趙啟軒

（中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥 230001）

我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問題與解決對(duì)策

趙啟軒

（中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥 230001）

自2004年全面實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以來，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平得到了全面促進(jìn)和提高。然而，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施不但增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，在實(shí)施中也存在著不少問題，與WTO規(guī)則也有諸多不適應(yīng)性。解決這些問題，必須從長遠(yuǎn)規(guī)劃著手，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和改革?！拜^大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”，是當(dāng)前解決這一問題的原則。然而，不容忽視的問題是，農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼應(yīng)沿著逐漸減少直至取消的方向進(jìn)行改革。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;政策;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

2004年，我國實(shí)行農(nóng)業(yè)稅制改革。自此，數(shù)千年來在中國實(shí)施的農(nóng)業(yè)稅制度被農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策取代。眾所周知，農(nóng)業(yè)稅制度是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的標(biāo)志。這種制度事實(shí)上對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展是一種“負(fù)保護(hù)”。而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策則是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再完全依賴農(nóng)業(yè)以后，由政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供支持和保護(hù)，其目的在于糧食的增產(chǎn)和農(nóng)民的增收，事實(shí)上是現(xiàn)代國家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的一種轉(zhuǎn)移支付。這也是當(dāng)今世界絕大多數(shù)國家，特別是發(fā)達(dá)國家實(shí)行的一種基本政策。我國實(shí)行農(nóng)業(yè)稅補(bǔ)貼政策，意味著我國社會(huì)正開始由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)開始向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施以來，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了快速發(fā)展，農(nóng)民的利益得到了有效保護(hù)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和水平也得到了全面提高。在新的歷史條件下，分析我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施現(xiàn)狀及其存在的問題，探討我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革與發(fā)展，無疑具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一

我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策雖然全面開始于2004年，但早在上世紀(jì)50年代末期，就以國營拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”的形式出現(xiàn)了。由于這種形式能有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和一定程度地保護(hù)農(nóng)民的利益，因此，便在農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼和貸款貼息補(bǔ)貼等方面逐漸推廣和延伸開來。然而，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策充其量只是當(dāng)時(shí)普遍實(shí)行的農(nóng)業(yè)稅制度的補(bǔ)充或修正。

改革開放以后，我國的經(jīng)濟(jì)體制改革首先在農(nóng)村啟動(dòng)，特別是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活力。我國政府也開始放開農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，使廣大農(nóng)民在市場交換中全面受益。然而，在改革開放初期，政府在財(cái)政上對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍然較少。1993年以后，由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府推行糧食購銷價(jià)格的改革，建立起了糧食保護(hù)價(jià)制度，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，使糧食產(chǎn)量快速增加，但由于市場化不夠徹底，也導(dǎo)致了糧食積壓嚴(yán)重，市場價(jià)格持續(xù)低迷，而國家財(cái)政入不敷出，導(dǎo)致一些國有糧食生產(chǎn)企業(yè)陷入困境。不僅如此，當(dāng)WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判到來時(shí)，這種壓力就全面顯現(xiàn)。2002年，我國政府開始實(shí)施糧食直接補(bǔ)貼試點(diǎn)。2004年，我國政府全面推行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，以建立符合WTO規(guī)則的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。

關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，一般認(rèn)為，由“綠箱”政策和“黃箱”政策兩個(gè)層面組成。所謂“綠箱”政策，指廣義補(bǔ)貼。這種政策主要是政府對(duì)農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，但對(duì)科技、水利、環(huán)保等方面的投資，一般不會(huì)對(duì)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用;所謂“黃箱”政策，指狹義補(bǔ)貼。這種政策指保護(hù)性補(bǔ)貼，如對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價(jià)格、出口或其他形式補(bǔ)貼，但有可能會(huì)對(duì)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成明顯的扭曲性影響。［1］無論是“綠箱”政策，還是“黃箱”政策，都體現(xiàn)著政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)，是政府對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，其目的在于保證糧食產(chǎn)量穩(wěn)定、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的全面實(shí)施，對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無疑具有十分重要的作用。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，其積極作用和重大意義是不容置疑的。首先，自從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施以來，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展得到了有力的促進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量得到了全面提高。特別是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策和農(nóng)業(yè)直接支付政策，防止了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下跌，避免了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益受損，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對(duì)農(nóng)業(yè)的資源和物質(zhì)的投入，也加快了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的新技術(shù)采用。2004年我國實(shí)施的良種直接補(bǔ)貼政策就有力地提高了農(nóng)業(yè)技術(shù)水平進(jìn)步，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

