□ 山西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督信息所 鄧志軍

食品是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，食品安全則是影響人體健康和國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題。近年來(lái)，中國(guó)食品安全事故屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響著消費(fèi)者的信心和生命健康。為什么我們能夠?qū)W運(yùn)會(huì)、世博會(huì)等重大國(guó)際盛會(huì)演繹得“無(wú)與倫比”，顯示出國(guó)家強(qiáng)大的動(dòng)員能力和社會(huì)資源整合能力。但卻無(wú)法有效治理頻發(fā)的食品安全惡性事故？本來(lái)應(yīng)該吃一塹長(zhǎng)一智，管理越來(lái)越嚴(yán)格規(guī)范的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為何一次又一次地出現(xiàn)嚴(yán)重的“漏洞”？

中國(guó)食品安全面臨的主要問(wèn)題及原因

為了增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力而使用的農(nóng)藥、獸藥等投入品是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)源頭。

中國(guó)以家庭為單位分散的種植養(yǎng)殖模式，使兩億多農(nóng)戶成為農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)主體，這在客觀上增加了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的難度。

中國(guó)一些小型食品企業(yè)點(diǎn)多面廣，素質(zhì)不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和食品工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、規(guī)?；潭容^低，形成了對(duì)中國(guó)食品安全的深層次制約因素。

中國(guó)食品安全體制的不足

反思中國(guó)的食品安全體制，政府監(jiān)管不力、違法成本過(guò)低、地方保護(hù)主義是造成食品安全事故泛濫的主要原因。

1.政府監(jiān)管不力

當(dāng)前，中國(guó)式的食品安全監(jiān)管模式具有5大特點(diǎn)：

（1）救火式監(jiān)管和應(yīng)付式監(jiān)管或運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管。監(jiān)管呈現(xiàn)“弱-強(qiáng)-弱”的周期性節(jié)奏，而每一個(gè)周期的更迭，都是以民眾的健康乃至生命為代價(jià)的。

（2）舞臺(tái)式監(jiān)管或作秀式監(jiān)管。監(jiān)管的主要力量并不面向問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，而在于粉飾政府部門(mén)形象，以便在民憤中解脫壓力與責(zé)任。

（3）懲罰式監(jiān)管或外科手術(shù)式監(jiān)管。它以懲治為主，而非防治，而所謂的懲治又非真正的懲治。每次食品安全事件的高潮通常是“找一些替罪羊，以謝天下”。

（4）集權(quán)式監(jiān)管或“獨(dú)角戲”式監(jiān)管。政府排斥媒體、非政府組織和民眾的參與。而民眾自發(fā)的維權(quán)活動(dòng)亦被壓制，正常的法律救濟(jì)渠道被堵死，受害者甚至無(wú)法求諸民事訴訟。盡管言詞激烈甚至不惜言之過(guò)甚，但對(duì)于理解中國(guó)食品悲劇不斷重演的制度根源，無(wú)疑具有相當(dāng)?shù)膯l(fā)性。

（5）“環(huán)節(jié)監(jiān)管”，即分解“從農(nóng)田到餐桌”中供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)，進(jìn)行分段監(jiān)管。以農(nóng)產(chǎn)品（食品）為例，在田間由農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)管，生產(chǎn)加工由衛(wèi)生部門(mén)和質(zhì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)管，進(jìn)入流通市場(chǎng)銷售由工商部門(mén)和藥監(jiān)部門(mén)監(jiān)管。對(duì)這一分解式管理，最重要的非議就是“片段管理”不能形成聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)和立即溯源追查，進(jìn)而影響整個(gè)監(jiān)管的效率，最終導(dǎo)致只有經(jīng)過(guò)悲劇性的“人體檢驗(yàn)”之后，才形成真正大規(guī)模深究式查處。

