周政華

房產(chǎn)稅取代土地出讓金成為地方政府財(cái)政主要來源，這注定將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程

自去年5月27日國務(wù)院再次明確要“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”后，上海、重慶兩個(gè)直轄市便積極申報(bào)試點(diǎn)，有關(guān)兩地開征房產(chǎn)稅的傳聞，也一直不絕于耳。在一次又一次的“狼來了”的呼聲中，歲末年初，房產(chǎn)稅再次成為中國公眾關(guān)注度最高的公共議題。

近日，就開征房產(chǎn)稅的事情，滬渝兩地政府官員又在多個(gè)場合向媒體“吹風(fēng)”。1月21日，在上海市政府記者招待會(huì)上，上海市市長韓正說，“上海目前正在積極做（房產(chǎn)稅）試點(diǎn)的準(zhǔn)備?！?月9日，重慶市市長黃奇帆在作2011年重慶市政府工作報(bào)告時(shí)表示，將“穩(wěn)妥推進(jìn)高檔商品住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)”。

這一次，房產(chǎn)稅真的要開征了嗎？

滬渝試點(diǎn)各有側(cè)重

隨著上海、重慶地方“兩會(huì)”落幕，兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案的大致輪廓也日漸清晰。

熟悉上海房產(chǎn)稅改革的上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長楊紅旭接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，上海房產(chǎn)稅課稅對象，可能主要是以戶均面積超過200平方米、人均居住面積超過70平方米的新購住宅為主，稅率在0.5%左右。楊紅旭透露，數(shù)量龐大的存量房沒有被納入征收范圍。

與上海不同，重慶的征收范圍可能要更大一些，而不是像上海那樣僅僅針對新購住房。一位接近重慶市政府的人士對《中國新聞周刊》表示，重慶市房產(chǎn)稅既針對存量房，也針對增量房。1月12日，重慶市市長黃奇帆在中央電視臺一檔午間新聞節(jié)目中表示，重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案將先對別墅、200平方米以上的“大房子”和評估價(jià)值超過主城區(qū)平均售價(jià)3倍以上的住房開征；按面積計(jì)，并實(shí)行累進(jìn)稅率。

“外界傳聞一季度就開始試點(diǎn)，但我了解的情況，應(yīng)該不會(huì)這么早。很多準(zhǔn)備工作還需要一些時(shí)間?！敝袊ù髮W(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文對《中國新聞周刊》表示，上海、重慶兩地，年內(nèi)開征房產(chǎn)稅的可能性比較大。

臨近年末，當(dāng)房產(chǎn)稅“利空”傳聞?dòng)萦視r(shí)，上海市卻迎來了樓市銷售小高潮：11月21日，新城西尚海二期再度開盤，216套公寓開盤當(dāng)日銷售率達(dá)到近90%；12月4日，主推小房型的日月光伯爵天地開盤，兩天之內(nèi)就被購房者全盤“消化”；12月12日，保利葉語開盤首日，小戶型被哄搶一空。

2011年初，重慶樓市也不時(shí)出現(xiàn)一些“日光盤”。1月15日，位于重慶大學(xué)城附近的康田.漫城項(xiàng)目5號樓，開盤當(dāng)天256套房源，三小時(shí)內(nèi)全部售罄。對此，楊紅旭表示，由于即將開征的房產(chǎn)稅主要針對的是大戶型、高檔商品住宅，因此對于一般住宅銷售，影響不大。

2010年，在政府兩度出臺包括“限購”在內(nèi)的嚴(yán)厲調(diào)控政策之下，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年第4季度，全國70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格連續(xù)4個(gè)月上漲，全國樓市最終在年末迎來了“量價(jià)齊升”的銷售高潮。

“征一個(gè)房產(chǎn)稅就可以抑制房價(jià)這是不現(xiàn)實(shí)的?！蓖饨?jīng)貿(mào)部原副部長、G20集團(tuán)研究中心秘書長龍永圖在1月12日的一次地產(chǎn)圓桌會(huì)議上表示，房價(jià)漲了那么多年，想靠一兩項(xiàng)政策來解決是不可能的，“也是一種幻想”。

“不太可能納入人大議程”

“上海、重慶開征房產(chǎn)稅，屬地方試點(diǎn)，不太可能列入今年全國人大的議事日程?！比珖舜筘?cái)經(jīng)委員會(huì)副主任賀鏗對《中國新聞周刊》表示，最有可能的，還是由國務(wù)院授權(quán)滬渝兩地試點(diǎn)開征。

