張義鋒

（鎮(zhèn)安縣水利工作隊(duì) 陜西 鎮(zhèn)安 711500）

1 水權(quán)概念的提出

水權(quán)較普通的法律概念，也就是水資源的所有權(quán)、使用權(quán)。我國(guó)水資源屬?lài)?guó)家所有。《憲法》第九條規(guī)定：“礦產(chǎn)、水流、森林、草地、荒地、灘涂等自然資源都屬?lài)?guó)家所有，即全民所有?！薄端ā返谌龡l規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有，即全民所有?！彼Y源屬?lài)?guó)家所有的前提下，水權(quán)主要指水資源的使用權(quán)。

我國(guó)對(duì)水資源使用實(shí)施取水許可制度和水資源有償使用制度?！端ā返谌龡l規(guī)定“國(guó)家對(duì)直接從地下或者江河、湖泊取水的、實(shí)行取水許可制度?！薄度∷S可制度實(shí)施辦法》規(guī)定：“一切取水單位和個(gè)人利用水工程或機(jī)械提水設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取水，都應(yīng)當(dāng)依照本辦法申請(qǐng)取水許可證，并依規(guī)定取水?！?/p>

2 鎮(zhèn)安縣水資源開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題

鎮(zhèn)安縣自2006年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、2005年水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)（水政發(fā)［2005］11號(hào)］）之前，全縣水資源開(kāi)發(fā)建設(shè)均為無(wú)償使用。因而造成水事糾紛增多，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。而現(xiàn)有的《水法》和《取水許可制度實(shí)施辦法》等政策法規(guī)中缺乏對(duì)水權(quán)的歸屬、取得和轉(zhuǎn)讓的明確規(guī)定，不能適應(yīng)目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的水權(quán)轉(zhuǎn)讓要求。

2.1 使用權(quán)的取得缺乏具體法律依據(jù)，水資源利用效率較低

目前，用水戶能否擁有水權(quán)、水權(quán)擁有者的權(quán)利和義務(wù)等沒(méi)有明的法律規(guī)定。用水戶對(duì)水使用權(quán)，水資源費(fèi)與水費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)互相混淆，用水戶的法律地位不明確，造成水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。鎮(zhèn)安縣目前主要用水企業(yè)水重復(fù)利用率為零。特別是農(nóng)田灌溉中的大水漫灌和生產(chǎn)用水企業(yè)水資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。鎮(zhèn)安縣水權(quán)分配已進(jìn)入法制化管理，對(duì)一個(gè)流域或者一個(gè)水工程，通過(guò)公開(kāi)發(fā)包形式向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)公開(kāi)投標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)水工程或流域水資源的開(kāi)發(fā)權(quán)，并按規(guī)定實(shí)行水權(quán)使用競(jìng)價(jià)，進(jìn)入水權(quán)交易市場(chǎng)競(jìng)價(jià)出讓?zhuān)玫皆摲秶鷥?nèi)水體使用權(quán)。

2.2 水價(jià)政策不完整，水資源浪費(fèi)、污染嚴(yán)重，依法收費(fèi)難度大

目前的水價(jià)形成機(jī)制主要考慮供水設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用和產(chǎn)權(quán)收益，還沒(méi)有考慮水資源價(jià)值。陜西省物價(jià)廳、財(cái)政廳、水利廳、陜價(jià)行發(fā)（2010）4號(hào)文件規(guī)定，自2010年1月1日起執(zhí)行新的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，該縣目前已在縣城自來(lái)水價(jià)中收取0.3元/m3水資源費(fèi)。其他用水企業(yè)繳納水資源費(fèi)還較低。

另外，因水價(jià)內(nèi)涵不清，導(dǎo)致水資源的不合理配置和嚴(yán)重浪費(fèi)。雖然《水法》規(guī)定取水要繳水資源費(fèi)，但全國(guó)性的水資源費(fèi)征收規(guī)定一直沒(méi)有出臺(tái)，地方水資源費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)很低，而且用水企業(yè)繳水資源費(fèi)積極性不高，有的甚至拒交。該縣2009年收繳的水資源費(fèi)只有32萬(wàn)元，占應(yīng)交數(shù)的286萬(wàn)元的11.9%。以水電企業(yè)為例，當(dāng)年發(fā)電量為2.4億kW·h，以每kW·h繳水資源費(fèi)0.003元計(jì)算，當(dāng)年應(yīng)交72萬(wàn)元，而實(shí)際年只交3萬(wàn)余元，只占應(yīng)繳數(shù)的4.2%。由于水資源被大量無(wú)償使用，成為福利水，導(dǎo)致污染浪費(fèi)嚴(yán)重。依該縣水行政執(zhí)法部門(mén)2005年上報(bào)的《鎮(zhèn)安縣農(nóng)村飲水現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)估報(bào)告》稱(chēng)，當(dāng)年全縣農(nóng)村人口25.88萬(wàn)人，農(nóng)村飲水不安全人口為22.4萬(wàn)人，占全縣農(nóng)村總?cè)丝诘?6.55%，經(jīng)對(duì)縣主要干流河旬河、乾佑河、冷水河、滑水河、縣河分別采集6個(gè)水樣，化驗(yàn)結(jié)果為水體全部污染，特別是縣河氨、氮嚴(yán)重超標(biāo)，水質(zhì)已嚴(yán)重惡化。老百姓身居河邊無(wú)水吃的現(xiàn)象已相當(dāng)普遍。故而水利部門(mén)集中人力、物力、財(cái)力進(jìn)行了近十年農(nóng)村安全飲水工程的建設(shè)，花費(fèi)了巨額資金，解決了農(nóng)村10萬(wàn)人飲水困難，但未解決的農(nóng)村飲水不安全人口還有近十萬(wàn)人，建設(shè)任務(wù)還相當(dāng)艱巨。

