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        論兩岸關(guān)系中的臺灣非政府組織

        2011-04-12 22:40:01王運祥
        關(guān)鍵詞:非政府兩岸關(guān)系救援

        安 然,王運祥

        (廣東外語外貿(mào)大學法學院,廣東廣州510006)

        目前兩岸關(guān)系雖日趨緩和,經(jīng)貿(mào)文化往來日益頻繁,可是大陸與臺灣仍舊面臨隔海分離的局勢,建立統(tǒng)一和強大的中國仍舊是我們奮斗的目標。

        一、兩岸關(guān)系現(xiàn)狀

        臺灣問題被公認為是中國歷史上國共兩黨內(nèi)戰(zhàn)的遺留問題。兩岸關(guān)系從新中國建立至今經(jīng)歷了相當大的波折與變化,大致可分為三個階段:第一階段即1949年至1978年。此階段兩岸基本上處于絕對的隔絕,甚至在武力上也是相互對峙的狀態(tài)。以1979年全國人大常委會發(fā)表《告臺灣同胞書》為標志,其內(nèi)容主要為商討結(jié)束兩岸軍事對峙狀態(tài),并提出兩岸三通、擴大兩岸的交流,由此兩岸關(guān)系邁入了第二個階段。從1979年至2007年,這是一個對兩岸關(guān)系的探索過程,是一個曲折的發(fā)展過程。1978年大陸實行了改革開放政策,中美關(guān)系也步入正軌,臺灣也在80年代宣布解除戒嚴,兩岸的經(jīng)貿(mào)、文化、科技教育等領(lǐng)域的交流從此開始愈加密切??墒窃趦砂蛾P(guān)系的發(fā)展中,并非只有和平統(tǒng)一的主旋律。在李登輝、陳水扁當政期間,他們相繼拋出“特殊國與國關(guān)系”“一邊一國”論調(diào),鼓吹臺獨,更有陳水扁的“去中國化”運動,使得兩岸關(guān)系“劍拔弩張”,引發(fā)臺海局勢的動蕩。到了2008年5月,國民黨重新上臺執(zhí)政,兩岸關(guān)系才步入了第三個階段,邁入了和平發(fā)展的新軌道。

        自2008年以來,兩岸雙方抓住機遇,積極推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展,兩岸關(guān)系呈現(xiàn)出共識增加、交流頻繁,制度性協(xié)商談判成效明顯、和平發(fā)展態(tài)勢逐漸穩(wěn)固的良好局面[1]。目前兩岸關(guān)系正呈現(xiàn)出和平發(fā)展的強勁勢頭,兩岸各界大交流局面正在形成,且兩岸的交往也正在向著制度化和機制化進程有序推進[2]??墒?我們也必須認識到,在良好的大環(huán)境下,兩岸關(guān)系的發(fā)展并非一帆風順,其中也面臨一定的阻力和挑戰(zhàn),“臺獨”勢力依然存在,反“臺獨”的斗爭仍需繼續(xù)下去;同時也有來自國際上其他大國的干預,企圖利用臺灣問題來牽制中國的發(fā)展,控制臺海局勢。和平統(tǒng)一的道路任重而道遠。

        毋庸諱言,兩岸關(guān)系的和平穩(wěn)定對中國的國家安全及未來的發(fā)展有著積極的意義,臺灣民眾當然也可以從中受益。兩岸之間關(guān)系的改善,最主要的挑戰(zhàn)就是臺灣仍然有一部分人對大陸的懷疑。陸委會的民調(diào)顯示,臺灣民眾在認知大陸政府對臺政府的態(tài)度上,持“不友善”(43.4%)的要高于“友善”(37.3%);至于大陸政府對臺灣人民的態(tài)度,持“不友善”(41.4%)與持“友善”(41.2%)的比例相差不大。由此可見,臺灣民眾對大陸政府仍保有警覺心[3]。

        胡錦濤也提出了發(fā)展兩岸關(guān)系的十六字方針:“建立互信、擱置爭議、求同存異、共創(chuàng)雙贏”。足見“建立互信”是兩岸關(guān)系能夠穩(wěn)健發(fā)展的重要前提??墒怯捎谀壳皟砂兜奶厥庹螤顟B(tài),我們政府無法直接向臺灣民眾傳達我們的意愿或是直接落實某些政策,因此建立互信需要另辟渠道,那就是依靠民間交流,依靠非政府組織(NGO)扮演在政府和民眾之間發(fā)揮橋梁作用。這樣非政府組織依靠自身優(yōu)勢,既可以贏得民眾好感,也可以有效傳達政府意愿,在兩岸關(guān)系的進一步穩(wěn)健發(fā)展中起到不容忽視的作用。