除了范圍和稅率之外，民眾還高度關(guān)注的開征房產(chǎn)稅的立法程序問題：是上交人大討論，還是授權(quán)國務(wù)院制定？

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，房產(chǎn)稅是否需要經(jīng)全國人大討論，主要取決于這是不是一個(gè)全新的稅種。如果政府只是取消《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》中對于居民非經(jīng)營用房的“免稅”規(guī)定，那么，可以由國務(wù)院修改該條例，然后再授權(quán)一些地方政府開征房產(chǎn)稅。

在施正文看來，政府此次試點(diǎn)開征的房產(chǎn)稅，無論是內(nèi)涵還是外延，較之《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》所定義的房產(chǎn)稅，均已發(fā)生較大變化。

前述條例中的房產(chǎn)稅課稅對象主要是經(jīng)營用房，課稅方式是房產(chǎn)原值一次減除10％至30％后的余值計(jì)算，稅率為1.2%。從目前上海和重慶方面所透露的房產(chǎn)稅改革方案看，其課稅對象均為居民住宅，課稅方式以按市場估值為基數(shù)。

施正文認(rèn)為，無論是滬版、還是渝版房產(chǎn)稅方案，與1986年出臺的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》所規(guī)定的“房產(chǎn)稅”已發(fā)生了本質(zhì)上的變化?！凹热皇且粋€(gè)新稅種，從法理上說當(dāng)然需要人大審議，或者至少是人大授權(quán)國務(wù)院立法?！笔┱恼f，最有可能的情況還是采取修法的路徑，即人大授權(quán)國務(wù)院修改前述條例，然后再授權(quán)滬渝兩地先行試點(diǎn)。

早在1985年4月3日，全國人大通過了“授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定（草案）”。根據(jù)這項(xiàng)授權(quán)，國內(nèi)現(xiàn)行的20多部稅收條例均由國務(wù)院草擬。

近年來，越來越多的學(xué)者呼吁人大應(yīng)該收回上述授權(quán)。全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)法案室原主任俞光遠(yuǎn)表示，1985年的授權(quán)是有前提條件的，即在改革初期，為了適應(yīng)形勢快速變化而做的臨時(shí)授權(quán)。但現(xiàn)在情況早已發(fā)生了變化，應(yīng)逐步按照正常程序讓人大來立法。

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)首席財(cái)政學(xué)教授李煒光認(rèn)為，征收房產(chǎn)稅應(yīng)該尊重民眾意愿，政府須明確征收的目的及其用途。

房產(chǎn)稅遲早都要征？

在更多官員和學(xué)者看來，開征房產(chǎn)稅更為深遠(yuǎn)的意涵在于完善中國現(xiàn)有的稅收制度。

“征收房產(chǎn)稅不是首先考慮房地產(chǎn)調(diào)控，而是考慮為全局改革配套?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康對《中國新聞周刊》表示，關(guān)于房產(chǎn)稅爭議較多，既然不能一下子全局鋪開，那么就要考慮在少數(shù)城市先行先試的改革路徑。

當(dāng)下各界熱議的房產(chǎn)稅，事實(shí)上是物業(yè)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅）的一個(gè)替代性稅種。政府早在“十一五”規(guī)劃建議中就明確提出，“穩(wěn)步推行物業(yè)稅?！钡强紤]土地所有權(quán)等諸多復(fù)雜現(xiàn)實(shí)因素，在“十二五”規(guī)劃建議中，相關(guān)政府部門把該目標(biāo)進(jìn)一步調(diào)整為“研究推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。” 目前，中國房產(chǎn)稅收主要集中在開發(fā)和流通環(huán)節(jié)，在持有環(huán)節(jié)對居民住宅實(shí)行免稅。

“房產(chǎn)稅本質(zhì)上屬財(cái)產(chǎn)稅。”在中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文看來，房產(chǎn)稅開征已是板上釘釘，現(xiàn)在問題主要在一些技術(shù)性細(xì)節(jié)的爭論上。

中國曾于1986年出臺了《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，對經(jīng)營性住房課稅，但該條例又規(guī)定對個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅，也就是說絕大多數(shù)的居民住宅不在納稅之列。隨著上世紀(jì)70年代末，中國向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌之后，私人財(cái)富日益膨脹，房地產(chǎn)成為私人投資的主渠道之一。由此，針對私人財(cái)產(chǎn)、特別是私人住房的課稅問題也被提上日程。

在西方國家，針對住房的不動(dòng)產(chǎn)稅，是地方政府的最主要的稅收來源。這也是目前中國稅制改革所追求的目標(biāo)之一，即從現(xiàn)有以增值稅和營業(yè)稅等間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，向以個(gè)稅和房產(chǎn)稅為主的直接稅結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，讓房產(chǎn)稅成為地方政府的主要稅收來源，而不再單純依靠“賣地為生”。

