史云貴，趙海燕

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

近年來，由于在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中沒有正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生、穩(wěn)定、和諧的關(guān)系，一些地方農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益遭遇不法侵害現(xiàn)象突出。農(nóng)民權(quán)益保障問題不僅成為制約我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的障礙，還很有可能滋生許多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而影響國家、社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，我國學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障問題的研究主要集中在對(duì)失地農(nóng)民保障和進(jìn)城農(nóng)民工保障兩個(gè)方面，且多從法律、政治、經(jīng)濟(jì)方面籠統(tǒng)地論及。本文主要從權(quán)益保障的機(jī)制創(chuàng)新角度，試圖為完善我國農(nóng)民權(quán)益保障、有效破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的困境提供可行性路徑。

一、公平、平等的價(jià)值與農(nóng)民權(quán)益保障

公平正義是人類追求美好社會(huì)的一個(gè)永恒主題，是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的動(dòng)力和基本的價(jià)值取向之一。柏拉圖在《理想國》中首次提出了公平正義問題，強(qiáng)調(diào)公平即和諧，正義是個(gè)人和國家的“善德”。亞里士多德認(rèn)為，“所謂‘公正’，它的真實(shí)意義，主要在于‘平等’”［1］。托克維爾認(rèn)為，在一個(gè)長期專制的國度里，“人民天生就愛好平等與自由。他們希望在自由之中享受平等，在不能如此的時(shí)候，也愿意在奴役中享用平等”［2］。從有文字記載的歷史以來，平等觀念一直與中國社會(huì)的發(fā)展交織在一起?？鬃釉f過:“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾?！保?］《老子》云:“天之道，損有余而補(bǔ)不足”，“高者抑之，下者舉之;有余者損之，不足者補(bǔ)之?！保?］自古以來，作為社會(huì)的最下層，農(nóng)民受到的剝削和遭受的苦難最為深重。因此，中國的平等與公平觀念更多地與農(nóng)民的地位和命運(yùn)緊密相連。歷代的農(nóng)民戰(zhàn)爭無不以平等 (均)為基礎(chǔ)的公平理念作為起義的口號(hào)。在中國現(xiàn)代化的進(jìn)程中，先進(jìn)的政黨及其領(lǐng)袖也把為農(nóng)民爭取平等權(quán)益作為基本目標(biāo)。孫中山創(chuàng)立的“三民主義”就是一套以平等為核心價(jià)值的比較成熟的理論體系。他說，“民族主義是對(duì)外人爭平等的，不允許外國人欺負(fù)中國人;民權(quán)主義是對(duì)本國人爭平等的，不允許有軍閥官僚的特別階級(jí)，要全國男女的政治地位一律平等;民生主義是對(duì)貧富爭平等的，不允許全國男女有大富人和大窮人的分別，要人人都能做事，人人都有飯吃”［5］。保障農(nóng)民的基本權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平正義，更是中國共產(chǎn)黨的一貫主張。以毛澤東為核心的黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體，通過土地革命，讓窮苦農(nóng)民重新獲得了土地，確立以土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)民權(quán)益保障制度，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性與創(chuàng)造性，最終完成了新民主主義革命的歷史使命。以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，通過實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確認(rèn)了農(nóng)民對(duì)土地的長期使用權(quán)和收益權(quán)，并在此基礎(chǔ)上不斷完善以農(nóng)村土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)民權(quán)益保障制度，再次調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性與創(chuàng)造性，為全面改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，面對(duì)改革開放以來城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大、“三農(nóng)”問題長期得不到根本解決、農(nóng)民權(quán)益受損、保障體系不健全的現(xiàn)實(shí)困境，黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體作出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的偉大部署，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)公平正義是和諧社會(huì)的基本條件，必須加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，保障人民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的權(quán)利和利益，引導(dǎo)公民依法行使權(quán)利、履行義務(wù)”［6］。在當(dāng)代中國，一個(gè)以維護(hù)社會(huì)公平正義為己任的人民政府，必須擅于運(yùn)用法律制度、公共政策等手段，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面健全農(nóng)民權(quán)益保障體系，徹底改變長期以來農(nóng)民事實(shí)上作為“二等公民”的弱勢(shì)地位?！安还茉谡晤I(lǐng)域還是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，正義只在人類自然需求的基礎(chǔ)上要求人類擁有根據(jù)自然權(quán)利應(yīng)得到的條件平等?！保?］在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的進(jìn)程中，必須堅(jiān)持兩個(gè)基本原則:一方面，在城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)益方面，應(yīng)平等分配;另一方面，在城鄉(xiāng)居民的非基本權(quán)益方面，實(shí)行“按勞 (能)分配”［8］，加快完善農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制、構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益保障體系。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益保障問題