2.違法成本過(guò)低

企業(yè)的商業(yè)道德和規(guī)范的操作規(guī)程無(wú)疑最能避免問(wèn)題的發(fā)生。但是，違法成本過(guò)低，顯然不足以讓企業(yè)自律，甚至催生“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)，助長(zhǎng)企業(yè)利潤(rùn)至上甚至鋌而走險(xiǎn)之風(fēng)。美國(guó)老太太在麥當(dāng)勞喝咖啡被燙傷后，獲天價(jià)賠償。原因是，在長(zhǎng)達(dá)10年的時(shí)間里，麥當(dāng)勞共遭到700余起咖啡嚴(yán)重燙傷的投訴，可就是“屢教不改”，法院認(rèn)為麥當(dāng)勞有嚴(yán)重惡意，嚴(yán)重忽視消費(fèi)者安全，必須通過(guò)嚴(yán)厲的懲罰給他們一個(gè)教訓(xùn)。于是，做出數(shù)百萬(wàn)元的天價(jià)賠償判決。自此以后，麥當(dāng)勞沒(méi)有再發(fā)生類似事情。美國(guó)法律重在保護(hù)消費(fèi)者利益。新加坡也是如此，商家誠(chéng)實(shí)守信、依法經(jīng)營(yíng)與法律的嚴(yán)刑重罰同樣出名。

3.地方保護(hù)主義

幾乎每起食品安全事件中，都能看到當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)問(wèn)題企業(yè)的袒護(hù)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、管制經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人斯蒂格勒早就發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門(mén)和被監(jiān)管企業(yè)，很容易形成“蛇鼠一窩”式的相互勾結(jié)。他稱之為“政府俘虜理論”。即本應(yīng)代表公共利益的政府被企業(yè)所俘虜，從而背離應(yīng)有的公義立場(chǎng)。在當(dāng)下中國(guó)，這種情況似乎更甚，企業(yè)和地方政府之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，企業(yè)為地方政府提供稅收、創(chuàng)造就業(yè)，地方政府則充當(dāng)企業(yè)的保護(hù)傘。既然政府與企業(yè)的利益高低關(guān)聯(lián)，就不難理解政府為何屢屢監(jiān)管不力，也不難理解其百般掩飾等一系列庇護(hù)性反應(yīng)。

由此可見(jiàn)，食品安全的背后，是政府職能轉(zhuǎn)變。政府從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域撤離才能從根本上解決中國(guó)食品安全面臨的困境。監(jiān)管不力、地方保護(hù)主義均根植于政府官員和經(jīng)濟(jì)利益的難分難解。

國(guó)外監(jiān)管啟示

美國(guó)的食品供應(yīng)被公認(rèn)為是最安全的，這得益于其完備的食品安全法律體系和監(jiān)管體系。美國(guó)更偏重于品種監(jiān)管，監(jiān)管食品機(jī)構(gòu)由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和海關(guān)組成。即食品藥品管理局（FDA） （衛(wèi)生部）、食品安全檢驗(yàn)局（FSIS） （農(nóng)業(yè)部）、動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局（農(nóng)業(yè)部）、環(huán)境保護(hù)局、海關(guān)與邊境保護(hù)局共同監(jiān)管。美國(guó)多頭監(jiān)管是為了防止“官僚庇護(hù)癥”，他們認(rèn)為如果設(shè)立一個(gè)統(tǒng)籌性機(jī)構(gòu)（將所有環(huán)節(jié)事務(wù)納入其中，并同地方當(dāng)局合作），會(huì)造成該機(jī)構(gòu)同生產(chǎn)商長(zhǎng)期隱含式關(guān)系，被不良生產(chǎn)商腐蝕，成為其利益代言人（美國(guó)推崇分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)思想）。

美國(guó)為加強(qiáng)食品安全，在原有食品安全法律基礎(chǔ)上，又推出了一部法案《食品安全加強(qiáng)法》，章節(jié)達(dá)216節(jié)（我國(guó)《食品安全法》僅104條），再次強(qiáng)化食品可追溯性制度。美國(guó)食品安全監(jiān)管法律體系特點(diǎn)，“責(zé)任之清晰、程序之完整、技術(shù)之發(fā)達(dá)”，就像Windows操作系統(tǒng)一樣運(yùn)行自如。

日本同美國(guó)一樣，也是多頭式監(jiān)管，效率很高。加拿大和英國(guó)是單線主導(dǎo)監(jiān)管。這些都是世界最出色的食品安全體制。除了有完善的法律體系外，最大共同點(diǎn)，都引入社會(huì)對(duì)政府問(wèn)責(zé)、監(jiān)督、質(zhì)詢及非線性授權(quán)。對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的運(yùn)作必須要引入社會(huì)力量監(jiān)督。然后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能更好地規(guī)制社會(huì)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不是僅僅對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不是利用官僚政治來(lái)進(jìn)行卸責(zé)和推脫，而是要顯現(xiàn)更為透明的機(jī)制狀態(tài)，接受更為民主和廣泛的監(jiān)督質(zhì)詢。

