羅 英

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

一、福利行政概念的誤解及反思

隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展特別是服務(wù)型政府建設(shè)、以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)不斷推進(jìn)，我國(guó)法律領(lǐng)域特別是公法領(lǐng)域的變革加劇，我國(guó)學(xué)者特別是行政法學(xué)者愈加重視福利行政法的研究。[1]在這背景下，亟需加強(qiáng)對(duì)福利行政概念的研究，因?yàn)楦＠姓拍顚?duì)福利行政法研究具有基礎(chǔ)性、全局性，但目前對(duì)福利行政概念的研究相當(dāng)薄弱，且存在誤區(qū)。

我國(guó)行政法學(xué)者常在同一意義上使用福利行政、給付行政、服務(wù)行政?！八^給付行政(Leistungsverwaltung)，又可稱為服務(wù)行政或福利行政，系指提供人民給付、服務(wù)或給與其他利益的行政作用，就現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家負(fù)擔(dān)照顧人民生活的職責(zé)而言，此種行政作用甚具意義。”[2]29從比較法的角度看，“臺(tái)灣地區(qū)法學(xué)界與日本法學(xué)界同，將福斯多夫所提出之(Leistungsverwaltung)譯成‘給付行政’。”[3]47“在英美法上，難以找到與‘給付行政’相對(duì)應(yīng)的術(shù)語，而較多的使用用福利行政一詞(welfare administration)，其是指福利權(quán)的保障?！盵4]有學(xué)者說得更詳細(xì)： “在英美法上，難以找到與‘給付行政’直接對(duì)應(yīng)的術(shù)語，相近的常用專門術(shù)語是福利行政(welfare administration)和公共行政(public administration)。福利行政主要指福利權(quán)利的行政保護(hù)，公共行政主要指包括服務(wù)和設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品的國(guó)家供給。從內(nèi)容上看，德國(guó)、日本和中國(guó)的‘給付行政’范圍，實(shí)質(zhì)上就是英美法世界里福利行政和公共行政的范圍”。[5]上述學(xué)者對(duì)福利行政的界定大同小異，反映了我國(guó)行政法學(xué)界在福利行政概念上的一些共識(shí)，主要是： 其一，交替使用、不明確區(qū)分福利行政、給付行政、服務(wù)行政三者含義；其二，英美法中的“welfare administration”表示“福利行政”；其三，簡(jiǎn)單界定，不長(zhǎng)篇累牘。筆者贊同以上傳統(tǒng)，但認(rèn)為后兩位學(xué)者可能誤解了福利行政概念，即他們?cè)诔姓J(rèn)福利行政主要是英美法用語的前提下，分別說福利行政“是指福利權(quán)的保障”、“主要指福利權(quán)利的行政保護(hù)”，明顯與美國(guó)主流法學(xué)理論與法律實(shí)踐在絕大多數(shù)時(shí)期(包括目前)明確否定福利權(quán)，不將福利進(jìn)行權(quán)利化處理的事實(shí)矛盾。

細(xì)言之，盡管美國(guó)少數(shù)學(xué)者主張賦予福利的權(quán)利屬性，但這不是美國(guó)法律實(shí)踐的主流。如法院在判決中指出，申請(qǐng)公共補(bǔ)助不是受到憲法保護(hù)的權(quán)利，[注]Friedl v. City of New York，1999 U.S. Dist. LEXIS 123 (S.D.N.Y. Jan. 13，1999).福利不是憲法權(quán)利(there is no constitutional right to welfare)，政府沒有為公民提供福利的憲法義務(wù)。[注]Sharon Baker-Chaput，et al v. Gordon Cammett，et al，406 F. Supp. 1134 (U.S. Dist. 1976).相反，“根據(jù)憲法原則，國(guó)會(huì)可能隨時(shí)取消福利制度，各州可能可以結(jié)束公共教育?！盵6]202與法律實(shí)踐的主流相一致，美國(guó)絕大多數(shù)學(xué)者不認(rèn)為福利具有權(quán)利屬性。而在美國(guó)法中，福利是否具有權(quán)利的屬性，對(duì)福利法律制度影響巨大。如從正當(dāng)程序的角度看，福利是否具有權(quán)利的屬性是美國(guó)福利行政正當(dāng)程序的“命門”——若福利具有權(quán)利屬性，則可名正言順地受到憲法上正當(dāng)程序條款的保護(hù)；若福利不具有權(quán)利屬性，則會(huì)被憲法上正當(dāng)程序條款拒之門外。[7]故切不可小覷福利是否具有權(quán)利屬性這一問題。

