唐 翰 婷

(大海林林業(yè)局 林政管理科，黑龍江 海林 157125)

林地是森林資源賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是林業(yè)發(fā)展的根基。保護(hù)林地就是保護(hù)林業(yè)生存發(fā)展的空間。但是近幾年來(lái)，由于林區(qū)的“五大產(chǎn)業(yè)”發(fā)展齊頭并進(jìn)，職工自營(yíng)經(jīng)濟(jì)如雨后春筍，導(dǎo)致占用林地情況時(shí)有發(fā)生，而現(xiàn)行的法律法規(guī)絕不允許違法違規(guī)占用林地，這就形成了一對(duì)難以解決的矛盾。圍繞如何解決這一矛盾，在全面認(rèn)真調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)解決這一問(wèn)題提出幾點(diǎn)建議。

1 企業(yè)內(nèi)部占用林地的基本情況

近年來(lái)，多種經(jīng)營(yíng)、森林觀光旅游已形成產(chǎn)業(yè)化，并煥發(fā)著無(wú)限的生機(jī)和活力。林業(yè)職工因木材產(chǎn)量下調(diào)，從短季節(jié)性的工作中被解放和剝離出來(lái)，轉(zhuǎn)向發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和森林旅游。而受靠山吃山、靠地發(fā)展思想的主導(dǎo)，企業(yè)行為性的占用林地和職工個(gè)人行為性的占用林地時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致占用林地管理在一定程度上失控，林業(yè)資源被逐步蠶食，面臨枯竭的危險(xiǎn)。

1.1 企業(yè)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和建設(shè)占地

新林區(qū)建設(shè)、林區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，以及發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和森林旅游等，這些都成為企業(yè)違法占用林地的理由，也順其自然地成為被人們忽視或同情理解的因素，而且仿佛是大勢(shì)所趨，勢(shì)在必占?？偨Y(jié)林地被占情況，有如下幾種：

(1)不批也占，違法采石采沙。比如，通場(chǎng)公路建設(shè)利企便民，是一項(xiàng)德政工程，職工為之歡呼雀躍。但是資金有限、工期有限，在施工時(shí)就近就便，濫采亂挖沙石，占用林地，破壞林地資源。施工前盡管企業(yè)進(jìn)行了占用林地審批，但有的沒(méi)得到批準(zhǔn)，而在具體施工時(shí)為節(jié)約成本，保證工期，就近采石挖沙，而對(duì)這些問(wèn)題，企業(yè)也只好放松管理。

(2)少批多占，違法占地建旅游景點(diǎn)。近幾年企業(yè)為迅速發(fā)展森林旅游產(chǎn)業(yè)，上規(guī)模、求效益，森林旅游業(yè)發(fā)展迅速。而旅游景點(diǎn)和道路建設(shè)所占用的林地絕大多數(shù)是在公路兩側(cè)，或河流兩岸，按現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，這種占地原則上是不批準(zhǔn)的。但在企業(yè)追求快發(fā)展求效益的壓力下，絕大多數(shù)企業(yè)會(huì)搞變通，少批多占，要么批一處建兩處，要么超出批準(zhǔn)范圍增加建設(shè)項(xiàng)目。

(3)未批先占，搞施工建設(shè)。一是房舍建設(shè)。近幾年來(lái)，多種經(jīng)營(yíng)的禽畜飼養(yǎng)向集約化、規(guī)?；较虬l(fā)展，飼養(yǎng)基地多數(shù)利用70年代的老青年點(diǎn)或在林場(chǎng)附近的適宜地帶。由于近年來(lái)飼養(yǎng)的禽畜要求條件高，如狗獾、火雞、森林雞等，必須重建圈舍，都不同程度存在著新建或擴(kuò)建房舍的問(wèn)題，絕大多數(shù)是不批就搞施工建設(shè)，形成先斬不奏的占地情況。二是魚(yú)池、林蛙池建設(shè)占地。養(yǎng)魚(yú)和飼養(yǎng)林蛙作為多種經(jīng)營(yíng)的重要項(xiàng)目，建魚(yú)池和挖林蛙孵化池占用林地的情況極為普遍，基本上是不上報(bào)、不審批就自主搞建設(shè)。

1.2 職工發(fā)展自營(yíng)經(jīng)濟(jì)占地

實(shí)施“天?！惫こ毯螅静漠a(chǎn)量大幅度調(diào)減，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)已成為職工經(jīng)濟(jì)收入的主財(cái)源，依托自然資源優(yōu)勢(shì)，在管護(hù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展自營(yíng)經(jīng)濟(jì)中，占用林地的情況也比較普遍和突出。

