王全寶

可以想見，假如珠海市人大和政法委不是這般積極作為，珠海的律師不會獲得令其他地方同行艷羨的“會見（不）難”待遇

令陳汝華預料不到的是，珠海市人大一次普通的破除律師“會見難”的立法實踐，會引來全國范圍關注。

“我們的立法都是在現(xiàn)行法律范圍內(nèi)，沒有突破上位法！”1月23日，身為珠海市人大常委會內(nèi)司工委主任的陳汝華向《中國新聞周刊》大發(fā)感慨。

此前一天，在珠海召開的“司法改革背景下《律師法》實施問題”研討會上，來自全國各地的司法界專家、學者共同分享珠海經(jīng)驗。

“一個地方法制環(huán)境的改善，靠的是制定法和法的落實，而不是靠人治?！标惾耆A在總結珠海經(jīng)驗時如是說。

一波三折的地方立法

1980年8月珠海市設立經(jīng)濟特區(qū)之初，在社會建設方面，特別是在法律建設方面均落后于全國的其他一些城市。1996年3月17日，全國人大八屆四次會議授予珠海以經(jīng)濟特區(qū)立法權，這是有別于一般地方立法的特別立法。

陳汝華認為，其“特殊”之處在于，只需“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”，特區(qū)立法不受省級地方性法規(guī)的束縛，可以對法律和行政法規(guī)的具體規(guī)定進行變通。

進入新世紀后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，珠海市執(zhí)業(yè)律師人數(shù)將近400名，由于受國家立法、司法整體水平的制約，與全國其他地方一樣，珠海的律師也面臨著“調(diào)查取證難、會見難、閱卷難”等諸多執(zhí)業(yè)困境。

針對這些困難，2002年6月，珠海市公、檢、法、司曾召開座談會，形成了3份《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題座談會會議紀要》，規(guī)定了一些保障律師會見、辯護和辯論等權利的具體措施。

“由于受內(nèi)部文件性質(zhì)及效力的制約，紀要的執(zhí)行情況不是很理想?！标惾耆A坦言，出現(xiàn)律師“三難”的癥結在于沒有立法上的保障，但是在這方面，國家立法也是空白。

因此，針對旨在解決“三難”的立法開始醞釀。但與此同時，當?shù)厮痉ú块T認為，通過協(xié)調(diào)可以解決，沒必要立法。

“開始司法部門不是很配合，公安系統(tǒng)認為上面有公安部內(nèi)部規(guī)定，有部門規(guī)章?！敝楹Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯幻賳T透露。

隨后，珠海市人大內(nèi)司工委把公檢法司四家負責人召集到一起，統(tǒng)一思想認識。

據(jù)曾參與該會的官員表示，“在會上，內(nèi)司工委負責人強調(diào)，地方立法的效力遠遠大于部門規(guī)章和規(guī)定，如果將來不去執(zhí)行，將向有關部門匯報問責。”

到2002年11月初，珠海市人大常委會組織部分市人大代表對全市律師執(zhí)業(yè)狀況進行視察。

在視察中，律師們反映在執(zhí)業(yè)中存在“會見難”等諸多困境，希望珠海市人大常委會通過地方立法的方式保障律師的執(zhí)業(yè)權利。

律師界的呼聲引起了人大代表的關注。隨后，代表們正式提出了“要行使地方立法權，以法規(guī)的形式解決律師執(zhí)業(yè)中遇到的困難”的建議。

2002年11月底，珠海較有影響的6名律師組成的起草小組拿出了第一稿——《珠海市律師服務保障條例》（簡稱《條例（草案）》）。

2003年5月中旬，珠海市人大常委會提前介入進行《條例（草案）》審查。經(jīng)過論證，大家認為，立法的主要矛盾不在于規(guī)范而在于保障律師執(zhí)業(yè)。

“在立法的基本價值取向上，條例是保障性的權利本位立法而非管理性的義務本位立法，應該把條例名稱確定為《珠海市律師執(zhí)業(yè)保障條例》（以下簡稱《條例》）?！标惾耆A回憶說。

兩個月后，珠海市人大常委會對法規(guī)草案進行第一次審議。初審中呈現(xiàn)出大大小小的爭論，諸多難題漸次浮出水面。

其中，《條例》名稱中到底要不要使用“保障”二字，成了激辯的話題。一些意見認為，保障性法規(guī)的制定主要針對老年人、未成年人或者殘疾人等弱勢群體，而律師無論在知識、經(jīng)濟和社會地位方面都不能視為弱勢群體，采用保障立法不符合保障性立法的精神。