我國一些地方在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)踐中，除普遍存在著的農(nóng)村土地征收法律制度不健全、土地價(jià)格混亂、征收標(biāo)準(zhǔn)低等專家學(xué)者經(jīng)常論及的農(nóng)民權(quán)益被侵害等問題外，筆者負(fù)責(zé)的課題組抽樣調(diào)查表明，我國農(nóng)民權(quán)益保障還存在著如下幾方面亟需解決的問題:

(一)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)民種地收益過低，土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重

近年來，國家雖然從取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)、農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，但在城市化進(jìn)程日益加快的背景下，由于務(wù)農(nóng)收益遠(yuǎn)不如打工收入，大量農(nóng)民還是選擇了外出打工，大量農(nóng)村土地被“粗放”經(jīng)營，甚至“拋荒”;農(nóng)民對(duì)土地的傳統(tǒng)感情正漸行漸遠(yuǎn)［9］。在我國西部農(nóng)村地區(qū)，單個(gè)農(nóng)戶完全靠種田為生，僅能解決溫飽問題，蓋房娶媳、子女上學(xué)等均無從談起。課題組抽樣調(diào)查表明，四川省農(nóng)村地區(qū)從事種植業(yè)的農(nóng)民平均年齡在52.05歲，約有83.75%的農(nóng)民在城鎮(zhèn)打工;其中，有53.26%的農(nóng)民半農(nóng)半工; 30.49%的農(nóng)民基本放棄了農(nóng)田，僅有16.25%的農(nóng)民真正以務(wù)農(nóng)為生，且多為年歲55歲以上的男性和部分留守婦女;達(dá)州、綿陽、資陽、內(nèi)江等市的一些農(nóng)村土地“拋荒”率約在20%以上。務(wù)農(nóng)成本高、收益低引發(fā)的大量農(nóng)村土地“拋荒”、種植業(yè)人口急劇銳減，對(duì)我國農(nóng)業(yè)和糧食安全構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，是糧食和其他農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格高居不下的重要因素之一。

(二)失地農(nóng)民就業(yè)再就業(yè)壓力大

在日益被城市蠶食的城郊，農(nóng)民靠傳統(tǒng)的土地保障顯然很難維持生計(jì)。無論是失地還是少地農(nóng)民，都不得不通過打工來維持家庭的收支平衡。因此，作為民生的重要內(nèi)容，失地、少地農(nóng)民的就業(yè)率也就成為城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)穩(wěn)定和諧的試金石。在激烈的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭中，文化程度不高、未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)、缺乏勞動(dòng)技能的農(nóng)民顯然處于極為不利的地位。根據(jù)我們對(duì)四川、重慶等10個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部的抽樣調(diào)查:失地農(nóng)民中，只有10.26%的勞動(dòng)力被有關(guān)部門安置就業(yè)，其余的只能自謀職業(yè);在自謀職業(yè)的勞動(dòng)力中，有38.68%的人找不到工作，目前基本賦閑在家;尤其是土地被全部征用的農(nóng)戶，基本賦閑在家的富余勞動(dòng)力比例更大，達(dá)到了68.50%。在51.06%的就業(yè)勞動(dòng)力中，其就業(yè)結(jié)構(gòu)為:31%外出務(wù)工，33%在本地從事農(nóng)業(yè)，36%在本地從事二、三產(chǎn)業(yè)。失地、無地、少地的農(nóng)民因無法就業(yè)就可能誘發(fā)一些重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題。

