李湘峰，龔和平

（中國水利水電建設(shè)工程咨詢公司，北京 100120）

0 引言

新中國成立后，全國進行了大規(guī)模的水電工程建設(shè)，為我國國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、快速的發(fā)展起了重要作用。在水電工程建設(shè)過程中會產(chǎn)生大量征地及移民。據(jù)統(tǒng)計截至2004年底，我國已建和在建的大中型水電工程移民約700萬人。

因工程臨時設(shè)施占地、工程施工流程及一些不合理原因，水電工程建設(shè)過程中產(chǎn)生了一些移民臨時過渡的情況。據(jù)近年來的調(diào)查，部分地區(qū)移民臨時過渡的情況及規(guī)模有所增加。由于過渡期間移民的生產(chǎn)、生活處于臨時狀態(tài)，往往成為影響社會穩(wěn)定的潛在因素。近年來，水電移民發(fā)生了多次群體性事件，其中部分就是移民臨時過渡所致。 水電工程建設(shè)征地移民安置是水電建設(shè)項目中的重要環(huán)節(jié)，關(guān)系到廣大移民的切身利益，關(guān)系到淹沒區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，我國在進行水電工程建設(shè)時對移民問題越來越重視，尤其是近年來，隨著中華人民共和國國務(wù)院令第471號 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》、DL/T5064—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》的發(fā)布，以及黨的十七大 “以人為本”、 “構(gòu)建社會主義和諧社會”的提出，國家對水電工程征地移民工作的重視程度達到了更高的高度，對水電工程臨時過渡的問題成為國家關(guān)注的重點之一。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，特別是法律法規(guī)的健全和移民法制意識的提高，移民對自身權(quán)益更加關(guān)注，為保證建設(shè)征地區(qū)的社會穩(wěn)定和水電工程的順利建設(shè)，有必要對水電工程移民臨時過渡現(xiàn)象產(chǎn)生的原因、分類及處理措施做進一步研究。

1 產(chǎn)生臨時過渡的原因

因工程臨時設(shè)施占地、工程施工流程及一些不合理情況等因素基本上可以將水電工程建設(shè)征地產(chǎn)生臨時過渡的原因劃分為以下三種情況：

（1）臨時工程造成的臨時過渡。臨時工程是輔助主體工程施工而修建的臨時性工程。由于它是主體永久工程施工中必不可少的一部分，且施工結(jié)束后要予以拆除，并將占用的土地恢復到占用前的狀態(tài)。因此，在占用期間必然存在臨時占地的情況，由此可能導致該土地上的居民臨時過渡情況的發(fā)生。水電工程的臨時工程占地主要表現(xiàn)為樞紐工程施工總布置中砂石料加工及混凝土生產(chǎn)系統(tǒng)、綜合加工及機械修配廠等占地、臨時交通占地、渣場和料場等占地，以及建設(shè)征地移民工程中交通、電力、通信等相應(yīng)工程的臨時工程占地。

（2）因工程特性及施工工序造成的臨時過渡。在實際工作中有些永久工程也存在臨時過渡的現(xiàn)象，比如說庫區(qū)墊高造地工程，需要經(jīng)歷房屋搬遷或場地清理→覆蓋層清除→主體工程施工→土地整理或居民點建設(shè)的過程，若該墊高區(qū)工程完工后，墊高區(qū)占用土地上的原有居民需要遷回，則在這個施工周期內(nèi)，存在搬遷臨時過渡的情況；若墊高區(qū)所占用土地需要在原址重新復墾，則在這個施工周期內(nèi)，存在生產(chǎn)臨時過渡的情況。另外，在城集鎮(zhèn)、移民集中安置點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前，需要將安置點原有土地上的房屋先行搬遷，若原有居民需要待城集鎮(zhèn)、移民集中安置點建設(shè)完畢后回到原址生活，則在該建設(shè)期間就存在臨時搬遷過渡的情況。上述情形皆因為該類工程的特點及正常的施工工序造成的，是正常、合理的施工要求。