進(jìn)一步說，將福利行政誤解為“是指福利權(quán)的保障”、“主要指福利權(quán)利的行政保護(hù)”，很重要的一個(gè)原因是誤讀了“福利”。從一般意義上講，解讀福利行政當(dāng)然需要解剖福利，對(duì)福利的認(rèn)識(shí)基本上決定了對(duì)福利行政的認(rèn)識(shí)。但是，對(duì)福利本身缺乏充分的行政法學(xué)分析，正是國(guó)內(nèi)研究的一個(gè)現(xiàn)狀。這種現(xiàn)狀主要是從給付行政、服務(wù)行政而不是從福利出發(fā)來簡(jiǎn)單解釋福利行政，即主要從外在的視角而不是內(nèi)在的視角來界定福利行政，福利行政概念的獨(dú)立性、自足性因此大打折扣，制約了福利行政概念研究的精細(xì)。同時(shí)，雖然我國(guó)學(xué)者們認(rèn)為英美法用welfare administration來表述福利行政，但在有著法律界“圣經(jīng)”[8]之稱的美國(guó)《布萊克法律詞典》(Black's Law Dictionary)中，并沒有welfare administration的詞條。因此，如果堅(jiān)持福利行政主要是英美法用語的話，那么從追根溯源的角度講，就有必要先辨析美國(guó)法中的福利行政概念與英國(guó)法中的福利行政概念；而《布萊克法律詞典》中有福利(welfare)概念而無福利行政(welfare administration)概念的特點(diǎn)，意味著辨析美國(guó)法中的福利概念比辨析美國(guó)法中的福利行政概念更有意義。甚至可以說，與其辨析美國(guó)法中的福利行政概念，不如辨析美國(guó)法中的福利概念。前述兩位學(xué)者將福利行政解釋為“是指福利權(quán)的保障”、“主要指福利權(quán)利的行政保護(hù)”，試圖從福利角度揭示福利行政的含義，是可貴的探索，但由于誤解了美國(guó)法中的福利，導(dǎo)致了探索結(jié)果的不理想?？梢哉f，通過權(quán)威的法律詞典、制定法與判例法來考察美國(guó)法中的福利概念，是研究福利行政概念以及其他福利行政法問題所繞不過的一個(gè)基本課題。

二、美國(guó)《布萊克法律詞典》中的福利概念

“《布萊克法律詞典》被認(rèn)為是英語國(guó)家中最權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)法律詞典，它廣為世界各國(guó)學(xué)者和法官所引用?！盵9]該詞典在美國(guó)法律生活中有極為重要的地位，是美國(guó)聯(lián)邦最高法院引用頻率最高的法律詞典。[注]Samuel A. Thumma and Jeffrey L. K irchmeier ，The Lexicon Has Become a Fortress： The United States Supreme Court' s Use of Dictionaries ，47 Buffalo Law Review (1999)，p241.在《布萊克法律詞典》中，福利(welfare)有兩種含義： 一是指任何方面的幸福狀態(tài)，包括健康、安全、和平等方面，比較常見的general welfare(國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)它有不同譯法，包括全民福利[10]151、公共福利[11]259等)、public welfare(公共福利)處于該含義下；二是指給經(jīng)濟(jì)上需要幫助的人提供的社會(huì)保險(xiǎn)體系(A system of social insurance)，如給他們提供食品券和家庭補(bǔ)助，在歷史上也被稱為濟(jì)貧。[12]1732顯而易見的是，福利的上述兩種含義差異明顯，前者的范圍廣泛，可稱之為廣義上的福利；后者范圍相對(duì)集中，可稱為狹義上的福利，它包括在廣義福利范疇內(nèi)。

那么，在福利存在廣義與狹義區(qū)分的背景下，我國(guó)學(xué)者所說的美國(guó)福利行政(welfare administration)中的“福利”，究竟是指廣義的福利還是狹義的福利呢？

