傅廣宛,蔚盛斌

(華中師范大學(xué)管理學(xué)院,湖北武漢430079)

農(nóng)民權(quán)益保護問題形成的原因很多,有些屬于非政策因素所導(dǎo)致,有些則屬于政策因素所導(dǎo)致。在政策因素所導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)益保護問題中,由政策結(jié)構(gòu)不完善所導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)益保護問題占有相當?shù)臄?shù)量。目前源于政策結(jié)構(gòu)不完善的農(nóng)民權(quán)益保護問題值得關(guān)注,這類問題主要表現(xiàn)在配套資金的兩難選擇、糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、土地征用補償標準的相對性侵權(quán)、承包土地數(shù)量的非均等化等四個方面。本文擬分析四類由政策結(jié)構(gòu)不完善所引致的農(nóng)民權(quán)益保障問題,并就政策結(jié)構(gòu)的完善與調(diào)整提出相關(guān)建議。

一、配套資金的兩難選擇

近年來在農(nóng)村建設(shè)方面國家的項目投資逐年加大,但相當多的項目都要求縣市提供配套資金。這些政府推出的基本建設(shè)項目,目前主要集中在農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村醫(yī)療四項建設(shè)等農(nóng)民享受公共物品的權(quán)益方面,這些項目不僅對于農(nóng)村建設(shè)具有重要的意義,而更為重要的意義還在于這些項目是政府“推出的一項民心工程,深受社會廣泛關(guān)注和期盼”[1]。但是,由于許多地方政府財政比較困難,由地方政府提供的財政配套資金無法落實到位,尤其是一些主要靠財政轉(zhuǎn)移支付的貧困縣市,這些配套資金拿出來尤為困難。地方配套資金不到位,上級檢查時就會被認為違規(guī),甚至?xí)蝗∠椖堪才刨Y格,或者進一步限制項目資金的撥款。如果地方勉強配套,從公共政策系統(tǒng)分析的觀點來看,勢必會減少農(nóng)民在其他方面享受公共產(chǎn)品的機會?！爸袊мr(nóng)配套資金引起的鄉(xiāng)村負債占目前鄉(xiāng)村存量負債的比例為15.2%～25.8%;在2005～2020年這段時間,支農(nóng)配套資金最高將引發(fā)17850.77億元鄉(xiāng)村新增負債”[2]。為了不影響農(nóng)民在其他方面享有的公共產(chǎn)品的權(quán)利,一些地方就假配套,即名義上配套而實際上沒有配套。假配套的直接后果是,地方將“大餅攤薄”,僅僅把中央下?lián)艿馁Y金用于項目建設(shè)上,以犧牲項目的質(zhì)量來降低項目的成本,從而影響農(nóng)民享受公共產(chǎn)品的質(zhì)量。一些地方的“村村通”工程質(zhì)量不高,這是其中的一個主要原因。

配套資金制度的宗旨在于減輕中央財政投資的負擔,強化地方政府主體責任并調(diào)動其積極性。它作為一項國家財政資金下?lián)苷?在政策規(guī)劃階段明顯缺乏一個完善的政策結(jié)構(gòu)。更確切地說,對于欠發(fā)達地區(qū),或者在客觀上難以采取配套措施的地區(qū)如何進行區(qū)別對待缺乏相應(yīng)的政策設(shè)計,這就造成了政策執(zhí)行過程中的各種困境。在政府職能沒有完全轉(zhuǎn)變的條件下,地方政府往往表現(xiàn)出財權(quán)不足、事權(quán)有余的管制型政府特征。向國家爭取資金,是地方政府改善農(nóng)民享有公共產(chǎn)品權(quán)益的重要措施。如果拒絕國家的下?lián)苜Y金,無疑是地方農(nóng)民權(quán)益的一種損失;如果接受國家的下?lián)苜Y金,一些地方又不得不以負債、弄虛作假等手段來采取配套措施。在某種意義上,接受國家的下?lián)苜Y金越多,地方政府負債剛性增長的風險和承擔來自行政道德方面的風險就越大。