國土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國土地出讓成交總價(jià)款為2.7萬億元，這一數(shù)據(jù)相當(dāng)于當(dāng)年全國財(cái)政收入的三分之一左右。在北京、上海等地，土地出讓金已經(jīng)構(gòu)成了地方財(cái)政收入的半壁江山。

“房產(chǎn)稅遲早都要征?！笔┱恼J(rèn)為，在少數(shù)城市針對部分住宅開征房產(chǎn)稅，是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)所邁出的第一步。施正文表示，房產(chǎn)稅取代土地出讓金成為地方政府財(cái)政主要來源，這注定將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。

但也有意見認(rèn)為，房產(chǎn)稅能否成為地方政府主體財(cái)源還有待進(jìn)一步觀察。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希曾公開表示，國內(nèi)基層政府的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方國家的基層政府，靠房產(chǎn)稅成為地方主體稅種是不現(xiàn)實(shí)的。

“最難啃的骨頭”

如個(gè)稅改革所遭遇的問題一樣，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，現(xiàn)階段大范圍開征房產(chǎn)稅，還存在較大的技術(shù)性困難。

高培勇所說的技術(shù)性困難，主要指的是城市房屋信息系統(tǒng)，以及房屋價(jià)格的估值評稅問題。目前，住房建設(shè)部門掌握房屋建設(shè)和交易基礎(chǔ)信息，國土資源部掌握土地方面的基礎(chǔ)信息，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)具體征管，因此開征房產(chǎn)稅還有賴于多部門相互配合。

政府也已意識到，開征房產(chǎn)稅不是一個(gè)部門單兵作戰(zhàn)所能解決的問題。2010年5月底，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，提出“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”，并明確此項(xiàng)工作由財(cái)政部、國稅總局、發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及國土資源部共同負(fù)責(zé)。由此，在中央政府層面，掃清了跨部門合作的行政障礙。

在一些地方，部門合作已經(jīng)開始。以北京市為例，該市建委每月初將房地產(chǎn)的六大類信息提供給地稅部門，地稅部門則將契稅完稅（或減免稅）、房屋租賃納稅登記信息提供給市建委，兩部門之間初步建立了房地產(chǎn)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。

此前的物業(yè)稅空轉(zhuǎn)試點(diǎn)也為日后開征房產(chǎn)稅積累了一定經(jīng)驗(yàn)。國稅總局和財(cái)政部曾先后于2004年和2007年分兩次，選定了北京、江蘇等十個(gè)省市進(jìn)行房地產(chǎn)模擬評稅試點(diǎn)； 2008年4月，國稅總局又決定，從之前進(jìn)行房地產(chǎn)模擬評稅試點(diǎn)的省市，選擇北京、重慶等城市，開始用評稅技術(shù)核定計(jì)稅價(jià)格。這一試點(diǎn)成果后來又被應(yīng)用到契稅的征收。

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文則認(rèn)為，在試點(diǎn)呼聲最高的上海、重慶等地的房屋土地管理信息化建設(shè)，走在全國前列，今年試點(diǎn)開征并不存在重大征管困難。

在全國人大財(cái)經(jīng)委副主任賀鏗看來，征收房產(chǎn)稅的更大阻力來自于那些擁有多套住房的既得利益者?！缎】怠冯s志和新浪網(wǎng)在2009年6月聯(lián)合發(fā)起的一項(xiàng)調(diào)查顯示，受調(diào)查的網(wǎng)民中，13.7%的人擁有兩套房子，5%的人擁有3套以上的房子。

上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長楊紅旭分析，上海房產(chǎn)稅可能只針對新增住房征收，其目的也是將改革的阻力降至最小，也“更具操作性”。但這一做法也被一些學(xué)者質(zhì)疑“是否公平”。

真正“操作性”的挑戰(zhàn)或許來自民眾?！伴_征房產(chǎn)稅往往需要良好、和諧的社會(huì)環(huán)境，這樣老百姓才會(huì)把錢交給政府?！笔┱恼f，如果處理得當(dāng)，房產(chǎn)稅將是中國啟動(dòng)政治改革的一個(gè)重大契機(jī)：政府通過合理征稅，實(shí)現(xiàn)向法治政府轉(zhuǎn)變，民眾則通過繳稅，積極關(guān)注稅收流向，監(jiān)督政府，形成政府與公民之間的良性互動(dòng)?！?/p>