3 促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度建設(shè)

3.1 依法強(qiáng)化和完善水資源國(guó)家所有

國(guó)家作為水資源所有者，是水權(quán)支配的主體，中央政府始終具有水資源的最終處置權(quán)，地方政府依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的所有權(quán)，縣級(jí)政府水行政主管部應(yīng)依法強(qiáng)制管理。

3.2 依法完善水使用權(quán)分配機(jī)制

縣級(jí)政府水行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)明確水使用權(quán)的分配原則，依法進(jìn)入水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)交易，明確取得水使用權(quán)的條件和權(quán)利與義務(wù)。改變目前水使用權(quán)不清、義務(wù)不明、責(zé)任不實(shí)的情況。糾正水資源浪費(fèi)嚴(yán)重、用水企業(yè)生產(chǎn)用水損害第三者利益，特別是該縣人口、土地最集中的干流河乾佑河、唐家河等河流，生產(chǎn)用水企業(yè)嚴(yán)重侵害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和當(dāng)?shù)厝罕娚钣盟膯?wèn)題較嚴(yán)重。

3.3 建立和發(fā)展水市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)該縣水資源優(yōu)化配置

該縣水資源較豐富，但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，因由來(lái)已久的福利水，造成水資源污染浪費(fèi)嚴(yán)重，水資源重復(fù)利用率為零?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃綱要》強(qiáng)調(diào)全面推行各種節(jié)水技術(shù)。在依法理順節(jié)水的基礎(chǔ)上，促進(jìn)該縣目前水資源利用從低效益向高效益發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源短缺，水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)在必行。

3.4 改革水價(jià)的依法形成機(jī)制

該縣目前對(duì)水價(jià)的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確，認(rèn)為水價(jià)往往是工程水價(jià)的代名詞，從而導(dǎo)致資源水價(jià)值、環(huán)境水價(jià)被排擠或者被取代。而完整的水價(jià)就應(yīng)包括資源水價(jià)、工程水價(jià)、環(huán)境水價(jià)。建立新的水價(jià)機(jī)制，要包括資源水價(jià)，取得水資源權(quán)要支付資源水價(jià)。根據(jù)陜西省物價(jià)廳、財(cái)政廳、水利廳、陜價(jià)行發(fā)（2010）4號(hào)文件規(guī)定，自2010年1月1日起執(zhí)行新的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步強(qiáng)化與完善全縣水資源國(guó)家所有制，增強(qiáng)縣水利部門(mén)對(duì)全縣水資源的嚴(yán)格管理和對(duì)水資源優(yōu)化配置的權(quán)威性。水資源使用權(quán)由政府進(jìn)行初始配置后，取得水資源使用權(quán)的用水企業(yè)可以進(jìn)入水市場(chǎng)，將自己節(jié)余的水有償轉(zhuǎn)讓。發(fā)揮價(jià)格改革的市場(chǎng)信號(hào)作用，啟動(dòng)全縣水權(quán)市場(chǎng)交易。

3.5 完善水權(quán)市場(chǎng)交易政策法規(guī)，健全依法水市場(chǎng)交易管理機(jī)構(gòu)

鎮(zhèn)安縣水資源在水行政主管部門(mén)的依法管理下，代表國(guó)家依法行使水資源的所有權(quán)。已經(jīng)從多龍治水，依變轉(zhuǎn)化為一龍治水。全縣水資源依法由水行政主管部門(mén)統(tǒng)一管理的制度已經(jīng)理順。還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育，明確規(guī)定公民在什么情況下可以得到水資源使用權(quán)，如何依法使用水資源，節(jié)約水資源，處理好上下游、左右岸用水戶的關(guān)系。明確水資源使用權(quán)必須依法取得。該縣目前用水企業(yè)都能?chē)?yán)格要求依法取得用水權(quán)，但個(gè)別地方，仍有無(wú)證取水的問(wèn)題存在，有的甚至還比較嚴(yán)重。究其原因，主要是水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全。經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，鎮(zhèn)安縣公安局、水務(wù)局已于2010年7月在鎮(zhèn)安縣水務(wù)局掛牌設(shè)立警務(wù)室，為依法管理水資源提供了法律保障。

3.6 建立健全全縣水資源依法管理，提高管理機(jī)構(gòu)的管理水平

鎮(zhèn)安縣目前水權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度和法規(guī)還不健全，需要依靠國(guó)家法規(guī)政策為依托，開(kāi)展更加廣泛的宣傳教育，使水企業(yè)和個(gè)人認(rèn)識(shí)到水資源是一種特殊的自然資源?？h水務(wù)部門(mén)實(shí)行科學(xué)化管理水平，加強(qiáng)政府對(duì)水資源的依法統(tǒng)管，綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的管理手段，按照不同地域、不同用水時(shí)段、不同用水行業(yè)、因地制宜的對(duì)全縣水資源優(yōu)化配置，使其發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

鎮(zhèn)安縣實(shí)行水權(quán)有償使用后，初步形成了節(jié)約、優(yōu)化配置水資源的局面，提高了水資源的綜合開(kāi)發(fā)利用經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。水資源開(kāi)發(fā)利用己是該縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)、龍頭產(chǎn)業(yè)。隨著該縣水權(quán)交易市場(chǎng)的進(jìn)一步規(guī)范化、法制化、市場(chǎng)化，水資源的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用，將有力促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。陜西水利