所以,配套資金問題就成為貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的兩難選擇。目前,一些地方領(lǐng)導(dǎo)甚至不敢再向國家爭取帶有配套要求的項目,而更傾向于將地方的發(fā)展問題留給下一任領(lǐng)導(dǎo),這種做法,勢必會影響農(nóng)民和農(nóng)村的發(fā)展。要改變這種現(xiàn)象,就必須從完善政策結(jié)構(gòu)開始。毫無疑問,對于發(fā)達地區(qū),要求配套資金是調(diào)動地方積極性的辦法之一,但對于欠發(fā)達地區(qū),要求配套資金不但不能調(diào)動地方的積極性,反而不利于保護農(nóng)民享有公共產(chǎn)品的權(quán)益。因此從政策結(jié)構(gòu)上,在配套資金的政策規(guī)劃中,應(yīng)該進行追蹤調(diào)整,做出對于貧困地區(qū)不要求配套資金或者減免配套資金的政策設(shè)計。比如,可以根據(jù)各地的實際情況分門別類設(shè)計配套標準,對于中西部貧困地區(qū)的配套標準進行去剛性化設(shè)計等。也可以采取更加靈活的配套措施,如采取類似于“以工代賑”的辦法,以當?shù)厥芤孓r(nóng)民進入項目務(wù)工的部分價值來替代配套資金,以此來促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展

改革開放30多年來,我國的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力逐年提高,為了減輕農(nóng)民負擔,自2004年以來,國家連續(xù)6年相繼出臺了減免農(nóng)業(yè)稅、糧食直補等一系列惠農(nóng)政策,這些政策措施在很大程度上調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但一些糧食主產(chǎn)區(qū)仍然存在著產(chǎn)糧貢獻越大農(nóng)民卻相對越窮的現(xiàn)象。“在糧食生產(chǎn)連年豐收的情況下,出現(xiàn)了相對貧困人口分布有日益向糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移和集中的趨勢”[3]。其原因是多方面的,其中有三方面的原因應(yīng)該引起高度重視。

第一,我國工業(yè)品價格的增長速度大于農(nóng)產(chǎn)品價格的增長速度。以江蘇省為例,從 1991年到2007年,工業(yè)品價格指數(shù)增長了大約2.8倍,而同期全國的糧食價格指數(shù)僅僅增長了大約1.18倍。工業(yè)品價格指數(shù)的增長遠遠大于糧食價格指數(shù)的增長,兩個增長速度不一致,導(dǎo)致務(wù)農(nóng)的收入與務(wù)工的收入差距必然拉大。

第二,工業(yè)品的利潤空間逐漸增大,農(nóng)產(chǎn)品的利潤空間逐漸縮小。就工業(yè)品來說,工業(yè)品的出廠價格逐年走高,而原材料購進價格增長不大,工業(yè)品的利潤空間逐年增大。就農(nóng)產(chǎn)品來說,糧食價格雖然有所增長,但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格卻增長更快,糧食價格的利潤空間不斷縮小,甚至不產(chǎn)生利潤。工業(yè)品生產(chǎn)和糧食生產(chǎn)兩個利潤空間的變化方向不一致,有可能導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)逐漸增大的趨勢。

第三,發(fā)展糧食生產(chǎn)不會產(chǎn)生地方財政收入,糧食主產(chǎn)區(qū)由于耕地紅線限制又不便發(fā)展工業(yè)。這樣糧食主產(chǎn)區(qū)的財政必然會出現(xiàn)一定的困難,導(dǎo)致農(nóng)民享有公共產(chǎn)品的權(quán)益中,應(yīng)該由當?shù)刎斦С值牟糠指与y以得到保障,糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度必然遲緩。這種局面使得農(nóng)民享有公共物品的權(quán)益很難落到實處,甚至有可能影響到糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

由于上述因素及其他因素的影響,農(nóng)民的勞動報酬在我國初次分配中的比例應(yīng)該說是很低的,嚴重制約了農(nóng)民享受公共物品權(quán)益的提高。農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)為保障國家的糧食安全作出了貢獻,保障農(nóng)民享受公共物品的權(quán)益,保障糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展權(quán),是當前農(nóng)民權(quán)益保障方面亟待解決的問題。民以食為天。建議采取措施,促進我國的糧食價格與國際接軌,對于擁有土地使用權(quán)且糧食凈出售者來說,“糧食價格上漲是好事而從中受益”[4]。同時,適當調(diào)控生產(chǎn)資料的上漲幅度,拓展糧食生產(chǎn)的利潤空間,將工業(yè)品生產(chǎn)和糧食生產(chǎn)兩個利潤空間的發(fā)展方向調(diào)整一致并維持下去。同時,應(yīng)結(jié)合調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu),實施將中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度向農(nóng)業(yè)大省,尤其是以產(chǎn)糧為主的貧困地區(qū)更加傾斜的財政政策。

三、土地征用補償標準的相對性侵權(quán)

國家建設(shè)用地的征地補償標準因部門而異,容易引發(fā)農(nóng)民土地權(quán)益中的“相對性侵權(quán)”現(xiàn)象。本文所謂的“相對性侵權(quán)”,指的是同時段、同地域的征地補償標準由于來自不同的用地主體而高低不一,農(nóng)民在土地被征用后獲得了較低的標準補償,尚未達到同時段同地域的最高補償標準,因此而產(chǎn)生一種土地權(quán)益的相對被剝奪感。這種被剝奪感的原因就是土地征用補償標準的相對性侵權(quán)。