(三)農(nóng)民權(quán)益在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中缺乏完善的法律保障體系

目前我國被征地農(nóng)民權(quán)益的保障還明顯存在著相關(guān)法律界定模糊且相互沖突、法律位階過低、司法救濟(jì)不充分等問題。其中，現(xiàn)有的法律、法規(guī)只支持農(nóng)民的土地使用權(quán)，而針對(duì)土地產(chǎn)權(quán)，甚至對(duì)他們自己的宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)也未加以明確的確認(rèn)與保護(hù)。這樣，農(nóng)民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中無法與主導(dǎo)城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)的公共權(quán)力部門和強(qiáng)大的利益集團(tuán)進(jìn)行平等對(duì)話。由于缺乏具有可行性的法律供給，農(nóng)民被剝奪的權(quán)益也無法通過現(xiàn)有的法律、法規(guī)得到切實(shí)維護(hù)和保障。

(四)農(nóng)民權(quán)益在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中缺乏完善的保障機(jī)制

抽樣調(diào)查表明，在四川地級(jí)市中，80.28%的村一年多都很難開一次村民大會(huì)或代表大會(huì);有46.68%的村三年及其以上都沒有開過村民代表大會(huì)，76.51%的村沒有村民議事會(huì);56.26%的村組沒有定期進(jìn)行村務(wù)公開;73.28%的被調(diào)查村民稱自己對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)績效沒有評(píng)議權(quán);雖然成都市農(nóng)村普遍實(shí)行以村民議事會(huì)代替村民代表會(huì)議進(jìn)行民主議事，但被訪對(duì)象中有38.52%的村民認(rèn)為議事會(huì)形同虛設(shè)，并不能真正代表民意。由于一些農(nóng)村嚴(yán)重缺乏自治、合作、評(píng)估等權(quán)益保障機(jī)制，事實(shí)上導(dǎo)致了廣大農(nóng)民群眾被剝奪了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的決策參與權(quán)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的決策權(quán)長期操縱在各級(jí)黨政部門手里，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部難免不在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作中濫用權(quán)力、踐踏農(nóng)民的基本權(quán)益。這樣就很容易導(dǎo)致以黨群、干群矛盾為核心的鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾尖銳激化，從而嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)一體化的順利進(jìn)行與城鄉(xiāng)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

農(nóng)民權(quán)益在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中流失并由此引發(fā)了大量的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題，這既與我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)人深水區(qū)，利益沖突和社會(huì)矛盾尖銳激化有很大的關(guān)系，更與一些地方在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程中，缺乏正確的執(zhí)政理念、政績觀、服務(wù)觀，片面追求經(jīng)濟(jì)績效，剝奪農(nóng)民對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的話語權(quán)等因素有著密切的相關(guān)性。