更多的意見則認為，律師是公民、法人的代理人，是私權的代表和行使者，面對的是強大的行政權、偵查權、公訴權、審判權等國家公權，調(diào)查取證難、會見難、閱卷難等諸多困難是現(xiàn)實存在的。

經(jīng)過爭論，最終統(tǒng)一思想，陳汝華表示，地方立法貴在創(chuàng)新，重在解決實際問題，“保障”兩字是《條例》的精髓，是立法的意義所在，必不可少。

然而一審中，律師“會見難”的焦點之處，例如，對是否明確規(guī)定律師會見的次數(shù)和時間不受限制，能否為辦案機關設定通知、告知義務，以及法律文書的送達、簽收等一系列細節(jié)問題未達成共識。

后經(jīng)珠海市人大常委會多方調(diào)研，《條例》草案修改稿從權利保障角度對法律進行了細化，提出了解決律師“調(diào)查取證難、會見難、閱卷難”等種種困難的對策。

2003年9月26日，珠海市人大常委會表決通過了《條例》。11月27日，《條例》通過了廣東省人大常委會的批準。這是我國第一部保障律師執(zhí)業(yè)權利的地方性法規(guī)。

政法委再協(xié)調(diào)

一年半后，珠海市人大常委會對《條例》的實施情況進行了執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)一些對律師執(zhí)業(yè)影響較大的問題仍然沒有得到有效的解決。

據(jù)珠海市不愿具名的律師表示，《條例》在執(zhí)行中受到阻礙， “會見難”并沒有得到實質(zhì)上的解決。

陳汝華坦承，有些部門認為《條例》是地方性立法，而本部門有部門規(guī)章，應執(zhí)行部門規(guī)章，從而拒絕律師的正當調(diào)查要求或調(diào)查取證后不予蓋公章確認；有些部門通過內(nèi)部管理規(guī)范增加限制條件，要求律師在調(diào)查取證時應提供立案通知、領導批準、司法局蓋章確認等要求。

2008年6月1日新《律師法》開始實施，珠海市律師“會見難”問題仍未得到實質(zhì)性解決。

2008年7月，珠海市律師協(xié)會向珠海市人大常委會反映，按照新修訂的律師法第33條規(guī)定，“犯罪嫌疑人被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，受委托的律師憑律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務所證明和委托書或法律援助公函，有權會見犯罪嫌疑人、被告人并了解有關案件情況?！?/p>

但現(xiàn)實中，珠海市的三個看守所沒有執(zhí)行該規(guī)定，律師會見偵查階段在押的犯罪嫌疑人仍然需要經(jīng)過偵查部門的批準和安排。

“偵查部門卻以‘律師法實施后再不能經(jīng)過偵查部門的批準或安排律師會見，再批就是違法為由不再辦理申請會見手續(xù)。導致律師‘會見難問題非但沒有改善，反而倒退?！标惾耆A說。

因新《律師法》的有關規(guī)定與刑事訴訟法和國家六部委的規(guī)定有相沖突的地方，在執(zhí)行過程中，公安機關有著自己的理解。

珠海市公安局法制監(jiān)管處處長肖永忠向《中國新聞周刊》介紹說，當時存在兩種意見。一些人認為，仍然要執(zhí)行刑事訴訟法和國家六部委的有關規(guī)定，案件涉及國家秘密的，律師會見犯罪嫌疑人需偵查機關批準，案件不涉及國家秘密的，律師會見犯罪嫌疑人由偵查機關安排。

另一種意見認為：應根據(jù)新《律師法》的立法本意，結合刑事訴訟法和國家六部委的有關法律規(guī)定，案件涉及國家秘密的，律師會見犯罪嫌疑人仍需偵查機關批準，案件不涉及國家秘密的，律師憑律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務所證明和委托書或者法律援助公函等“三證”即可會見犯罪嫌疑人，不需偵查機關安排。

7月29日，珠海市人大常委會內(nèi)司工委召開全體會議對律協(xié)反映的問題進行研討。會議認為，出現(xiàn)這種局面的主要原因是有關部門對刑事訴訟法第96條和律師法第33條內(nèi)容的理解不一致。

在市人大常委會領導的關注下，內(nèi)司工委召集公檢法司以及律師協(xié)會負責人，對律師會見所涉及的實體和程序問題進行了協(xié)調(diào)。

同時，珠海市司法局和珠海市律師協(xié)會向中共珠海市政法委“救援”。

中共珠海市政法委副書記雷廣明獲知此事后表態(tài)說，律師的執(zhí)業(yè)權利是公民權利的延伸，保障律師的會見權，既是為了保障法律的實施，又是為了保障公民的人權?！奥蓭煼ㄊ侨珖舜笸ㄟ^的，也是法律，為什么不執(zhí)行？”