其次，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施還改善了農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，提高了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平。我國實(shí)施的農(nóng)機(jī)購置直接補(bǔ)貼政策，就促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械購置，提高了我國的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。在實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中，我國政府還通過對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品的不同規(guī)定，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。比如，有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策就只針對(duì)特定地區(qū)的農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。

再次，由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，我國的農(nóng)產(chǎn)品市場得到了穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入水平得到了全面提高。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌必然會(huì)造成農(nóng)民收入水平下降，使農(nóng)產(chǎn)品市場供給發(fā)生波動(dòng)。因此，避免農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌，保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在合理的空間內(nèi)波動(dòng)，是確保農(nóng)民收入合理和保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)的重要途徑。運(yùn)用農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策就可達(dá)到這種效果。差價(jià)補(bǔ)貼、緩存儲(chǔ)備以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼都可以起到提高農(nóng)民收人和增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的雙重效果。近年來，我國政府在發(fā)生自然災(zāi)害的地區(qū)實(shí)行的穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的舉措，就體現(xiàn)了這種政策的效果。

最后，實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，還可以有效地保護(hù)農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)安全性農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和發(fā)展。實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，不僅要保證農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和農(nóng)民的收入水平，還要在原來政策目標(biāo)基礎(chǔ)上，向更加注重保護(hù)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境、提高安全性農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的發(fā)展等目標(biāo)轉(zhuǎn)變。比如在農(nóng)用地、水和環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)支付等方面，也應(yīng)明確規(guī)定對(duì)農(nóng)藥的使用達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者實(shí)施補(bǔ)貼政策，這就有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，減少農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留量，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全性。

總而言之，我國政府自2004年以來實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，加快了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化步伐，在解決“三農(nóng)”問題方面發(fā)揮了積極的作用。這一政策的實(shí)施，不但提高了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入，改善了農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，而且有效地保護(hù)了農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境，促進(jìn)了安全性農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)發(fā)展。

二

在分析和評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的同時(shí)，我們卻不得不指出，不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策給消費(fèi)者帶來的影響也是不同的。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策各種各樣，但它們都無法回避一個(gè)事實(shí)，即加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。不僅如此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策還與WTO規(guī)則存在著諸多沖突，不符合開放經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的國際規(guī)范。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問題，具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)缺乏長遠(yuǎn)目標(biāo)，規(guī)劃與安排缺少長期性。我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策多以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，缺少法律規(guī)范和約束。近年來，我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策在不斷調(diào)整，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也不斷發(fā)生變化，于是便出現(xiàn)了安排無計(jì)劃、補(bǔ)貼利益分配不公和補(bǔ)貼忽多忽少等現(xiàn)象，這也就使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策出現(xiàn)了不連貫與不協(xié)調(diào)的情況。而在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施中，又不可能不涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等部門，也就造成了各部門間協(xié)調(diào)上的困難，使管理成本呈上升趨勢(shì)，不但使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效率大打折扣，也阻礙了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高。

第二，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不盡合理，農(nóng)民在補(bǔ)貼中實(shí)際獲益不多。在前面的“綠箱”政策和“黃箱”政策的分析中，我們可以看到，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策幾乎涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通的全過程，但是，具體到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通的各環(huán)節(jié)和各類別，所得到的補(bǔ)貼資金數(shù)額又不多。而且，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大多數(shù)用于降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格和支農(nóng)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者補(bǔ)貼在農(nóng)產(chǎn)品購銷環(huán)節(jié)上。比如，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中用于糧食安全的補(bǔ)貼較多，但用于農(nóng)業(yè)科技的補(bǔ)貼則較少;再如，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼中，絕大部分都用于城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)補(bǔ)貼，而直接用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營者補(bǔ)貼的較少。這些情況不但不利于農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步，使農(nóng)民難以從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中直接獲得實(shí)惠，造成了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的作用難以集中發(fā)揮，實(shí)際實(shí)行的效果較差。