        二、臺灣NGO的發(fā)展

        非政府組織(Non-Governmental O rganization,簡稱NGO),又被稱為“非營利組織”“民間團體”“慈善機構(gòu)”“志愿組織”“第三部門”等,并在諸多文獻中也經(jīng)常被交互使用。聯(lián)合國經(jīng)濟與社會理事會在其文件中指出:“雖然非政府組織究竟是什么沒有一個被普遍接受的定義,但也有一些基本的性質(zhì)符合一般的協(xié)議。一個非政府組織是一個非營利實體,其成員是一個或多個國家的公民或公民社會,而且其活動由其成員的集體意愿來決定,以響應其成員或與該非政府組織合作的一個或多個社區(qū)的需要?!盵4]本文采用聯(lián)合國經(jīng)社理事會對NGO的權(quán)威定義。

        1949年國民政府退至臺灣,5月宣布“戒嚴令”,臺灣進入戒嚴時期,對于政治、媒體和結(jié)社自由等有著諸多的限制。直到1987年宣布解除了“戒嚴令”,政治上才開始民主選舉,言論和結(jié)社也趨向自由。在這樣一個獨特的歷史背景下的臺灣非政府組織也開始展現(xiàn)出充沛旺盛的活力。20世紀80至90年代成為臺灣NGO發(fā)展最為迅速的時期,社會運動得到真正的自由和開放。據(jù)統(tǒng)計,1988年剛解嚴不久,全國性社會團體的總數(shù)是822個,到1996年時已成長至2390個,成長了2倍之多[5]。從20世紀90年代后期起,臺灣NGO的發(fā)展已經(jīng)初步形成規(guī)模,步入正軌,其數(shù)量更是增長迅速。在2000年政黨輪替后,新執(zhí)政黨對于民間團體更加重視,推動臺灣的組織參與國際事務,鼓勵非政府組織對于國際社會的付出。根據(jù)臺灣公益團體自律聯(lián)盟的統(tǒng)計,當前臺灣地區(qū)的基金會和社會團體的總數(shù)共達16085個,涉及環(huán)保、人權(quán)、婦女和人道救援等許多方面,規(guī)模數(shù)量都相當可觀。

        臺灣的NGO隨著全球化的腳步逐漸開始走入國際社會,同時伴隨著全球治理的需要,臺灣的NGO也開始參與國際社會活動。而其參與國際事務的目的有兩個:首先,在參與國際事務的過程中宣揚其NGO的立場和理念,在各自領(lǐng)域為臺灣NGO謀求立足之地;第二,鑒于臺灣進行所謂“外交活動”的特殊性,許多NGO被打上了政治烙印,一定程度上代表政府的觀點,在國際上開展“外交活動”,以“積極”姿態(tài)參與國際事務,提升國際能見度。但臺灣NGO在參與國際事務過程中的表現(xiàn)也確有值得肯定的方面,涉及環(huán)境保護、人道救援、科教衛(wèi)生等許多方面。下面筆者將以國際援助為例來概述臺灣NGO參與全球治理的過程及貢獻。