在珠海市委政法委協(xié)調(diào)下，偵查機關與司法行政機關統(tǒng)一了認識，形成了《關于新〈律師法〉實施后律師會見等有關問題的協(xié)調(diào)會議紀要》。

會議紀要明確了律師憑“三證”會見在押犯罪嫌疑人、被告人，不限次數(shù)，看守所根據(jù)相關法律規(guī)定安排會見。偵查機關可根據(jù)案情安排1～5天的訊問計劃，計劃期間偵查機關優(yōu)先提審，非計劃期間律師憑“三證”會見；但涉及國家秘密的案件，應當經(jīng)偵查機關批準和安排會見。

肖永忠向《中國新聞周刊》感慨道，7年的時間證明，保護律師權益、解決會見難并不是洪水猛獸?！耙恍┑胤阶柚孤蓭煏姰斒氯?，怕律師串供、怕當事人見了律師之后不利于案件的辦理，這個觀念需要轉(zhuǎn)變，實踐證明，允許律師隨時會見犯罪嫌疑人，可以倒逼偵查階段轉(zhuǎn)變重口供的意識?！?/p>

有賴于政治改革整體推進

“警方主動配合律師會見，我從未遇到過，想不到的順利！律師在這里是受到尊重的?！?1月22日，在珠海召開的“司法改革背景下《律師法》實施問題”研討會上，曾被稱為“京城四少”之一的北京煒衡律師事務所律師李肖霖律師發(fā)出這樣的感慨。

去年8月，李肖霖到珠海準備向珠海市公安局經(jīng)濟犯罪偵查部門去遞交律師事務所給偵查機關的函件和申請會見的手續(xù)，但被珠海的同行告知不必到偵查機關去，只要知道當事人被關押在哪個看守所，拿著《律師法》規(guī)定的“律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務所證明和委托書”就可會見案件當事人。

“我去過全國很多地方，很少有把《律師法》當回事的，就是同在廣東某市，會見申請被拖了半年才批下來。”李肖霖對珠海的做法很吃驚。

李肖霖的驚嘆是可以理解的，從1979年刑事訴訟法規(guī)定的律師辯護制度以來，律師會見權包括律師閱卷權、取證權、豁免權等權利，一直以來都是刑訴法中的焦點話題。其中，“會見難”更是廣受詬病。

為了解決這一困境，1998年1月19日六部委《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》對偵查階段律師的“會見”權作了規(guī)定。2007年10月通過的新《律師法》對偵查階段律師的“會見”權同樣也作了規(guī)定。

“問題不但沒有解決，反而不斷地惡化。”中國人民大學法學院教授、博士生導師陳衛(wèi)東表示，不管是司法解釋、立法解釋還是立法性文件，都沒有給“會見難”問題的解決帶來便利，新《律師法》公布以后，律師的“會見權”更加惡化。

尤其是2009年，重慶“打黑”中發(fā)生的“李莊事件”，使整個律師界深受震動。

涉黑案件的“會見難”一直是干擾律師行使辯護權的重要原因?！八院芏嗦蓭煂Υ藷o可奈何，拒接涉黑案件?！?/p>

陳衛(wèi)東認為，口供在中國是定案的重要證據(jù)，公安怕串供，因為口供一翻公安就沒有辦法了，所以不能讓律師見。

北京市刑辯律師錢列陽也認為，律師之所以“會見難”，無非是偵查機關覺得律師會串供影響偵查工作，導致口供拿不下來，或者證據(jù)有滅失或者同案犯脫逃，“這些擔心實際上是《律師法》在全國難以貫徹的根本原因?！?/p>

律師執(zhí)業(yè)中“三難”問題，也已引起中央高層的關注。

2010年1月，公安部收到中央政法委辦公室《關于征求對司法部〈關于進一步加強和改進律師工作的意見〉的意見的函》，就司法部起草的《關于進一步加強和改進律師工作的意見》提出修改意見。

同年11月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關于進一步加強和改進律師工作的意見》。

盡管如此，一些學者并不樂觀：中國的司法改革是一個很復雜的問題，只有政治體制改革整體較好推進的情況下，司法獨立才能實現(xiàn)，但是現(xiàn)在條件還不充分。

對此，研討會主辦方之一、長期關注律師群體的《民主與法制》雜志社副總編劉桂明表示認同。他認為，珠海經(jīng)驗是一個在不動體制下的工作機制的創(chuàng)新。“珠海實現(xiàn)了從理念到?jīng)Q策的對接。人大的《條例》、政法委的‘紀要制定得非常好，但如果不落實也不行，珠海經(jīng)驗關鍵在于落實?！薄?/p>