對(duì)我國(guó)食品安全體制提出幾點(diǎn)建議

1.引入社會(huì)力量成為監(jiān)管組成部分

讓媒體、非政府組織、普通民眾等社會(huì)力量參與到食品安全監(jiān)管中，當(dāng)社會(huì)力量成為監(jiān)管的一部分，監(jiān)管部門(mén)不再唱“獨(dú)角戲”，既能走出政府部門(mén)與民眾對(duì)抗的“雙輸”老路，又能降低監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管成本，還有利于制約監(jiān)管部門(mén)被“俘虜”。

2.強(qiáng)化地方政府監(jiān)管者的責(zé)任

各級(jí)政府把保障食品安全作為重要的任務(wù)，做好突發(fā)事故預(yù)警與預(yù)防工作。我們的監(jiān)管要有“望遠(yuǎn)鏡”和“顯微鏡”的功能、功效。實(shí)行“從田間到餐桌全過(guò)程監(jiān)管”，應(yīng)具有“望遠(yuǎn)鏡”功能。出現(xiàn)食品安全問(wèn)題，要具有“顯微鏡”的功效，查出問(wèn)題真相和采取應(yīng)對(duì)措施。并且，嚴(yán)格落實(shí)食品安全事件中官員問(wèn)責(zé)制。

3.建設(shè)食品安全檢驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估檢測(cè)預(yù)警體系

政府加大財(cái)政資金投入，大幅度提高食品安全檢驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)評(píng)估、預(yù)警體系建設(shè)水平，健全食品安全監(jiān)管的技術(shù)支撐。精密的制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)范，嚴(yán)格而清晰的責(zé)任界定，是食品安全的根本保障。

4.重視落實(shí)“食品企業(yè)”主體責(zé)任

加快企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)，落實(shí)“食品企業(yè)”主體責(zé)任，加大違法者的處罰力度，提高違法成本。

5.修改和完善《食品安全法》

在一系列的食品安全事件中，《食品安全法》暴露出來(lái)的一些漏洞應(yīng)及時(shí)修補(bǔ)。如召回過(guò)程中，企業(yè)和政府應(yīng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，以什么方式，在多大范圍內(nèi)，通知消費(fèi)者停止消費(fèi)？召回企業(yè)只需在企業(yè)網(wǎng)站上發(fā)表聲明，還是應(yīng)當(dāng)在媒體刊登公告？食品安全監(jiān)管部門(mén)之間縱向和橫向的監(jiān)管權(quán)限和責(zé)任須進(jìn)一步理清。另外，《食品安全法》規(guī)定：“重大食品安全事故及其處理信息”由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)統(tǒng)一公布?！爸卮蟆钡亩x不清，這為相關(guān)部門(mén)推諉責(zé)任提供了“灰色空間”。

6.食品安全體制改革需要引入“技術(shù)良治”

中國(guó)食品安全體制不能靠1部《食品安全法》來(lái)彌補(bǔ)《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律的不足，而是要重新構(gòu)建1種新的權(quán)力分享觀念。體制改革也需要引入更好的“技術(shù)良治”，如國(guó)際通行做法是“食品加工號(hào)碼制度”，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)在接到企業(yè)登記申請(qǐng)后，給每個(gè)企業(yè)分配1個(gè)專用登記號(hào)碼。類似于我國(guó)已實(shí)施的組織機(jī)構(gòu)代碼制度，是企業(yè)的身份證，方便追查性問(wèn)責(zé)。

綜述，人民群眾對(duì)食品安全質(zhì)量需求呈現(xiàn)低燃點(diǎn)、同頻化、低容忍或零容忍。食品安全涉及人民群眾身心健康，是最大的民生，食品安全監(jiān)管是衡量政府社會(huì)管理水平的重要指標(biāo)。政府對(duì)食品安全必須緊緊抓在手中，牢牢記在心中，不要讓食品安全問(wèn)題把人民群眾的不滿點(diǎn)燃。否則，可能引發(fā)不可預(yù)知的公共事件甚至社會(huì)動(dòng)蕩。