第一，我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，這個(gè)利益沖突與矛盾激化的現(xiàn)代化振蕩期是農(nóng)民權(quán)益大量缺失的溫床。在亨廷頓看來，傳統(tǒng)國家和現(xiàn)代國家是穩(wěn)定的，而處于傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的社會(huì)是最不穩(wěn)定的，即“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，但現(xiàn)代化卻會(huì)引起不穩(wěn)定”［10］。正處于改革開放關(guān)鍵時(shí)期的轉(zhuǎn)型中國，在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)形式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，難免會(huì)引發(fā)一系列城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、社會(huì)群體和社會(huì)階層之間以利益為核心內(nèi)容的復(fù)雜社會(huì)矛盾。隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，一些“致富能手”、“經(jīng)濟(jì)能人”逐漸從村民中脫穎而出，在經(jīng)濟(jì)收入、經(jīng)濟(jì)地位等方面大大拉開了與一般村民的差距。在既有的地方治理模式下，鄉(xiāng)村社會(huì)中的這些致富能手和經(jīng)濟(jì)能人，往往很容易獲得黨委、政府的賞識(shí)，成為“村兩委”的負(fù)責(zé)人，以幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“共同富?！薄５珜?shí)際上，一些經(jīng)濟(jì)能人在成為村干部后，往往會(huì)利用“村官”的權(quán)力，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作為他們自己謀求個(gè)體利益的最大化，這反而會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)村固有的貧富差距和社會(huì)沖突，從而加大了鄉(xiāng)村社會(huì)早已存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題。

第二，違背科學(xué)發(fā)展觀的“GDP模式”是導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益保障缺失的重要因素。一些地方黨委、政府曲解了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展原則，把地方GDP的增長作為考核干部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政績的最重要、甚至是唯一的指標(biāo)，在一定程度上導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)績效至上、面子工程、政績工程、官商勾結(jié)等一系列的政府失范行為。這樣，一些地方的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不是建立在“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀基礎(chǔ)上的，而是建立在以犧牲農(nóng)民群眾的利益、資源、環(huán)境，甚至以犧牲農(nóng)民生命為代價(jià)的“帶血 GDP”的增長模式上的。在“帶血的GDP”增長的背后，是利益沖突加劇、干群關(guān)系緊張、社會(huì)矛盾不斷、政府形象受損、黨和政府合法性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)等一系列的嚴(yán)重問題。而在以“城市化”為主要內(nèi)容的偽城鄉(xiāng)一體化運(yùn)動(dòng)中，一些鄉(xiāng)村干部和開發(fā)商等強(qiáng)勢(shì)利益群體相勾結(jié)，他們滾雪球式的發(fā)家是建立在大量農(nóng)民權(quán)益被侵害和非法剝奪的基礎(chǔ)上的。

第三，少數(shù)黨員干部在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，宗旨意識(shí)缺乏、服務(wù)能力低下，進(jìn)一步加劇了農(nóng)民權(quán)益保障的低效。“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”［11］。尤其存在著大量的“搭便車”和“分利”行為，越大的集團(tuán)，越是在長期穩(wěn)定的環(huán)境中，越難以完成表面上具有邏輯性的集體行動(dòng)，最終往往會(huì)因“集體行動(dòng)的困境”而導(dǎo)致集體行動(dòng)的失敗。“立黨為公、執(zhí)政為民”本應(yīng)成為各級(jí)黨員干部在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中牢固樹立的服務(wù)理念。然而，一些黨員干部宗旨意識(shí)、黨性觀念淡薄，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)踐中沒有正確處理好個(gè)人利益與既得利益集團(tuán)、群眾利益的關(guān)系。在處理各種經(jīng)濟(jì)主體的利益時(shí)，一些農(nóng)村干部往往擺不正位置，立場(chǎng)、感情沒有站在大多數(shù)農(nóng)民群眾的利益上，不能做農(nóng)民群眾的主心骨、代言人，屁股很容易坐到比群眾強(qiáng)勢(shì)的既得利益群體一邊。一系列農(nóng)村社會(huì)群體性事件的背后，普遍存在著一些基層干部把“為人民服務(wù)”異化“為老板服務(wù)”的執(zhí)政黨宗旨異化問題。