        冷戰(zhàn)結(jié)束后,國際體系由兩極格局向多元體系轉(zhuǎn)變,由權(quán)力和利益而引起的區(qū)域間熱戰(zhàn)頻頻爆發(fā),例如科索沃戰(zhàn)爭、盧旺達種族屠殺、海灣戰(zhàn)爭等事件。此外,由自然災害以及生態(tài)失衡引起的災難也隨著全球工業(yè)的發(fā)展發(fā)生得愈發(fā)頻繁,使得許多無辜的人面臨生命的威脅。于是人道救援成為全球性的議題。非政府組織具有中立、非營利、不帶有政治色彩之特質(zhì),相較于國際組織與主權(quán)政府更適合從事人道救援之行動[6]。臺灣地區(qū)致力于推動國際人道救援活動,在臺灣有30多個慈善團體在50多個國家進行急難救助。臺“外交部”與“國際美慈組織”(M ercy Co rp s)、“海倫凱勒國際組織”等國際人道救援團體分別簽署了合作備忘錄[7]。臺灣從事國際人道主義救援的NGO以“中華民國紅十字會”影響力最大,其在國際人道救援事務中表現(xiàn)十分積極。2003年伊朗巴姆城賑災救援事務、2004年南亞海嘯救災以及醫(yī)療協(xié)助、2005年巴基斯坦克什米爾地區(qū)賑災等事跡,皆可見其在國際救援事務上之貢獻。而近50年來,紅十字會所援助的地區(qū)遍及亞太、美洲、歐洲、非洲、中東北非等5大區(qū)域40個國家,而該組織在目前國際人道救援事務上擁有相當高度之專業(yè)經(jīng)驗,亦在人道救援事務上占有相當重要之地位[8]。再例如“慈濟基金會”,它從20世紀90年代就開始了國際援助,并成立了“國際急難救助基金”。慈濟基金會在90年代期間的國際救援工作遍布五大洲,而受援國也多達40多個國家[9]。迄今已援助了70個國家和地區(qū)。對于受災國家,除了提供糧食、衣被、谷種、藥品的緊急援助外,還援助建房、建校、協(xié)助開發(fā)水源、提供義診。關(guān)懷項目盡管有別,“尊重生命”理念卻是始終如一 。

        當然,臺灣NGO的發(fā)展過程不是一帆風順的,不免會遇到一些困難和問題,一些是普遍性的,是國際上多數(shù)NGO在發(fā)展中都會遇到的,臺灣NGO也不例外。首先,由于NGO的非營利性,它只能從有限的渠道獲得資金來源;再由于其公益性,大量的支出又不可避免。因此,充足的資金來源和經(jīng)費資助成為NGO良性運行的必要條件和保障。臺灣NGO由于其數(shù)量龐大,組織規(guī)模又大小不一,有相當一部分的NGO都存在資金匱乏的問題,單靠政府的補貼是遠遠不夠的,且政府補貼又無法顧及所有的NGO。較大規(guī)模的NGO,例如“慈濟基金會”“紅十字會”等,它們的運作機制已經(jīng)十分健全,有固定的資金來源,同時,由于其享有的美譽,其獲得的來自世界各地的不固定募捐資金也相當可觀,經(jīng)費充裕??墒谴蠖鄶?shù)NGO還都達不到這樣的條件與規(guī)模,有學者認為“歐美地區(qū)NGO資金來源多半來自私人捐獻,但是臺灣捐獻風氣未興,亦是臺灣NGO經(jīng)費不足的原因”[11]。

        其次,外界對NGO法律地位和管理的質(zhì)疑。在發(fā)展中國家,一些有關(guān)NGO注冊登記、行政管理、法制化方面還存在一定的缺陷。在發(fā)達國家,NGO發(fā)展較為成熟,有相關(guān)法律來明確NGO的法律地位、權(quán)利、義務等,NGO具有國內(nèi)法上的人格已毋庸置疑,但對于其是否具有國際法的主體資格則尚未明確,其主要爭論在于NGO是否能夠直接享有國際法上的權(quán)利和承擔國際法上的義務。臺灣的NGO已具有相應的公法地位。在臺灣地區(qū)有關(guān)NGO的法規(guī)有民法總則中的法人規(guī)定、人民團體法、免稅法規(guī)和捐募法規(guī)等,將NGO納入法律系統(tǒng)之下進行管理,也使得其更加規(guī)范化。可是由于臺灣并不存在統(tǒng)一管轄所有NGO的主管機關(guān),不僅不同類型的NGO的主管機關(guān)不同,就連同一類型的NGO也都可能存在不同的主管機關(guān)管轄不同層面事務。這樣雖然加大了政府對NGO的監(jiān)管力度,“但由于多頭管轄,也容易造成管理層混亂、意見矛盾的局面”[12]。

        再有,NGO成為問責的對象。以往的NGO都是以問責的主體身份出現(xiàn)來履行對政府、企業(yè)、其他組織的監(jiān)督職責。但是,隨著NGO的快速發(fā)展和國際社會需要,世界各地的政府、企業(yè)、各類組織,甚至是媒體和公眾也開始對NGO發(fā)出了問責的要求。全球治理下NGO的發(fā)展不全是積極方面,在其發(fā)展過程中自身也存在著一些問題。其表現(xiàn)在于組織活動和財政信息的透明度不高、政策判斷依據(jù)和倡導的質(zhì)量有賴于考證等。