（3）因不合理原因造成的臨時過渡。這主要包括因不合理的施工和移民安置實施進度導致的臨時過渡、主體工程趕進度導致的臨時過渡等。施工進度是根據(jù)工程特點、工程規(guī)模、技術(shù)難度，依據(jù)施工組織管理水平及施工機械化程度所確定的工程建設(shè)工期，一個合理的施工進度計劃不僅可以理順繁雜的施工工序，更好地發(fā)揮和調(diào)配各項勞動力資源，而且是保證工程質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。部分水電工程在制定移民安置進度時總是在制定好樞紐工程建設(shè)進度后倒行編制移民安置實施進度，導致移民安置實施進度無法與移民工作量、移民實施外圍條件等實際情況銜接，從而導致不必要的移民臨時過渡現(xiàn)象的產(chǎn)生；再加上部分設(shè)計單位在編制移民安置規(guī)劃報告時經(jīng)常是只專注于移民安置規(guī)劃方面的內(nèi)容，而較忽視移民安置實施進度的編制工作，常出現(xiàn)制定的移民安置實施進度與移民安置任務(wù)量銜接不合理，制定的移民工程建設(shè)進度沒考慮必要的設(shè)計周期及招投標時間，導致工作進度偏緊情況的出現(xiàn)。比如說，某工程計劃于2010年7月底之前必須將正常蓄水位以下的移民遷入新居，2010年9月底蓄水至正常蓄水位，原規(guī)劃報告中計劃2010年1月份開始移民房建工作 （半年內(nèi)把移民房屋建設(shè)完成），然而實際工作中，由于國家對基本建設(shè)工程的規(guī)定，對于超過一定規(guī)模的項目必須履行招投標手續(xù)，再加上房建過程中出現(xiàn)開挖揭露的地質(zhì)條件與原設(shè)計不符、雨季無法施工、當?shù)亓曀撞荒懿疬w原有房屋等情況的發(fā)生，導致房屋建設(shè)工作無法順利推進，若仍按照原計劃按時蓄水，則必然存在 “水逼人”以及臨時過渡情況的發(fā)生。

根據(jù)國土資源部國土資發(fā) 〔2001〕355號 《關(guān)于水利水電工程建設(shè)用地有關(guān)問題的通知 》和國土資源部國土資發(fā) 〔2009〕8號 《關(guān)于改進報國務(wù)院批準單獨選址建設(shè)項目用地審查報批工作的通知》的規(guī)定，水電工程先行用地必須履行一定的審批手續(xù)方可實施，但有些項目為了搶工期趕進度，在尚未履行相關(guān)合法手續(xù)的前提下就開展施工籌備工作，而此時移民安置實施工作尚未開展，由此必然導致移民安置工作在無規(guī)劃的前提下進行，此情況下項目法人往往采取過渡性措施解決移民安置問題。另外，隨著筑壩等技術(shù)的提高，為了盡早發(fā)揮發(fā)電效益，項目法人在工程開工后通過設(shè)計和施工優(yōu)化加快了工程進度使得樞紐主體工程進度提前，導致原移民安置實施進度無法跟進，如果相互間一旦產(chǎn)生矛盾，就會產(chǎn)生移民的臨時過渡問題。

2 臨時過渡的分類

根據(jù)臨時過渡產(chǎn)生的原因可避免程度、對移民生產(chǎn)生活影響的類別等，對臨時過渡的種類做進一步劃分，從而有的放矢地提出臨時過渡處理措施。

（1）按照工程產(chǎn)生的原因劃分。如前所述，因臨時過渡產(chǎn)生的原因不同可將其分為臨時工程導致的過渡、工程特性及施工工序造成的臨時過渡、不合理原因造成的臨時過渡等。

（2）按照可避免程度劃分。分析發(fā)現(xiàn)，由于工程臨時設(shè)施占地、工程施工流程造成的臨時過渡是合理的，在不采取提前處理措施的前提下，這些臨時過渡是無法避免的；但有些因不合理原因造成的臨時過渡則通過相應(yīng)的措施是可以避免的。根據(jù)可以避免的程度，可以將臨時過渡劃分為可避免性的臨時過渡和不可避免性的臨時過渡。隨著國家 “先移民、后工程”措施的提出，或者通過相關(guān)土地置換等措施，目前有些無法避免的臨時過渡問題也可以轉(zhuǎn)變成可避免的。如對于樞紐工程臨時占地區(qū)移民，若可以先行一次搬遷或生產(chǎn)安置到位，就可避免臨時過渡問題的產(chǎn)生。

（3）按照影響類別劃分。根據(jù)占用土地上的實物指標類別，可以將臨時過渡劃分為臨時搬遷過渡和臨時生產(chǎn)過渡。如占地涉及的房屋、為移民生活服務(wù)的專項、配套生活設(shè)施需要臨時過渡的，應(yīng)提出移民臨時搬遷過渡措施；占用耕地等生產(chǎn)資料、為移民生產(chǎn)服務(wù)的專項、配套生產(chǎn)設(shè)施需要臨時過渡的，應(yīng)根據(jù)對生產(chǎn)的影響程度，提出相關(guān)臨時生產(chǎn)過渡措施；既占用房屋又占用土地生產(chǎn)資料及專項、配套設(shè)施的，需要分別提出臨時搬遷過渡措施和臨時生產(chǎn)過渡措施。