第四，農(nóng)民群眾在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中缺乏“話語民主”，被剝奪了話語權(quán)。一些地方政府把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌錯(cuò)誤等同于農(nóng)村城鎮(zhèn)化，片面追求政績工程、面子工程，不顧當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，大搞“圈地運(yùn)動(dòng)”、造城運(yùn)動(dòng)，廣大農(nóng)民群眾“被上樓”、“被市民化”，實(shí)際上走的還是一種以城鎮(zhèn)化取代現(xiàn)代化，消滅農(nóng)村、農(nóng)民的傳統(tǒng)工業(yè)化老路。處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民，由于在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化過程中缺乏話語權(quán)，在失去賴以生存的土地同時(shí)，不能相應(yīng)得到較為完善的基本權(quán)益保障，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民逐漸對(duì)主導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的黨委、政府的不信任、不合作。這樣，一些地方的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作經(jīng)常因官民無法良性互動(dòng)而進(jìn)退兩難。

為了有效破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的困境，加快城鄉(xiāng)一體化的步伐，我們必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，切實(shí)在完善相關(guān)法律法規(guī)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、完善農(nóng)村基本公共服務(wù)和村級(jí)治理等方面構(gòu)建比較完善的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制。

三、構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制

科學(xué)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就是為了讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)一體化的過程中與市民一樣共享現(xiàn)代城市文明的成果。而完善各種農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)民權(quán)益保障體系，是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、科學(xué)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

(一)完善農(nóng)民權(quán)益保障的法律機(jī)制

市場(chǎng)機(jī)制在調(diào)動(dòng)各種社會(huì)主體實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)，的確也能在一定程度上實(shí)現(xiàn)公共利益的較大化。但市場(chǎng)這只看不見的手，天生就是要摧毀平等，而政治國家則需要通過法律制度的供給來縮小社會(huì)主體之間的差距，以維護(hù)社會(huì)的公平正義。這就要求我國要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中，盡快完善農(nóng)民權(quán)益的法律保障機(jī)制。

首先，在立法層面上，要進(jìn)一步賦予農(nóng)民應(yīng)有的各項(xiàng)合法權(quán)益，完善保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律措施。建議制定《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保障法》，明確農(nóng)民對(duì)承包地和宅基地的法定權(quán)利，為農(nóng)民權(quán)益的保障提供法律基礎(chǔ)。

其次，要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作中強(qiáng)化依法行政，加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的法律監(jiān)督力度;完善縣鄉(xiāng)兩級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作機(jī)制，切實(shí)依法保障農(nóng)民權(quán)益。

再次，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的司法保障。針對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中侵害農(nóng)民權(quán)益的非法行為，司法部門要保障農(nóng)民能夠及時(shí)通過民事訴訟、行政訴訟等司法途徑加以解決，以活生生的案例形式教育廣大干部群眾，激發(fā)廣大農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)。

最后，必須通過相應(yīng)的法律運(yùn)行機(jī)制讓農(nóng)民權(quán)益保障的法律法規(guī)真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。近年來成都市在通過創(chuàng)新法律機(jī)制保障農(nóng)民權(quán)益方面進(jìn)行了大膽的嘗試:成都市在基層社區(qū)大力進(jìn)行法律宣傳的同時(shí)，廣泛開展政府為農(nóng)民購買法律服務(wù)工作。錦江區(qū)用政府埋單的形式為社區(qū)聘請(qǐng)法律顧問，全區(qū)城鄉(xiāng)居民享受了政府購買的免費(fèi)法律服務(wù)［12］。金牛區(qū)在為全區(qū)城鄉(xiāng)居民購買法律服務(wù)的基礎(chǔ)上，建立了“一街道一法律服務(wù)機(jī)構(gòu)”和“一社區(qū)一律師”的基層社會(huì)法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓城鄉(xiāng)居民能夠享受免費(fèi)的法律服務(wù)和優(yōu)質(zhì)的調(diào)解服務(wù)［13］。