第三，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策由于采取“暗補(bǔ)”方式，在相當(dāng)程度上降低了補(bǔ)貼的效率。無論是“綠箱政策”還是“黃箱政策”，多數(shù)財(cái)政補(bǔ)貼資金都不是以直接財(cái)政撥入的方式進(jìn)行的，而是在流通渠道中間接進(jìn)行的。這種具有補(bǔ)助性質(zhì)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策容易造成補(bǔ)貼資金的流失。比如，價(jià)格支持政策通過流通領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)貼，便容易造成補(bǔ)貼效率低下。據(jù)測(cè)算，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家價(jià)格補(bǔ)貼政策的效率僅達(dá)25%左右，也就是說，每補(bǔ)貼1塊錢，農(nóng)民只能得到0．25元。不僅如此，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的目的，在于保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入水平，但實(shí)際效果卻不盡如人意，這樣價(jià)格支持政策當(dāng)然難以增加農(nóng)戶的收入。更何況，價(jià)格支持政策還會(huì)造成生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲，與WTO規(guī)則不相符合。

第四，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施中，我們采取的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼手段和方式比較單一，這也影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的手段上，過多地依賴財(cái)政投資，而沒有充分利用金融、稅收等手段。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的方式上，我們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食安全儲(chǔ)備等方面所占比例較高，但在農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣和人員培訓(xùn)等方面所占比例比較低。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則因?yàn)檫€在探索階段，因而還難以起到補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定收入的作用。

上述問題的存在，原因當(dāng)然是多方面的，既有市場經(jīng)濟(jì)本身的有待完善的問題，也有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展規(guī)律的問題，還有政策制定和實(shí)施中的改革與調(diào)整的問題。但總體來看，第一，國家財(cái)政在農(nóng)業(yè)支持方面的總量水平仍然不高。雖然近年來國家對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持在逐年增加，但至今農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額仍然沒有達(dá)到《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的“國家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度”的要求。近幾年，“三農(nóng)”支出增長還有一定程度回落。我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量僅占年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的9%左右，即使與印度、巴西、泰國等發(fā)展中國家的10% －20%相比，也存在著明顯的差距。第二，廣義的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，即“綠箱”政策還有很大的使用空間。我國政府用于農(nóng)業(yè)的支出多屬于“綠箱”政策支持，但在實(shí)施中還有許多方面有待進(jìn)一步拓展，比如推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼，試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和加大退耕還林力度等。第三，狹義的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，即“黃箱政策”也有繼續(xù)利用的很大余地。我國的“黃箱政策”支持包括產(chǎn)品價(jià)格支持、投入補(bǔ)貼支持、與生產(chǎn)掛鉤的非免除的直接支付等方面。近年來，我國的“黃箱政策”支持也進(jìn)行了一些調(diào)整，如最低收購價(jià)制度，農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等，都意味著將主要補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)向直接補(bǔ)貼農(nóng)民轉(zhuǎn)變。第四，我國尚未出臺(tái)實(shí)施與限產(chǎn)計(jì)劃相關(guān)而免于削減的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。過去由于資金不足等原因，我們尚未顧及這方面的舉措。隨著財(cái)力狀況的改變，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著進(jìn)口產(chǎn)品沖擊的背景下，這方面的舉措便應(yīng)該提上議事日程了。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)和核心就是要解決長期困擾我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的“三農(nóng)”問題。隨著改革開放的不斷深入和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，大批的農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)化為城市工業(yè)人口，這也必然會(huì)促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)等發(fā)生全面深刻的變化，現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)也將取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。在這一深刻變革中，上述問題如果不能得到有效解決，就會(huì)影響我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，也不利于政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