        除了以上種種NGO發(fā)展中都會遇到的普遍性問題外,臺灣NGO發(fā)展中遇到的問題與困難也有一定的特殊性,主要歸結(jié)為政治原因。臺灣是中華人民共和國不可分割的一部分,是中國行政體系的一部分,中華人民共和國對臺灣享有主權(quán)。然而,實際情況是臺灣尚未納入中國的行政管理體系之中,其有自身的行政組織、立法部門和司法部門,且在臺灣島內(nèi)更有“臺獨”勢力滲透其中,鼓吹“一中一臺”,企圖宣稱臺灣是“獨立的國家”。目前來看,現(xiàn)任的或歷任的執(zhí)政黨派都未承認臺灣是中華人民共和國的一部分抑或是高調(diào)宣稱臺灣獨立,與大陸的關(guān)系也是時而緩和時而緊張。正是臺灣政治上的尷尬地位,使其NGO在參與國際事務中受到了許多限制與約束。

        三、兩岸關(guān)系中的臺灣NGO

        1987年臺灣宣布解除戒嚴,兩岸關(guān)系逐漸恢復并趨向緩和。盡管兩岸關(guān)系時而緩和時而緊張,可是兩岸聯(lián)系與交流愈發(fā)密切是不爭的事實。在推動兩岸交流與地區(qū)發(fā)展的進程中,NGO發(fā)揮了積極的作用,成為促進兩岸交流與地區(qū)發(fā)展的重要力量。兩岸NGO所開展的交流與合作不勝枚舉。

        目前的情勢是臺灣仍然沒有真正回歸,因此兩岸溝通多依靠民間交流。隨著時代的發(fā)展和社會要求的進步,兩岸社會和人民都有著越來越多的共同利益,和平發(fā)展成為兩岸人民共同的心聲,這便促使兩岸民間交流日趨繁榮。全國政協(xié)主席賈慶林在2009年5月在廈門舉辦的首屆海峽論壇上致詞時也指出:“兩岸民間交流是促進兩岸關(guān)系和平發(fā)展的重要動力;兩岸民間交流是兩岸同胞增進了解、融洽感情的重要途徑;兩岸民間交流是凝聚兩岸同胞意志、共同推進中華民族偉大復興的必然要求?!盵13]經(jīng)貿(mào)合作和文化交流是當前兩岸交流的主題和重頭戲。除此之外,兩岸的民間交流還在科技、教育、體育、衛(wèi)生等各個領(lǐng)域開展,最大限度地實現(xiàn)兩岸優(yōu)勢互補、互利雙贏。

        多年來臺灣歷屆執(zhí)政黨都相當重視島內(nèi)NGO的發(fā)展,一直都在大力支持臺灣的NGO能夠參與到國際非政府組織當中,為臺灣拓展所謂的國際空間,提高臺灣在國際舞臺的能見度。臺灣NGO的發(fā)展固然值得鼓勵,可是受到了政治影響的NGO會喪失其自主性與非政府性,其開展的活動也不單純是公益性質(zhì)的,而是沾染了政治色彩的,更有甚者淪為了當政者的政治工具。這樣的NGO不但打破了島內(nèi)NGO整體發(fā)展的協(xié)調(diào)性,同時也間接性侵害到了中國的主權(quán)。試圖借參與國際組織的形式達到使國際社會承認臺灣地位的手段雖然沒有建立所謂“邦交關(guān)系”來得明顯,但是其影響也是不可小覷的。

        臺灣某些臺獨分子試圖利用一些非國家行為體,特別是NGO來進行“外交活動”的行為也是不可行的。因為臺灣利用這種所謂的“第二軌道外交”或是“非政府組織外交”實現(xiàn)真正意義上的“外交”實不可行。

        首先,在目前的國際形勢下,非國家行為體的地位雖然在不斷提高,但還不足以取代國家行為體在國際活動中的重要性,國家主權(quán)目前還是無法取代的。官方邦交才是主流,非官方的邦交只能是外交活動中的輔助手段?!暗诙壍劳饨弧比绾沃匾陀行?也不及各個國家對官方外交的首肯。