(二)完善農(nóng)民的收入持續(xù)增長機(jī)制

黨的十七屆三中全會(huì)指出，“必須不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動(dòng)力”［14］。作為推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的一種新的制度安排，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的直接效果必須能夠促進(jìn)農(nóng)民的持續(xù)增收。廣大農(nóng)民只有能夠持續(xù)增收，生活水平不斷提高，才能自覺認(rèn)同并自愿融入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)踐中去。當(dāng)前，農(nóng)民收入持續(xù)增長的出路在于，在穩(wěn)定、發(fā)展以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，讓農(nóng)業(yè)走上規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、品牌化的道路。在大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，在有條件的地方積極發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，大力發(fā)展品牌農(nóng)業(yè)，培育大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收關(guān)鍵要靠農(nóng)民自身的轉(zhuǎn)變，尤其是思維的轉(zhuǎn)變。要積極培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的新型農(nóng)民，培育農(nóng)村“雙強(qiáng)”致富能手和經(jīng)營能手，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、品牌化提供豐富的鄉(xiāng)土人力資源，并著力提高農(nóng)民的組織化程度，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、農(nóng)村專業(yè)合作組織、單個(gè)農(nóng)戶”四者有機(jī)銜接和良性互動(dòng)的現(xiàn)代農(nóng)民收入持續(xù)增長的新機(jī)制。

(三)完善村民自治機(jī)制

針對(duì)一些地方的村民自治組織和自治機(jī)制不能從根本上保障農(nóng)民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的話語權(quán);村民對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)缺乏制度性的決策權(quán)的現(xiàn)狀，完善以村民民主議事為核心的村民自治機(jī)制是切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益的民主基石。

首先，廣大黨員干部必須牢固樹立“立黨為公、執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念，通過踐行黨的群眾路線逐步實(shí)現(xiàn)“讓民作主”。

其次，要切實(shí)按照黨的十七大要求，在農(nóng)村實(shí)踐、完善、創(chuàng)新以“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我發(fā)展”為基本內(nèi)容與特征的村民自治的新機(jī)制、新路徑、新模式。成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程中，以村民議事機(jī)制創(chuàng)新為核心，不斷完善農(nóng)村公共事務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)的村級(jí)治理新機(jī)制。在近年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)踐中，成都市下屬的彭州市構(gòu)建了“以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、3個(gè)村民自治組織為社會(huì)主體、集體經(jīng)濟(jì)組織為市場(chǎng)主體、其他組織共同參與”的新型村級(jí)治理機(jī)制。一些村選出了“村議員”，成立了“村議會(huì)”，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)村里重大事情的民主決策，實(shí)現(xiàn)了“民行官事”的“村民自治”［15］。成都市近年還明確規(guī)定:如果“基層議事會(huì)不民主，鎮(zhèn)村干部要受到嚴(yán)厲處罰”［16］，從而為村 (居)民參與村級(jí)治理，實(shí)現(xiàn)“當(dāng)家作主”掃除了行政障礙。村 (居)民廣泛、有效、有序地參與農(nóng)村公共事務(wù)，擁有了制度性的“話語權(quán)”，成為村里的真正主人，這在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，也從根本上化解了農(nóng)村的利益沖突，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定、進(jìn)步與和諧。

(四)完善農(nóng)民權(quán)益保障的公共服務(wù)機(jī)制

完善的村級(jí)公共服務(wù)機(jī)制是保障農(nóng)民基本權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益與政治權(quán)益有機(jī)統(tǒng)一和良性互動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)公平、和諧的關(guān)鍵所在。近年以來，成都市以村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金使用為“抓手”，撬開了村級(jí)民主，不斷創(chuàng)新基層社會(huì)民主治理機(jī)制，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益相互支撐與良性互動(dòng)。