三

自從實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以來，農(nóng)民種糧的積極性明顯增強(qiáng)，農(nóng)民的收入持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整顯著加快，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位全面提高，為我國的糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增效奠定了良好的基礎(chǔ)，也對(duì)我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。然而就世界范圍來看，全球總?cè)丝谌匀怀蕛粼黾于厔?shì)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長速度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人口的增長速度。近年來，重大自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難風(fēng)險(xiǎn)增大，要保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年豐收，使糧食總產(chǎn)再創(chuàng)新高，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長，就必須圍繞穩(wěn)糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生，全面強(qiáng)化惠農(nóng)政策，保證國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長，堅(jiān)定不移地走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展繼續(xù)提供有力保障。

2008年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》明確提出“較大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”的方針。它提出的具體辦法有:“進(jìn)一步增加補(bǔ)貼資金，增加對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼?！薄凹哟罅挤N補(bǔ)貼力度，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?！薄按笠?guī)模增加農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼。”“加大農(nóng)資綜合補(bǔ)貼力度，完善補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?！薄巴晟妻r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法?！薄爸鸩郊哟髮?duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場種糧補(bǔ)貼力度”等等。［2］迄今為止，這些舉措仍然是解決我國“三農(nóng)”問題的根本舉措，不失為解決農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題的綱領(lǐng)性文件。

第一，必須長遠(yuǎn)規(guī)劃，進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)和任務(wù)。要想有效地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，真正增加農(nóng)民的實(shí)際收入，就必須持續(xù)不斷地加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度。也就是說，只有對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和投入作長遠(yuǎn)規(guī)劃，才是確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定、持續(xù)、快速、健康發(fā)展的前提。雖然我國的財(cái)政政策具有可持續(xù)性和長期性，但對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的隨意性卻較大，補(bǔ)貼的效果往往難以集中體現(xiàn)和發(fā)揮。因此，必須通過立法程序來建立一套完整的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法規(guī)，用明確的法律規(guī)范和約束機(jī)制保證政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，以防止因?yàn)檎畵Q屆、官員離職、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等原因而出現(xiàn)的政策實(shí)行不力的問題。黨的十七屆三中全會(huì)提出的“完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”，就意味著我國將從農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等方面進(jìn)一步完善相關(guān)政策，不斷強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)這一國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的支持和保護(hù)。近年來，不少專家學(xué)者建議借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，制定我國的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》，以便使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策制度化、法制化，更好地保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

第二，努力擴(kuò)大“綠箱”政策，全面調(diào)整“黃箱”政策，嘗試“藍(lán)箱”政策。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，證明了“綠箱”政策和“黃箱”政策的行之有效，但“綠箱”政策實(shí)施的范圍還需要進(jìn)一步擴(kuò)大，“黃箱”政策實(shí)施的效果還需要進(jìn)一步調(diào)整，同時(shí)，還可以嘗試“藍(lán)箱”政策。所謂“藍(lán)箱”政策，是關(guān)貿(mào)總協(xié)定中農(nóng)業(yè)協(xié)議中對(duì)一系列條款的通行表達(dá)方式。這些條款規(guī)定與限產(chǎn)計(jì)劃相關(guān)的支付，如休耕地差額補(bǔ)貼，可免予減讓承諾等。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施的初期，由于條件的限制，“藍(lán)箱”政策因其操作成本高和補(bǔ)貼總額無法控制等原因，尚無法全面實(shí)施。但在城鄉(xiāng)一體化逐步深化的今天，“藍(lán)箱”政策的實(shí)施 已經(jīng)基本具備條件，可以適時(shí)開展“藍(lán)箱”政策試點(diǎn)，如對(duì)“退耕還林”“退耕還牧”的補(bǔ)貼就可以嘗試采用“藍(lán)箱”政策。這是我國今后農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)調(diào)整的大方向。