        其次,“一個中國”原則已經(jīng)是國際所達成的共識,只有個別小國是由臺灣通過“金錢邦交”所換來的“邦交國”,與世界絕大多數(shù)國家對于“一個中國原則”認可無法同日而語。

        再次,有著“外交”目的的非政府組織發(fā)展過程本身就存在矛盾,臺灣的執(zhí)政者想要利用其開展“外交活動”不免增加了非政府組織對“政府”的依賴性。資金來源、組織管理甚至是活動的接洽都需要依靠“政府”來幫助,這完全喪失了非政府組織的自主性,失去了它的非官方色彩和公益性質(zhì),就不再能夠稱作“非政府組織”了,因此利用非政府組織開展“外交活動”本身就是個悖論。雖然被臺灣部分人寄予厚望的“第二軌道外交”或是“非政府組織外交”自身便是根本行不通的,但是大陸依然需要對這種試圖看似合理卻想要達到一定政治目的的方式提高警惕,杜絕這種企圖分裂國家的行為。

        總之,對臺灣非政府組織的研究,也是希望能夠做到知己知彼,有益于兩岸關(guān)系的和平穩(wěn)定發(fā)展。對于臺灣NGO事業(yè)的發(fā)展,大陸無疑是持支持的態(tài)度,NGO的不斷進步與成熟標志著社會的進步與成熟,是值得鼓勵的,可是前提是需要堅持NGO自身的特質(zhì),保持NGO性質(zhì)的純凈。而對于某些臺獨分子利用非官方的渠道,特別是利用非政府組織企圖進行“第二軌道外交”則另作別論。但是鑒于臺灣非政府組織這種社會政治力量的不斷強大,提前做好防備也是必要的。只有這樣,才可以確保目前穩(wěn)定繁榮的兩岸關(guān)系得以延續(xù),雙方共同朝著更為積極方向努力,早日成為真正“統(tǒng)一”和“強大”的中國。

        [1]董玉洪.國民黨重新在臺執(zhí)政周年兩岸關(guān)系發(fā)展綜述[J].兩岸關(guān)系,2009(5).

        [2]王克群.近期海峽兩岸關(guān)系評述[J].山西社會主義學院學報,2010(1).

        [3]宋興洲.兩岸關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)況與主要挑戰(zhàn)[M]//第12屆中國科協(xié)年會第31分會場海峽兩岸區(qū)域合作與協(xié)同發(fā)展論壇論文集.北京:中國科學學與科技政策研究會,2010:103-106.

        [4]聯(lián)合國文件.UN.DOC,E/AC,70/1994/5[Z].1994.

        [5]顧忠華.公民結(jié)社的結(jié)構(gòu)變遷——以臺灣非營利組織的發(fā)展為例[J].臺灣社會研究季刊,1999(36).

        [6]劉俐吟.國際非政府組織與我國政府在國際人道救援事務伙伴關(guān)系之研究[Z].TASPAA伙伴關(guān)系與永續(xù)發(fā)展國際學術(shù)研討會會議論文,2008.

        [7]趙勇.臺灣政治轉(zhuǎn)型與分離傾向[M].北京:中央編譯出版社,2008:196-215.

        [8]D.露易斯.非政府組織的緣起與概念[J].國外社會科學,2005(1).

        [9]王慧萍.大愛包容地球村——慈濟國際人道援助1991-2000[M].臺北:慈濟文化志業(yè)中心,2000.

        [10]慈濟基金會.慈濟國際賑災[EB/OL].(2009-01-09)[2010-11-15]http://www.tzuchi.o rg.tw/index.php?op tion=com_content&view=article&id=350:2009-01-09-00-33-26&catid=54:international-relief-about&Itemid=308&lang=zh.

        [11]張隆盛,廖美莉.我國參與聯(lián)合國重要活動之策略[EB/OL].(2001-12-17)[2010-12-12]http://old.npf.org.tw/PUBL ICA TION/SD/090/SD-B-090-007.htm.

        [12]楊蘭.香港、臺灣、新加坡之非政府組織與政府關(guān)系的比較研究[D].上海:復旦大學碩士學位論文,2008:34.

        [13]賈慶林.擴大兩岸民間交流,促進兩岸合作發(fā)展——在首屆海峽論壇上的致辭[J].兩岸關(guān)系,2009(6).

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