成都市規(guī)定村級(jí)公共服務(wù)資金的使用必須由村(居)民大會(huì)、村(居)民代表大會(huì)或村(居)民議事會(huì)通過民主決策來決定建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)度安排，有關(guān)部門不得強(qiáng)迫和干涉①參見《中共成都市委成都市人民政府關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見 (試行)》，成委發(fā)［2008］37號(hào)。。以村級(jí)公共服務(wù)的民主使用為突破口，成都村(居)民大眾被推上了村級(jí)治理的前臺(tái)，成為農(nóng)村公共事務(wù)決策和基層社會(huì)自治的主人。在村級(jí)公共服務(wù)資金的使用問題上，面對(duì)要實(shí)施哪些公共服務(wù)項(xiàng)目、怎么實(shí)施、誰先誰后等復(fù)雜問題，成都市所屬的縣級(jí)邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村將決定權(quán)交給群眾，通過“三步量分法”，最終確定了村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目以及實(shí)施的先后順序［17］。成都市郫縣紅光鎮(zhèn)魚塘坎村，從2009年8月拿到村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金到10月份啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)的2個(gè)月期間，村社干部、議事會(huì)成員、黨員代表們走遍了全村群眾的家，在廣泛征集專項(xiàng)資金使用方案后，再召開村民議事會(huì)，就村級(jí)公共服務(wù)資金使用方案進(jìn)行了公開表決。到2009年底，通過村民民主決策完善了鄉(xiāng)村道路、田間溝渠、橋涵、村里健身器材等7個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目的新建或改造［18］。蒲江縣插旗山村在村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金使用上完全走“群眾路線”，2010年村里20萬村級(jí)公共服務(wù)資金怎么用、用在哪、用多少都必須經(jīng)村民表決同意，議事會(huì)、理財(cái)小組、項(xiàng)目監(jiān)督小組同時(shí)簽字才能入賬［19］。成都市以村級(jí)公共服務(wù)資金的使用為突破口，村里要做哪類事、那些事，先做什么、后做什么都由村民自己說了算，廣大村民在農(nóng)村基層“當(dāng)家作主”已經(jīng)形成了一套制度和習(xí)慣，值得借鑒。

(五)完善農(nóng)民權(quán)益保障的績效評(píng)估機(jī)制

“一個(gè)政府，除了對(duì)人民負(fù)責(zé)、服務(wù)、獻(xiàn)身外，不應(yīng)該有任何特權(quán)。一切權(quán)力屬于人民，一切權(quán)力都要為了人民”［20］。既然統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是為了廣大農(nóng)民，那么統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的績效也就應(yīng)接受農(nóng)民群眾的評(píng)估，廣大村民對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的評(píng)議過程，也是他們維護(hù)自己基本權(quán)益的過程。

首先，要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)績效的農(nóng)民群眾評(píng)估新機(jī)制?！耙胱屓嗣袢罕姖M意，首先就得接受人民群眾的評(píng)議”［21］。為此，必須進(jìn)一步完善對(duì)農(nóng)村各級(jí)黨政干部的選拔、任免機(jī)制，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾制度化參與對(duì)干部的績效考核，真正把那些在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中能夠埋頭苦干、全心全意為百姓謀福利的黨員干部選拔到重要領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。自2009年以來，江蘇泰州在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全市開展“村民直評(píng)村官”活動(dòng)，這種直接民主大大豐富了農(nóng)村民主治理的新實(shí)踐［22］。近年來，成都市在全市范圍內(nèi)廣泛開展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村 (社區(qū))負(fù)責(zé)人進(jìn)行民主評(píng)議活動(dòng)，并明確規(guī)定了參加民主評(píng)議的群眾代表不少于60%，民主評(píng)議滿意率達(dá)不到70%的由上級(jí)黨委進(jìn)行誡勉，達(dá)不到50%的責(zé)令引咎辭職或提起罷免［23］。在農(nóng)村基層社會(huì)全面推行“村民直評(píng)村官”，讓鎮(zhèn)、村干部不得為非，這從根本上保障了村民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的話語權(quán)，從而切實(shí)保障了農(nóng)民的基本權(quán)益。