從一般意義上講，既可指廣義福利，也可指狹義福利，但如果考慮到我國(guó)學(xué)者常不加區(qū)分使用福利行政與給付行政、服務(wù)行政的學(xué)術(shù)慣例，則只能指廣義的福利，因?yàn)榻o付行政、服務(wù)行政都不限于給經(jīng)濟(jì)困難者提供扶助的狹義福利。如在德國(guó)，給付行政分為三類： 第一類是社會(huì)行政，其代表性例子有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)扶助等；第二類是設(shè)施行政，包括通訊和傳送設(shè)施、供給和處理設(shè)施、教育文化機(jī)構(gòu)、健康衛(wèi)生設(shè)施、其它公共設(shè)施等；第三類是資助行政，包括向經(jīng)營(yíng)者提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、學(xué)術(shù)領(lǐng)域的資助等。[13]166-167在日本法中，給付行政包括供給行政、社會(huì)保障行政和資助(助成)行政。其中，供給行政指通過公共用物、公共設(shè)施(營(yíng)造物)、公企業(yè)等的設(shè)置與經(jīng)營(yíng)來提供日常生活中基本公共服務(wù)的行政作用，社會(huì)保障行政包括行政救助、社會(huì)保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生和社會(huì)福祉等豐富內(nèi)容，資助(助成)行政既包括經(jīng)濟(jì)性的，即行政主體為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定而對(duì)私人及企業(yè)提供資金與其他財(cái)產(chǎn)性利益，也包括非經(jīng)濟(jì)性的，如對(duì)青少年的保護(hù)和培養(yǎng)。[14]25因此，如果堅(jiān)持交替使用、不仔細(xì)區(qū)分福利行政、服務(wù)行政、給付行政的學(xué)術(shù)慣例，那么，就不能將福利行政中的福利狹隘化?；蛘哒f，福利行政也有狹義與廣義之分，我國(guó)學(xué)者不仔細(xì)區(qū)分福利行政、服務(wù)行政、給付行政時(shí)所說的福利行政，是廣義的福利行政，它包含了狹義的福利行政。

從美國(guó)法律實(shí)踐看，福利行政也確實(shí)不限于濟(jì)貧層面。如勞工部(Department of Labor)的使命是“促進(jìn)、提高和發(fā)展勞動(dòng)者福利，改善他們的工作環(huán)境，增加收入良好的就業(yè)機(jī)會(huì)?！痹谧》亢统鞘邪l(fā)展部(Department of Housing and Urban Development)的職責(zé)中，包括“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和住房整修的撥款項(xiàng)目、房租補(bǔ)貼、公共住房和減價(jià)住房、無家可歸者協(xié)助”等內(nèi)容。[注]“美國(guó)參考”網(wǎng)站，http://www.america.gov/mgck/cabinet.html.2010年12月7日16點(diǎn)訪問。該網(wǎng)站主頁(yè)頁(yè)底聲明，該網(wǎng)站提供有關(guān)美國(guó)當(dāng)前對(duì)外政策及美國(guó)社會(huì)與文化的信息，由美國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)際信息局(U.S. Department of State's Bureau of International Program)制作，有中文版等多個(gè)版本。

《布萊克法律詞典》對(duì)福利的雙重詮釋，展示了福利概念的豐富性，但限于詞典的體裁特性，它不可能對(duì)廣義福利與狹義福利進(jìn)行詳細(xì)闡述，因此，分析美國(guó)法中的福利概念，不能只停留于《布萊克法律詞典》的簡(jiǎn)略介紹，還需以實(shí)在的成文法與判例法為載體，進(jìn)行更深入、更細(xì)致的實(shí)證考察。

三、美國(guó)成文法中的福利概念

美國(guó)是眾所周知的判例法國(guó)家，但美國(guó)也有數(shù)目眾多的制定法，如《聯(lián)邦行政程序法》就是人類行政法文明史上的豐碑。不僅如此，美國(guó)還對(duì)制定法進(jìn)行法典編纂，形成了著名的《美國(guó)法典》(The U.S. Code，簡(jiǎn)稱USC)?！睹绹?guó)法典》編纂的是美國(guó)聯(lián)邦議會(huì)制定的法律(laws)，不包括行政系統(tǒng)制定的規(guī)章(regulations issued by executive branch agencies)、聯(lián)邦法院的判決(decisions of the Federal courts)、條約(treaties)、州法與地方法(laws enacted by State or local governments)?！睹绹?guó)法典》的發(fā)布由聯(lián)邦眾議院的法律修改委員會(huì)負(fù)責(zé)，其首次出版是在1926年，接下來在1934年有新版本。自1934年后，每6年大更新一次。在這6年期間，每年都有年度補(bǔ)充報(bào)告出版，以提供最新信息。[注]參見美國(guó)聯(lián)邦印刷局?jǐn)?shù)字系統(tǒng)網(wǎng)站，http://www.gpo.gov/fdsys/，2011年3月12日17點(diǎn)訪問。