3 臨時過渡的處理措施

對于水電工程建設(shè)產(chǎn)生的移民臨時過渡問題，應(yīng)盡量予以避免，并消除不合理原因造成的臨時過渡。 當確實無法避免時，應(yīng)根據(jù)臨時過渡對移民生產(chǎn)生活的影響程度，本著恢復到或超過過渡前移民生產(chǎn)生活水平條件的原則，分別提出處理措施。

（1）對移民的生活產(chǎn)生影響。在移民居住恢復方面主要表現(xiàn)為為移民修建統(tǒng)建房、給移民發(fā)放補助由移民自行投親靠友、自行租房等；對生活配套基礎(chǔ)設(shè)施及專業(yè)項目來說，臨時處理方式主要表現(xiàn)為修建臨時工程措施等。

（2）對移民的生產(chǎn)產(chǎn)生影響。在生產(chǎn)資源及收益渠道恢復上主要表現(xiàn)為提供臨時土地、發(fā)放生產(chǎn)補助費用等 （如土地占用期間補助費、收益停產(chǎn)損失費、因生產(chǎn)不便收入降低導致的生活補助費等）；對于影響的生產(chǎn)配套基礎(chǔ)設(shè)施及專業(yè)項目來說，主要表現(xiàn)為修建臨時工程措施等。

（3）對移民的生產(chǎn)和生活均有影響。應(yīng)根據(jù)影響類別及影響程度，分別提出上述所提到的生活過渡措施和生產(chǎn)過渡措施。

在分析完上述影響程度后，就可以分別針對每種臨時過渡類型合理確定補償或處理方案。如對于墊高造地工程，若施工期間對該地塊原址居民的生產(chǎn)、生活均有影響，施工完畢后，該地塊原址的居民需要遷回該地塊居住和生產(chǎn)，則需要對過渡期間該地塊居民的生產(chǎn)和生活影響程度進行分析，并分別擬定生產(chǎn)、生活過渡措施；若居民只遷回該地塊居住，生產(chǎn)資源已在地塊外永久等效獲得，則只需對過渡期間對居民的生活影響程度進行分析，并擬定生活過渡措施；若居民只遷回該地塊進行生產(chǎn)耕作，居住房屋已在地塊外永久修建，則只需對過渡期間對居民的生產(chǎn)影響程度進行分析，并擬定相應(yīng)的生產(chǎn)過渡措施。

從上述案例可以看出，雖然都是墊高造地工程，但由于影響的類型和程度不同，提出的處理措施也有差別。因此，只有在分析清楚臨時過渡的類型及影響程度的前提下才能制定出合理的臨時過渡處理措施。

4 臨時過渡處理項目的構(gòu)成及費用測算辦法

臨時過渡處理措施是根據(jù)受影響的項目及程度制定的，因此有必要對影響的項目先行進行分析歸類，在此基礎(chǔ)上，再對有關(guān)費用進行測算。

（1）對影響移民居住條件的，應(yīng)提供臨時過渡居住條件。對統(tǒng)一修建統(tǒng)建房的，應(yīng)根據(jù)基本居住條件及臨時過渡人口規(guī)模，確定統(tǒng)建房結(jié)構(gòu)及面積，再根據(jù) 《水電工程建設(shè)征地移民安置補償費用概（估）算辦法》及行業(yè)規(guī)定測算統(tǒng)建房修建費用。對移民采取投親靠友、自行租房的，應(yīng)根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟情況、市場平均租賃水平及過渡期限，發(fā)放住房補助。

（2）對受影響的耕地、園地、林地等生產(chǎn)資源，應(yīng)根據(jù)占用地類、年產(chǎn)值及占用期限測算生產(chǎn)補助費用。對可提供臨時土地恢復生產(chǎn)的，應(yīng)根據(jù)安置標準及人口規(guī)模提出臨時土地配置數(shù)量及生產(chǎn)配套措施設(shè)計，在此基礎(chǔ)上測算生產(chǎn)規(guī)劃費用。

（3）對經(jīng)營者的經(jīng)營損失、門面出租收益損失以及有關(guān)單位的停產(chǎn)損失，應(yīng)根據(jù)搬遷前的經(jīng)營、出租收益、生產(chǎn)銷售情況及臨時過渡期限測算相關(guān)補助費用。

（4）對臨時過渡導致的搬遷，需要考慮多搬遷一次的補助費，包括搬遷交通運輸補助、搬遷保險、搬遷途中食宿及醫(yī)療、搬遷誤工、物資設(shè)備搬遷運輸補助等。

（5）對受影響的專業(yè)項目配套生產(chǎn)、生活設(shè)施（含基礎(chǔ)設(shè)施）所修建的臨時恢復工程，應(yīng)根據(jù)臨時過渡安置點移民及原居民的服務(wù)要求，分別提出臨時工程措施設(shè)計，并根據(jù)設(shè)計工程量測算相關(guān)費用。如，針對影響的公路設(shè)施，應(yīng)提出保通設(shè)計，對影響的電力、通訊設(shè)施，應(yīng)在占地范圍外提出臨時恢復工程設(shè)計，對影響的居民點基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)本著恢復居民點基本生活條件的原則提出具體臨時措施設(shè)計，在上述設(shè)計的基礎(chǔ)上對有關(guān)費用進行測算。