農(nóng)民不僅關(guān)注土地征收的絕對補償標準,更關(guān)注土地征收的相對補償標準?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定,“承包地被依法征用、占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償”。如果在該地域上實行的最高土地征用補償標準是合理的,那么以較低標準對農(nóng)民進行的征地補償就意味著補償幅度并不到位,與法律規(guī)定的“相應(yīng)的補償”精神并不一致,實際形成了一種相對性侵權(quán)。

2009年河南省湯陰縣境內(nèi)有“南水北調(diào)工程”“京珠高速公路拓寬工程”“石武高速鐵路工程”三大工程需要征用土地。但是三大工程征地的補償標準卻是三個標準,差距較大,甚至達到兩倍,有的工程征地是同一村或同一承包戶的土地,但獲得的補償標準卻不一樣,由此引發(fā)的農(nóng)民上訪事件時有發(fā)生?；鶎诱荒茏稣f服解釋工作,很難解決這類由于中央部委的政策結(jié)構(gòu)不完善所產(chǎn)生的政策執(zhí)行難題。

這種農(nóng)民土地權(quán)益的相對性侵權(quán)現(xiàn)象,應(yīng)該是政策系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)造成的,政策系統(tǒng)不協(xié)調(diào)的主要原因是政出多門。政府在政策體系中并沒有考慮到政出多門可能產(chǎn)生的土地征收補償標準的相對性侵權(quán)問題,所以就整體的土地征用補償標準來說,政策結(jié)構(gòu)是不完善的。農(nóng)地補償政策的設(shè)計應(yīng)該能夠滿足表達政府意愿、符合各相關(guān)利益主體的要求、推進社會更加和諧的政策目標。雖然政府的農(nóng)地補償政策目標具有多重性,屬于多目標的政策結(jié)構(gòu),但至少政府本身的政策目標應(yīng)該是一致的。否則,“補償政策的各目標之間存在潛在性的矛盾和沖突,特別是農(nóng)地保有量目標和農(nóng)民收入增長目標之間的矛盾,在一定的條件下會抵消農(nóng)地補償政策的績效”[5]。

解決這類問題可以考慮多種辦法并用。對于在依靠國家行政力量推動的國家建設(shè)用地中涉及可耕地的部分,建議由國家發(fā)展改革委員會或者國土資源部統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個相關(guān)部委制定國家層面的建設(shè)項目征地合理補償標準,省市自治區(qū)及其所屬行政區(qū)的重點工程建設(shè)項目參照該標準執(zhí)行。“合理補償標準”應(yīng)包括失地農(nóng)民的現(xiàn)有損失價值和未來盈利的折扣價格,同時還應(yīng)補償因征用土地而導(dǎo)致鄰近土地的利益相關(guān)者的損失,以此解決在同時段同地域征地過程中存在的各個部門補償標準不統(tǒng)一所產(chǎn)生的相對性侵權(quán)問題,切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益不受損失,減少各種不利于社會穩(wěn)定的誘發(fā)因素。

同時,要健全土地征用補償程序,盡可能提高土地征用補償過程與標準的透明度。對于已經(jīng)承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等,若國家建設(shè)用地必需,在不違背《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》的前提下,可以采用土地集約化處理的方式進行集約化處理,即把需要流轉(zhuǎn)的土地數(shù)量提供給當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)投資公司,由農(nóng)業(yè)投資公司和土地承包者本人協(xié)商好土地補償?shù)淖畹蜆藴?然后再由農(nóng)業(yè)投資公司統(tǒng)一在市場進行“招、拍、掛”,由市場來最后決定土地的補償標準。如果“招、拍、掛”的補償標準高于農(nóng)民原來確定的最低補償標準,則高出部分歸農(nóng)民所有。這種集約化處理,增加了一個緩沖環(huán)節(jié),除了可以保障農(nóng)民的土地權(quán)益之外,也可以過濾掉一些明顯不合理的要求。而且,“作為國家行政行為,土地征用補償必須嚴格按照法律程序才能進行,因此有必要從法律的高度制定完善可行的土地征用補償程序”[6],以改變征地價格往往受強勢一方的意志影響較大的狀況,保證征地雙方均可通過法律程序提出自己的訴求,最終在法律的保護下確定雙方都能接受的價格。