《美國(guó)法典》的最新版本是2006年版，它根據(jù)內(nèi)容的不同，分為50篇，其中第42篇是“公共健康與福利”(The Public Health and Welfare)。該篇包括151章，內(nèi)容非常廣泛，除涉及公共衛(wèi)生外，還包括社會(huì)保障(第7章)、低收入者住房(第8章)、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)(第16章)、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)項(xiàng)目(第34章)、老年人項(xiàng)目(第35章)、住房與城市發(fā)展部(第44章)、國(guó)家環(huán)境政策(第55章)、噪音控制(第65章)、能源發(fā)展(第73章)、科學(xué)技術(shù)政策與組織(第79章)、能源部(第84章)、低收入者的能源援助(第94章)、社區(qū)服務(wù)(第105章)、受害人補(bǔ)償與援助(第112章)、流浪者援助(第119章)、經(jīng)濟(jì)適用房(第130章)、控制暴力犯罪與實(shí)施法律(第136章)、跨國(guó)收養(yǎng)(第143章)。由此可見《美國(guó)法典》中福利的范圍之廣，而不限于濟(jì)貧層面的狹義福利。

美國(guó)法典第42篇的各章又細(xì)分為多個(gè)部分，如第7章社會(huì)保障(Social Security)包括21個(gè)分章(Subchapter)，分別是： 第一分章，為老年人援助項(xiàng)目給州撥款；第二分章，老年人、遺屬與殘疾保險(xiǎn)；第三分章，為州的失業(yè)補(bǔ)償行政撥款；第四分章，為州幫助與服務(wù)有孩子的貧困家庭以及兒童福利撥款；第五分章，母嬰健康服務(wù)撥款；第六分章，州的臨時(shí)財(cái)政救濟(jì)(已取消)；第七分章，社會(huì)保障局；第八分章，對(duì)某些二戰(zhàn)老兵的特殊補(bǔ)助；第九分章，就業(yè)保障；第十分章，為盲人補(bǔ)助給州撥款；第十一分章，總則、審查與行政簡(jiǎn)化；第十二分章，提前給州提供失業(yè)金；第十三分章，恢復(fù)海員的失業(yè)保險(xiǎn)(已取消)；第十四分章，為終身與完全殘疾者補(bǔ)助給州撥款；第十五分章，聯(lián)邦雇員的失業(yè)補(bǔ)償(已取消)；第十六分章，對(duì)老年人、盲人與殘疾人的收入補(bǔ)充；第十七分章，對(duì)消除智障的撥款；第十八分章，老年人與殘疾人的健康保險(xiǎn)；第十九分章，為醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目給州撥款；第二十分章，為社會(huì)服務(wù)[注]《美國(guó)法典》對(duì)這里所說的“社會(huì)服務(wù)”有明確界定，即包括但不限于(include, but are not limited to)：兒童照料服務(wù)，兒童與成年人保護(hù)服務(wù)，兒童與成年人看護(hù)服務(wù)，家庭經(jīng)營(yíng)與維持服務(wù)，成年人日間護(hù)理服務(wù)，交通服務(wù)，家庭計(jì)劃服務(wù)，培訓(xùn)與相關(guān)服務(wù)，就業(yè)服務(wù)，信息與咨詢服務(wù)，餐飲配送服務(wù)，健康支持服務(wù)，以及滿足兒童、老年人、智障者、盲人、有心理疾病者、身體殘疾者、酗酒者、吸毒者特殊需要(special needs)的適當(dāng)組合服務(wù)。參見《美國(guó)法典》§1397a(2)(A)。給州撥款；第二十一分章，州的兒童健康保險(xiǎn)項(xiàng)目?？梢?，這里的社會(huì)保障除涉及狹義的福利外，還涉及社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)服務(wù)，范圍相當(dāng)廣泛；與此同時(shí)，所有這些只是《美國(guó)法典》中福利概念的部分內(nèi)容，而非全部。