第三，繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮補(bǔ)貼資金的最佳使用效果。增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，就是要讓農(nóng)民在土地上的投入獲得社會(huì)平均利潤，以激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。因此，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金總量一定的情況下，必須全面提高農(nóng)民得益較多的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，努力降低農(nóng)民得益較少的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。因此，大量削減農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)便成為必然選擇。從當(dāng)前的情況來看，我國70%左右的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出都用于人員供養(yǎng)及行政開支，而實(shí)際用于建設(shè)性支出的比重則較低。在大部制改革中，如果將林業(yè)局、水產(chǎn)局、畜牧局等農(nóng)業(yè)單位合并，就可以提高管理效率，減少農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出。再比如，通過鼓勵(lì)某些農(nóng)業(yè)事業(yè)單位走向市場，也可以減少事業(yè)財(cái)政支出，將節(jié)省下來的經(jīng)費(fèi)用于有利于農(nóng)民增收的農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金和支援農(nóng)村生產(chǎn)支出等項(xiàng)目。

第四，逐漸放棄間接補(bǔ)貼方式，將直接補(bǔ)貼作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要方式。從WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》要求來看，我國目前通行的農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)收購、保護(hù)價(jià)收購和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料差價(jià)補(bǔ)貼等，都屬于價(jià)格支持政策，在“黃箱”政策范圍內(nèi)。然而，只有逐漸放棄間接補(bǔ)貼方式，使“暗補(bǔ)”變?yōu)椤懊餮a(bǔ)”，把補(bǔ)貼資金直接投入到生產(chǎn)領(lǐng)域中，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者直接受益，直接獲得補(bǔ)貼資金，才能強(qiáng)化激勵(lì)效果。在《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中，這些問題其實(shí)已經(jīng)得到了正確的答案。如，“增加對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼。加大良種補(bǔ)貼力度，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)水稻、小麥、玉米、棉花全覆蓋，擴(kuò)大油菜和大豆良種補(bǔ)貼范圍。大規(guī)模增加農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，將先進(jìn)適用、技術(shù)成熟、安全可靠、節(jié)能環(huán)保、服務(wù)到位的農(nóng)機(jī)具納入補(bǔ)貼目錄，補(bǔ)貼范圍覆蓋全國所有農(nóng)牧業(yè)縣（場），帶動(dòng)農(nóng)機(jī)普及應(yīng)用和農(nóng)機(jī)工業(yè)發(fā)展?！保?］

總而言之，在當(dāng)前，通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整，較大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，在一定程度上可以有效地改變農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的問題，也可以使農(nóng)民收入增長停滯、徘徊的狀態(tài)得到改變。說到底，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的重要內(nèi)容，其目的在于保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，涉及的是農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展的問題。由于農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼可能引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扭曲的問題，需要進(jìn)行削減承諾。由此對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素補(bǔ)貼政策的調(diào)整存在著不同的看法。但在當(dāng)前，“較大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”，卻是解決我國“三農(nóng)”問題必經(jīng)的階段。然而，不論如何，農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼應(yīng)沿著逐漸減少直至取消的方向進(jìn)行改革，這是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的必然要求。

［1］肖琴．我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)狀及改革建議［J］．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2011（1）．

［2］中共中央．國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見［EB/OL］．http://news．xinhuanet．comlnewscenter/2009－02/01/content－10746024．htm．2009－02－01．

China’s Current Policy on Agricultural Subsidies:Problems and Countermeasures

ZHAO Qi-xuan

（School of Management，University of Science and Technology of China，Hepei 230001，China）

China’s modernization of agriculture has witnessed an overall promotion and advancement since the full-scale implementation in 2004 of the policy on agricultural subsidies．However，the implementation of such a policy has not only increased the financial burden but also met with numerous problems in practice．What is more，such a policy is also incompatible with WTO rules in some aspects．To solve these problems，efforts must be made to proceed from the long-term planning and to make appropriate adjustments and reforms in the policy on agricultural subsidies．While“To make a substantial increase in agricultural subsidies”is the principle of the current solution to this problem，what should not be overlooked is that reforms be made to ensure that agricultural input subsidies are to be gradually reduced until they are finally cancelled．

agricultural subsidies;policy;modernization of agriculture

F303

A

1674－5310（2011）－05－0098－04

2011－07－18

趙啟軒（1989－），男，陜西黃陵人，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院金融系學(xué)生。

（責(zé)任編輯:胡素萍）