（6）有些電站存在因移民過渡導致移民生產(chǎn)、生活及交通不便的情況 （如臨時過渡期移民出行的交通距離以及購買生產(chǎn)生活設(shè)施的交易環(huán)境發(fā)生了變化，原來可能花較少的錢現(xiàn)在則需要花較多的錢才能做到），對此可根據(jù)實際情況及影響程度考慮一定的補助費用。

由于不同電站臨時過渡所影響的項目千差萬別，具體的臨時過渡措施及有關(guān)補助費用項目及費用標準也不盡相同；因此，針對不同工程產(chǎn)生的臨時過渡，應(yīng)本著實事求是的原則據(jù)實研究，提出合理的臨時過渡措施及有關(guān)補助費用。

5 有關(guān)建議

“十二五”期間，水電開發(fā)面臨著新的形勢和任務(wù)，做好水電工程建設(shè)征地移民工作是推進水電工程有序發(fā)展的前提，而對水電工程建設(shè)產(chǎn)生的移民臨時過渡情況，除采取必要的處理措施外，有必要在政策、管理體制等方面做進一步研究。建議：

（1）盡量避免臨時過渡的產(chǎn)生，消除不合理原因造成的臨時過渡。在無法避免臨時過渡的情況下，盡量減少臨時過渡規(guī)模。目前，有多個省區(qū)在制定的水電移民政策中明確，要避免臨時過渡現(xiàn)象的產(chǎn)生，因此在今后的工程規(guī)劃和建設(shè)工程中，應(yīng)遵循國家"以人為本，促進和諧社會"的理念，重視水電工程移民工作，保證足夠的移民安置實施時間，避免臨時過渡的產(chǎn)生，減少遺留問題。

（2）積極貫徹國家 “先移民、后建設(shè)”的水電開發(fā)理念，該理念的提出，可為移民安置提供較長的工作周期，以確保移民搬遷安置進度先于水電主體工程建設(shè)進度，確保移民群眾的合法權(quán)益和工程順利建設(shè)，是移民遷建與電站建設(shè)雙贏的新舉措。目前，四川省扶貧和移民工作局會同四川省發(fā)展和改革委員會于2010年6月印發(fā)了川扶貧移民規(guī)安[2010]202號 《關(guān)于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設(shè)有關(guān)問題的通知》對四川地區(qū)試行先移民后建設(shè)的有關(guān)問題進行了規(guī)定，從已實施的幾個電站的情況看，效果明顯。但目前，其他省區(qū)尚未公布相關(guān)政策，建議各省區(qū)根據(jù)當?shù)氐乃姽こ探ㄔO(shè)特點，銜接國家及行業(yè)主管部門對工程項目、用地等的審批要求，盡快研究提出水電工程 “先移民、后建設(shè)”的相關(guān)政策。

（3）應(yīng)進一步加強移民管理體制，地方人民政府是移民安置實施階段的主體，地方人民政府應(yīng)盡本位責任，加強水電移民工作的宣傳報道，積極推進移民搬遷工作進度。同時，國家及地方政府應(yīng)建立風險危機管理制度，加強臨時過渡的監(jiān)督和協(xié)調(diào)管理。

（4）重視移民實施進度計劃的制定，主體設(shè)計單位在可行性研究階段應(yīng)充分考慮移民安置實施階段設(shè)計周期、招投標程序、施工進度等因素，合理制定移民安置實施進度計劃，并注重本專業(yè)與施工專業(yè)的合理銜接。避免產(chǎn)生主體工程施工進度倒逼移民安置實施進度、移民安置實施進度明顯不合理的情況。同時，應(yīng)加強主體工程實施進度的調(diào)整管理工作，對建設(shè)單位提出對主體工程實施進度進行調(diào)整的要求，國家及省級政府應(yīng)嚴格把關(guān)，除應(yīng)對主體工程調(diào)整的技術(shù)可行性、經(jīng)濟性予以論證外，還需在充分征求地方人民政府、移民意愿的基礎(chǔ)上對移民安置實施進度調(diào)整的合理性及可行性進行分析，應(yīng)在確保移民權(quán)益的前提下，正確銜接處理好兩者的進度關(guān)系。

（5）按照國家 “有法可依、有法必依”的執(zhí)法理念，有關(guān)部門應(yīng)加強相關(guān)法規(guī)政策的制定和完善工作。