除《美國(guó)法典》外，《美國(guó)聯(lián)邦行政規(guī)章典》也在美國(guó)法律生活中扮演重要角色。該法典收集的只有行政規(guī)章，且只有聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的規(guī)章，不包括各州的行政規(guī)章。現(xiàn)行的《美國(guó)聯(lián)邦行政規(guī)章典》也包括50篇，一些篇名與《聯(lián)邦法典》的篇名相同，另一些則有區(qū)別。[注]參見美國(guó)聯(lián)邦檔案局網(wǎng)站(http://www.archives.gov/)，2011年1月12日19點(diǎn)訪問。相對(duì)而言，《美國(guó)聯(lián)邦行政規(guī)章典》的篇名更為細(xì)致與具體。以福利的篇目為例，在《聯(lián)邦法典》中，能源、環(huán)境保護(hù)與應(yīng)急救援都沒有專門的篇目，而是收集在第42篇“公共衛(wèi)生與福利”中，而在《聯(lián)邦行政規(guī)章典》中，它們都有專門的篇目，即第10篇“能源”(Energy)、第40篇“保護(hù)環(huán)境”(Protection of Environment)、第44篇“應(yīng)急救援”(Emergency Management and Assistance)；在《聯(lián)邦法典》中，公共衛(wèi)生與福利在一個(gè)篇目中，而在《聯(lián)邦行政規(guī)章典》中，則同時(shí)出現(xiàn)了第42篇“公共衛(wèi)生”(Public Health)與第45篇“公共福利”( Public Welfare)；在《聯(lián)邦法典》中，社會(huì)保障(Social Security)的內(nèi)容規(guī)定在第42篇“公共衛(wèi)生與福利”中，但在《聯(lián)邦行政規(guī)章典》中，社會(huì)保障的內(nèi)容則分布在第21篇“雇員利益”(Employees' Benefits)中。因此，就范圍而言，《聯(lián)邦行政規(guī)章典》第45篇“公共福利”中的“福利”小于《聯(lián)邦法典》第42篇“公共衛(wèi)生與福利”中的“福利”。不過，《聯(lián)邦行政規(guī)章典》第45篇“公共福利”的內(nèi)容仍然十分豐富，它包括兩個(gè)分篇，即聯(lián)邦衛(wèi)生與公共服務(wù)部規(guī)章(分篇A)與其他相關(guān)規(guī)章(分篇B)，其中分篇A涉及信息自由、統(tǒng)一安置幫助、志愿服務(wù)、對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的固定撥款、反聯(lián)邦資助項(xiàng)目中的歧視、減少對(duì)外國(guó)醫(yī)生的依賴、外國(guó)學(xué)者的交流訪問計(jì)劃、反歧視的聽證程序等。分篇B則涉及對(duì)外索賠、法律服務(wù)、人文藝術(shù)科學(xué)國(guó)家基金會(huì)、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、杜魯門獎(jiǎng)學(xué)金委員會(huì)、北極研究委員會(huì)等。

綜上所述，雖然《美國(guó)法典》與《美國(guó)聯(lián)邦行政規(guī)章典》中的福利概念在外延上存在區(qū)別，但兩者都不限于濟(jì)貧層面的狹義福利概念，而是既包括狹義的福利，又涉及社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)等方面的內(nèi)容。換言之，兩者都是廣義的福利，只是廣義的程度有所不同而已。

四、美國(guó)判例法中的福利概念

美國(guó)是典型的判例法國(guó)家，判例特別是聯(lián)邦最高法院的判例在美國(guó)法律生活中地位顯赫。分析美國(guó)法中的福利概念，不能逾越判例法這個(gè)環(huán)節(jié)。

在美國(guó)福利領(lǐng)域，影響最大、代表性最強(qiáng)的案例非戈德伯格訴凱利案(Goldberg v. Kelly)[注]Goldberg v. Kelly，397 U.S. 254-279 (1970).莫屬。該案是福利行政正當(dāng)程序與正當(dāng)程序革命第一案，改變了之前正當(dāng)程序只適用于干預(yù)行政領(lǐng)域而不適用于福利行政領(lǐng)域的歷史，既極大地?cái)U(kuò)展了正當(dāng)程序的適用范圍，也極大地強(qiáng)化了福利的程序保護(hù)機(jī)制。從福利概念的角度講，該案也有標(biāo)志性，即它采用了狹義的福利概念，并得到了之后許多案例的援引。更重要的是，從20世紀(jì)30年代以來最重要的兩個(gè)關(guān)于行政正當(dāng)程序案例[15]113——戈德伯格訴凱利案與馬修斯訴埃爾德里奇案(Mathews v. Eldridge)[注]Matthews v. Eldridge，424 U.S. 319-350(1976).來看，狹義福利與其他福利雖然同屬福利家族，但相應(yīng)的法律制度可能有重大區(qū)別。因此，本文以戈德伯格訴凱利案與馬修斯訴埃爾德里奇案為例來分析美國(guó)法中的狹義福利概念。