四、承包土地數(shù)量的非均等化

土地承包經(jīng)營制度促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和發(fā)展,但該政策在長期的執(zhí)行過程中積累的深層次矛盾和問題也逐漸暴露出來,由“增人不增地,減人不減地”導(dǎo)致的土地承包數(shù)量非均等化問題就是其中的一個比較突出的問題。1993年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》指出:“為避免承包耕地的頻繁變動,防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分,提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地,減人不減地’的辦法?！钡嗄陙?由于婚喪嫁娶、人口遷移和新人口出生,人口在不斷地發(fā)生變動,一些地方由于國家工程建設(shè)用地等原因,土地數(shù)量也在發(fā)生變動,一些人成為失地農(nóng)民。由于“增人不增地,減人不減地”,這就出現(xiàn)了兩個新的問題。一是土地承包數(shù)量分化明顯,一部分人沒有可以承包的土地,成為無承包土地的農(nóng)民,土地權(quán)益難以得到保障,而另一些人卻在事實上承包了較多的土地。二是農(nóng)村出現(xiàn)了一部分戶口遷出村莊但卻繼續(xù)擁有村莊土地承包權(quán)的人口,這部分人承包了村莊的土地但并不承擔原所在村莊的公益責任。其中的一些人在城市化進程中成功實現(xiàn)了身份轉(zhuǎn)換但仍然在農(nóng)村繼續(xù)承包土地,享受各種政策補貼。這種承包土地數(shù)量的非均等化現(xiàn)象在各地普遍存在,已經(jīng)成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的一個重要因素。

實行“增人不增地,減人不減的地”的政策在一定時期內(nèi)有利于充分調(diào)動農(nóng)民種地的積極性,有利于提高土地質(zhì)量,更有利于鞏固土地經(jīng)營承包制度。如果按照30年一個承包期考慮,這項政策在土地經(jīng)營承包制度實行的初期和中期都是非常必要的。但是,由于政策環(huán)境中各種因素的變動,政策風險也在不斷地聚集?？梢灶A(yù)計,隨著新出生人口的增多,無土地承包的農(nóng)民會越來越多,加之我國逐漸進入老齡化社會,土地承包數(shù)量上的非均等性將會更加突出;隨著城市化進程的加快,由農(nóng)民實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)化的人口越來越多,農(nóng)民調(diào)整土地承包數(shù)量的愿望會更加強化;隨著國家惠農(nóng)政策所涉及補貼的逐年增多,以承包土地數(shù)量為基準發(fā)放的補貼,將會使附著在土地上的利益矛盾更加凸顯,無土地承包的農(nóng)民對于土地的需求愿望也會更加強烈。

任何公共政策都是對政策環(huán)境中某種訴求的回應(yīng),因此公共政策具有環(huán)境依賴性。當政策環(huán)境發(fā)生變化時,公共政策應(yīng)該隨之而變化。如果不能和新的政策環(huán)境相適應(yīng),政策結(jié)構(gòu)就變得不完善起來。土地承包經(jīng)營制度也是如此。為了釋放逐漸積聚起來的政策風險,保持農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展,保障無土地承包農(nóng)民的土地權(quán)益,建議在堅持土地承包經(jīng)營制度不變的前提下,按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則出臺相應(yīng)的配套政策,根據(jù)土地變動情況和人口變動情況,每十年進行一次土地微調(diào)。重點解決符合計劃生育政策的自然出生人口的土地承包權(quán)問題,解決城市化進程中身份轉(zhuǎn)化后土地的及時正確流轉(zhuǎn)問題。對于農(nóng)村婦女出嫁后娘、婆兩家土地承包權(quán)的銜接問題,應(yīng)該尊重婦女的意志,允許婦女選擇一份土地承包權(quán)。這種調(diào)整的目的在于以漸進性的方式逐步釋放政策風險,完善新政策環(huán)境下的政策結(jié)構(gòu),引導(dǎo)土地資源向相對均衡化的方向發(fā)展,保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的健康運行。

[1]李文瑞.金融支持棚戶區(qū)改造的路徑選擇[J].中國金融,2010(24).

[2]溫鐵軍,等.中央支農(nóng)資金配套制度對中國鄉(xiāng)村負債的影響:一個初步估算——以中西部地區(qū)貧困縣為例[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2009(2).

[3]張輝,等.河南省糧食主產(chǎn)區(qū)相對貧困問題的成因與對策[J].河南農(nóng)業(yè)科學(xué),2009(11).

[4]郭勁光.政府救濟政策制定的時序結(jié)構(gòu)與制度安排:基于大宗糧食商品價格波動的視角[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2010(12).

[5]王雨濛,等.土地用途管制背景下的農(nóng)地補償多目標政策結(jié)構(gòu)分析[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟,2009(4).

[6]王金洲.發(fā)達國家土地征用補償實踐經(jīng)驗及其借鑒[J].廣東土地科學(xué),2010(5).