其次，創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌績效的多元考核評(píng)估機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)績效考核的主導(dǎo)權(quán)，長期以來掌握在上級(jí)黨組織部門，又特別是上級(jí)黨委書記手中。地方黨政干部表面上應(yīng)對(duì)所在地區(qū)的人民群眾負(fù)責(zé)，實(shí)際上卻只對(duì)有權(quán)任免他們的上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)。要建立、健全地方各級(jí)人民代表大會(huì)、公民組織、專家學(xué)者對(duì)地方統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的科學(xué)績效評(píng)估機(jī)制，加大對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部行政問責(zé)的力度與廣度，以徹底改變一些地方干部在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中“唯上不唯下”的單向度“統(tǒng)治”狀態(tài)，讓廣大黨員干部在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

(六)完善農(nóng)民權(quán)益保障的合作治理機(jī)制

作為利益、資源、價(jià)值整合與分配的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，由于涉及到各種社會(huì)主體復(fù)雜的利益關(guān)系，完全的政府主導(dǎo)和完全的社會(huì)主導(dǎo)，都很難實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的既定目標(biāo)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，合作治理強(qiáng)調(diào)的不是自上而下的政府全能，而是由公民大眾以公民組織或利益集團(tuán)的形式與政府對(duì)話，并在凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)上，以合作促發(fā)展、以合作促共贏、以合作促和諧。以農(nóng)村合作治理機(jī)制創(chuàng)新完善農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)鍵在于創(chuàng)新合作決策與合作評(píng)議機(jī)制。

首先，要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程中，以干群合作決策為基礎(chǔ)，積極構(gòu)建“地方政府、農(nóng)村黨組織、村委會(huì)、議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作組織”等各種利益主體有機(jī)銜接和良性互動(dòng)的決策模式。近年來，北京、廣州等城郊農(nóng)村創(chuàng)造性地實(shí)踐了“政府規(guī)劃，村集體、村民與開發(fā)商對(duì)等合作開發(fā)”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)新模式［24］。成都市新都區(qū)三河鎮(zhèn)涉農(nóng)社區(qū)近年來形成了“兩委三會(huì)一中心+經(jīng)濟(jì)組織”的村級(jí)合作決策新模式，使基層黨組織、社區(qū)自治組織、經(jīng)濟(jì)合作組織在社區(qū)治理中形成了有效的合作機(jī)制，在基層黨內(nèi)民主與基層人民民主良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)了基層群眾的當(dāng)家作主［25］。彭州的“131N”①所謂“131N”模式，即強(qiáng)化一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心 (村黨支部)，建立健全三個(gè)自治組織 (村民委員會(huì)、村民議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì))，培育一個(gè)市場(chǎng)主體 (集體經(jīng)濟(jì)組織)，發(fā)揮多個(gè)其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織作用 (群團(tuán)組織、新型合作經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)中介組織、其他民間組織)為主要內(nèi)容的新型村級(jí)治理機(jī)制。村級(jí)治理模式，是一個(gè)以農(nóng)村治理主體合作決策為基礎(chǔ)的典型的村級(jí)多元合作治理模式。“131N”村級(jí)多元合作決策模式，讓廣大村民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中擁有了制度性的“話語權(quán)”。 “官民合作決策”在維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，從根本上化解了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的利益沖突與干群矛盾，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展與和諧的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，要建立、健全“上級(jí)黨委政府評(píng)估、村級(jí)群眾評(píng)估、專家學(xué)者評(píng)估”三者有機(jī)銜接和良性互動(dòng)的多元合作績效評(píng)估新機(jī)制。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中，完全由黨政公共部門主導(dǎo)的績效評(píng)估、完全由科研機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的績效評(píng)估和完全由農(nóng)民主導(dǎo)的績效評(píng)估都無法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學(xué)性、民主性、合法性的有機(jī)統(tǒng)一。建立、健全“上級(jí)黨委政府評(píng)估、村級(jí)群眾評(píng)估、專家學(xué)者評(píng)估”三者有機(jī)銜接和良性互動(dòng)的多元合作績效評(píng)估新模式，就能夠真正通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在科學(xué)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成 果由人民共享”的既定目標(biāo)。

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