在戈德伯格訴凱利案中，原告戈德伯格是紐約市社會(huì)服務(wù)部的行政長(zhǎng)官，被告是凱利等20個(gè)紐約市居民，其中，14人之前領(lǐng)受未成年子女家庭補(bǔ)助(Aid to Families with Dependent Children，簡(jiǎn)稱AFDC)，6人之前領(lǐng)受紐約州家庭救助(Home Relief Program)。他們?cè)瓉矸謩e在兩個(gè)案件中起訴，在地方法院合并兩個(gè)案件后走到一起。未成年子女家庭補(bǔ)助項(xiàng)目由聯(lián)邦設(shè)立并撥款支持，但由各州根據(jù)聯(lián)邦福利部門的規(guī)章進(jìn)行實(shí)施。它以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，只有家庭收入在一定標(biāo)準(zhǔn)下的家庭才能領(lǐng)受。紐約州家庭救助項(xiàng)目由紐約州政府和地方政府資助和實(shí)施，用來資助那些不能自足或不能從其他途徑獲得支持的人。這20人之前因福利被停發(fā)或?qū)⒈煌０l(fā)福利而起訴福利機(jī)構(gòu)，認(rèn)為停發(fā)程序違反了憲法上的正當(dāng)法律程序條款。如根據(jù)房東提供的信息，福利工作人員得知?jiǎng)P利有同居男友，遂根據(jù)只有單身未婚媽媽才能領(lǐng)受未成年子女家庭補(bǔ)助的規(guī)定，取消了凱利的福利。凱利等人對(duì)福利被停發(fā)或?qū)⒈煌０l(fā)的決定不服，強(qiáng)調(diào)不能親自出現(xiàn)在級(jí)別更高的審查官員前，不能提交口頭證據(jù)，不能對(duì)不利的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證和交叉盤問，因而停發(fā)程序不符合憲法上正當(dāng)程序的要求。福利官員則主張，事后的公平聽證與非正式的事前審查相結(jié)合的程序，已經(jīng)滿足了憲法上正當(dāng)程序的要求。聯(lián)邦地區(qū)法院與聯(lián)邦最高法院多數(shù)意見支持福利行政相對(duì)人，判定程序性正當(dāng)程序要求福利官員在停發(fā)福利之前舉行非司法式的聽證。

本案判決反復(fù)強(qiáng)調(diào)了福利(welfare)、福利領(lǐng)受人(welfare recipient)的特殊性。判決的多數(shù)意見認(rèn)為，一些政府給付(government benefits)確實(shí)可以未經(jīng)事前的證據(jù)性聽證就被行政機(jī)關(guān)終止，如取消政府合同商的資格，但在終止福利(welfare)時(shí)，必須提供事前的證據(jù)性聽證才能符合程序性正當(dāng)程序的要求；對(duì)于適格的領(lǐng)受人而言，福利(welfare)給他們提供了獲得食物、衣服、住房與醫(yī)療保險(xiǎn)的途徑。因此，終止福利將剝奪適格的福利領(lǐng)受人賴以生存的手段，這一因素不會(huì)出現(xiàn)在將政府合同商列入黑名單、解雇政府職員等政府給付案件中。多數(shù)意見還明確指出，對(duì)大部分福利領(lǐng)受人而言，要求他們提交書面報(bào)告是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)樗麄內(nèi)狈Ρ匾慕逃?，不能獲得專業(yè)的幫助。由此可見，多數(shù)意見明確區(qū)分了福利與其他政府給付、福利領(lǐng)受人與其他政府給付領(lǐng)受人。這里所說的福利，顯然是狹義的濟(jì)貧層面的福利。

