科目里扣出來的數(shù)字，6月份將要公開的2010年數(shù)字，估計都是這樣一點點扣出來相加的”，因此他認(rèn)為，“三公”經(jīng)費的數(shù)目，實在很難做到所謂具體到項目的全部透明公開。

蔣洪帶領(lǐng)的上海財經(jīng)大學(xué)團(tuán)隊連續(xù)三年對31個省區(qū)的財政透明度狀況進(jìn)行了評估，在評估的第一年他曾說過，“如果以100分為滿分的話，我國財政的透明度總體情況大約為20分左右”，三年過去，他的白頭發(fā)多了不少，財政預(yù)算透明度卻增加不多，他現(xiàn)在的判斷是“大約地看則是原地踏步，徘徊不前”，而中央部委的新一輪曬賬本，也再次印證了他的觀點。

此外，蔣洪對科技部本次公布“三公”經(jīng)費的計算方式也表示懷疑，“從這一句話里面，我們也無法判斷它的統(tǒng)計口徑是否完整”，他舉例稱，比如說公務(wù)接待，既可以接待費單列，也可以被劃入項目經(jīng)費，“如果這樣的形式大量存在，那么三公支出就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這個數(shù)字，散落在各項支出當(dāng)中?！眲⑸邢Ｒ舱f，“完全有這個可能，公務(wù)費用體現(xiàn)在項目經(jīng)費中，最后從具體項目走賬，這是很難避免的現(xiàn)實情況”。

一直參與《預(yù)算法》修改的天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光更愿意從稍遠(yuǎn)一點的角度看待本次科技部公開“三公”經(jīng)費預(yù)算，“究竟為什么是科技部首先突破了這個障礙，大概我們誰都不清楚，但肯定是來自于行政力量的壓制，而非來自于法律自身的壓力，目前的《預(yù)算法》并不能給中央部委們這么大的壓力”。在李煒光看來，必須在行政級別的重壓之下才能促進(jìn)這樣的公開，對真正的公共財政來說并非一件好事，因為“內(nèi)部控制永遠(yuǎn)比不上外部約束”。

但《預(yù)算法》的修改依然未有定期，它一度被列入了2010年的立法計劃，卻最終連一審都沒有進(jìn)行。李煒光頗有感慨，“行政機(jī)關(guān)權(quán)力過大，立法機(jī)構(gòu)權(quán)力過小，《預(yù)算法》的修改，難上加難?！?011年度的立法計劃尚未公布，但《中國新聞周刊》多方詢問得悉，在4月底即將召開的全國人大常委會上，依然沒有《預(yù)算法》的身影?！?/p>