戈德伯格案判決揭開了正當(dāng)程序革命的序幕，對(duì)之后許多案例都有深刻影響。馬修斯訴埃爾德里奇案就是其一。如前所述，該案與戈德伯格案被美國(guó)學(xué)者視為20世紀(jì)30年代以來最重要的兩個(gè)行政正當(dāng)程序案例。本案中的馬修斯是聯(lián)邦政府衛(wèi)生、教育與福利部部長(zhǎng)，埃爾德里奇曾是殘疾保險(xiǎn)領(lǐng)受人。1956年，美國(guó)根據(jù)聯(lián)邦社會(huì)保障法建立了殘疾保險(xiǎn)項(xiàng)目，在工人身負(fù)殘疾而不能工作時(shí)給予現(xiàn)金形式的殘疾保險(xiǎn)金。埃爾德里奇最初由于慢性焦慮和背部拉傷而獲得殘疾資格，從1968年6月開始領(lǐng)受殘疾保險(xiǎn)金。1972年7月，社會(huì)保障局通知埃爾德里奇，他不再具有殘疾身份，殘疾保險(xiǎn)金將在下月終止，并告知埃爾德里奇可以在6個(gè)月之內(nèi)要求最初決定的福利機(jī)構(gòu)重新考慮。埃爾德里奇沒有請(qǐng)求重新考慮，而是質(zhì)疑這一行政過程的合憲性，要求立即召開聽證會(huì)審理確定其殘疾資格，恢復(fù)其殘疾保險(xiǎn)金。為了支持自己關(guān)于正當(dāng)程序要求停發(fā)殘疾保險(xiǎn)前應(yīng)舉行聽證的觀點(diǎn)，埃爾德里奇求助于戈德伯格訴凱利案判決。聯(lián)邦地區(qū)法院認(rèn)為，埃爾德里奇如同戈德伯格案中的福利領(lǐng)受人，被告未經(jīng)聽證就終止埃爾德里奇的殘疾保險(xiǎn)金，剝奪了埃爾德里奇在憲法上所享有的正當(dāng)程序權(quán)利。上訴法院認(rèn)同地方法院的觀點(diǎn)，肯定在聽證舉行之前不能停發(fā)殘疾保險(xiǎn)金。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為戈德伯格訴凱利一案中的福利補(bǔ)助與本案中的殘疾保險(xiǎn)金不同，判定本案中被審查的行政程序符合憲法上正當(dāng)程序的要求，無需在停發(fā)殘疾保險(xiǎn)金前舉行聽證。

從埃爾德里奇案判決全文看，無論是相對(duì)人還是聯(lián)邦地區(qū)法院、聯(lián)邦上訴法院，以及聯(lián)邦最高法院，都圍繞戈德伯格案展開。不同的是，埃爾德里奇與聯(lián)邦地區(qū)法院、聯(lián)邦上訴法院將本案類比戈德伯格案，聯(lián)邦最高法院則從頭到尾區(qū)分該案與戈德伯格案，區(qū)分殘疾保險(xiǎn)與福利、殘疾保險(xiǎn)領(lǐng)受人與福利領(lǐng)受人，也就是不把殘疾保險(xiǎn)視為福利。殘疾保險(xiǎn)真的不是福利嗎？殘疾保險(xiǎn)項(xiàng)目由當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦衛(wèi)生、教育與福利部實(shí)施，本案的原告是聯(lián)邦政府衛(wèi)生、教育與福利部部長(zhǎng)，以及現(xiàn)今主管殘疾保險(xiǎn)項(xiàng)目的美國(guó)聯(lián)邦社會(huì)保障局明確稱殘疾保險(xiǎn)為“殘障福利”[注]參見美國(guó)聯(lián)邦檔案局網(wǎng)站(http://www.archives.gov/)，2011年1月12日19點(diǎn)訪問。，再好不過地說明了殘疾保險(xiǎn)屬于廣義的福利。從前述的《美國(guó)法典》與《美國(guó)聯(lián)邦行政規(guī)章典》來看，殘疾保險(xiǎn)也在“福利”的范疇中。但是，聯(lián)邦最高法院沒有把殘疾保險(xiǎn)視為福利，認(rèn)為福利是提供給那些處于生存邊緣的人，以經(jīng)濟(jì)上的貧困為基礎(chǔ)，殘疾保險(xiǎn)則不是。聯(lián)邦最高法院的意見表面看來令人吃驚，但絕非信口開河，而是對(duì)福利采取了非常狹義的理解。這種對(duì)福利的狹義理解，正是埃爾德里奇案判決與戈德伯格案判決不同的前提。

戈德伯格案與埃爾德里奇案說明，在美國(guó)法中，廣義福利與狹義福利可能適用不同的法律制度，切不可對(duì)福利與福利行政采取籠統(tǒng)地解釋，也就是不可抹煞福利與福利行政的復(fù)雜性、豐富性與多樣性。特別是不能僅僅從給付行政、服務(wù)行政的角度來認(rèn)識(shí)福利與福利行政，從而遮蔽了狹義的福利概念與福利行政概念，甚至造成制度設(shè)計(jì)與實(shí)施方面的失誤。

五、 美國(guó)法中的福利類型

對(duì)美國(guó)福利概念進(jìn)行的多維考察特別是實(shí)證考察，為解析美國(guó)福利概念與福利行政概念奠定了基礎(chǔ)。考察表明，美國(guó)法的福利概念有廣義與狹義之分，廣義的福利概念范圍廣泛，但并非雜亂無章，而是有規(guī)律、有類型。從我國(guó)學(xué)者的研究現(xiàn)狀看，對(duì)德國(guó)與日本的給付行政類型與服務(wù)行政類型有所介紹，但忽視了對(duì)美國(guó)法中福利行政類型的探討。在我國(guó)學(xué)者不加區(qū)分地使用福利行政、給付行政與服務(wù)行政的背景下，這種研究現(xiàn)狀可能產(chǎn)生將給付行政類型與服務(wù)行政類型作為福利行政類型的誤導(dǎo)。從《美國(guó)法典》以及戈德伯格案等判例來看，美國(guó)法中的福利包括以下三種類型，相應(yīng)地形成了三種類型的福利行政。

第一，公共救助型福利。這類福利通常被稱為公共救助，是狹義的福利，用于濟(jì)貧，對(duì)象是低收入者或者說經(jīng)濟(jì)上有困難者。這類福利項(xiàng)目包括對(duì)貧困家庭的臨時(shí)救助、食品券、醫(yī)療補(bǔ)助等項(xiàng)目。公共救助是最古老的福利，也是最基礎(chǔ)的福利。與之相應(yīng)的福利行政，在聯(lián)邦層面，主要由衛(wèi)生與公共服務(wù)部承擔(dān)，但不是全由健康與公共服務(wù)部承擔(dān)。如，食品券項(xiàng)目的主管部門是農(nóng)業(yè)部。

第二，社會(huì)保險(xiǎn)型福利。這是防止貧困的福利，與針對(duì)貧困者的第一種福利不同。在美國(guó)，聯(lián)邦社會(huì)保障局負(fù)責(zé)的退休保險(xiǎn)、遺屬保險(xiǎn)、殘疾保險(xiǎn)，以及聯(lián)邦衛(wèi)生與公共服務(wù)部主管的醫(yī)療保險(xiǎn)，都屬于這類福利。

第三，其他福利，如退伍軍人的福利、社會(huì)服務(wù)。根據(jù)前述聯(lián)邦法律的規(guī)定，社會(huì)服務(wù)既包括對(duì)兒童等社會(huì)弱勢(shì)群體的服務(wù)，也包括對(duì)非弱勢(shì)群體的服務(wù)，如就業(yè)服務(wù)、信息與咨詢服務(wù)，但不包括供水、供電、供氣等公用設(shè)施服務(wù)。同時(shí)，無論公共救助還是社會(huì)保險(xiǎn)，覆蓋面都有限，如公共救助只針對(duì)貧困者，退休保險(xiǎn)需要有足夠長(zhǎng)的工作歷史，社會(huì)服務(wù)的覆蓋面則更為廣泛。

美國(guó)福利的范圍與類型決定了美國(guó)福利行政的范圍與類型，換言之，美國(guó)福利行政包括公共救助型福利行政、社會(huì)保險(xiǎn)型福利行政以及其他的福利行政。從德國(guó)、日本等國(guó)的給付行政、服務(wù)行政來看，也包括公共救助與社會(huì)保險(xiǎn)。可以說，公共救助與社會(huì)保險(xiǎn)這兩類福利以及與之相對(duì)應(yīng)的福利行政普遍存在于當(dāng)代國(guó)家中，是福利行政體系的主要支柱，也是深入研究福利行政法的重點(diǎn)對(duì)象。

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