一是建房舍占用林地。實(shí)施管護(hù)經(jīng)營(yíng)以后，相當(dāng)一部分職工都得到了一定范圍的管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任區(qū)，在一人管護(hù)、全家就業(yè)思想的指導(dǎo)下，有的多數(shù)職工在管護(hù)區(qū)內(nèi)建起了磚木結(jié)構(gòu)的房舍，實(shí)行管護(hù)、飼養(yǎng)和種植等綜合性經(jīng)營(yíng)。利用房舍搞飼養(yǎng)、加工、采集業(yè)，開(kāi)荒地、擴(kuò)壟頭搞種植業(yè)，多業(yè)并舉，占用林地。實(shí)行包溝系飼養(yǎng)林蛙以后，職工也是一業(yè)為主，兼顧搞飼養(yǎng)和種植業(yè)，同樣也是占用林地，職工的法律意識(shí)或強(qiáng)或弱，占用林地的情況也是或輕或重。

二是發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)占用林地。突出表現(xiàn)在建魚(yú)池和挖林蛙孵化池。職工在管護(hù)承包區(qū)內(nèi)搞綜合發(fā)展，中淺山區(qū)的一部分職工利用日照時(shí)間長(zhǎng)，林中小溪長(zhǎng)流的自然優(yōu)勢(shì)，挖池養(yǎng)魚(yú)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，破壞植被修建魚(yú)池的數(shù)量較多。繁育林蛙挖孵化池的情況也比較嚴(yán)重，而且多數(shù)是在林中的溝系，距林場(chǎng)比較遠(yuǎn)，也比較隱蔽，占用林地也不易被發(fā)現(xiàn)。

2 問(wèn)題主要原因分析

多年來(lái)，林業(yè)局對(duì)林地管理是比較嚴(yán)的，根據(jù)《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《土地法》及相關(guān)的法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際，細(xì)化和具體制定了相應(yīng)的管理制度和辦法，先后組織開(kāi)展了征占用林地專項(xiàng)打擊活動(dòng)。然而，近年來(lái)，企業(yè)內(nèi)部占用林地現(xiàn)象為什么屢禁不止？究其原因是林業(yè)發(fā)展大氣候造成的，加之現(xiàn)行的法律法規(guī)與企業(yè)內(nèi)部占用林地有不適應(yīng)的地方，所以企業(yè)內(nèi)部占用林地既有違法性，又有客觀因素，分析原因，我們認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面。

2.1 法制觀念淡薄，明顯存在人治現(xiàn)象

在合理開(kāi)發(fā)和利用林地資源上，企業(yè)還沒(méi)有擺脫粗放管理模式，由于申報(bào)麻煩,而且時(shí)間長(zhǎng)，時(shí)不我待，只要是為企業(yè)內(nèi)發(fā)展,就覺(jué)得占地不用審批也不違反大的原則,存在著這樣的不科學(xué)的發(fā)展現(xiàn)念,說(shuō)明企業(yè)的法治觀念極其淡薄。

2.2 自上而下地存在重林木管理、輕林地管理的現(xiàn)象

在林木管理中，從林木調(diào)查設(shè)計(jì)到伐區(qū)作業(yè)結(jié)束驗(yàn)收，都具有一套完整的管理辦法和規(guī)章制度；而在林地管理上，沒(méi)有配套的措施，多數(shù)停留在重宣傳和檢查，輕查處和追究的層面上。

2.3 普遍缺乏林地緊缺的危機(jī)感

林區(qū)林業(yè)用地面積廣大，職工群眾長(zhǎng)期生活在山區(qū)，靠山吃山，依靠山區(qū)和林業(yè)的發(fā)展改善了經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)于占用林地搞零星開(kāi)發(fā)和建設(shè)持積極態(tài)度，而對(duì)于林地面積不斷減少的現(xiàn)狀缺乏應(yīng)有的危機(jī)感和緊迫感，更缺乏合理使用林地的使命感。

2.4 政策不配套

占用林地報(bào)批時(shí)間長(zhǎng)，申報(bào)材料要求過(guò)于統(tǒng)一，統(tǒng)得過(guò)死,管得過(guò)嚴(yán)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)征占用林地需提交“建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件”、“選址和用地規(guī)模的批準(zhǔn)文件”等申請(qǐng)材料。但在實(shí)際工作中很難辦到，如臨時(shí)性小規(guī)模生產(chǎn)用房建設(shè)、臨時(shí)性料場(chǎng)、取土、采石等用地項(xiàng)目一般很難提供規(guī)劃部門(mén)的“選址和用地規(guī)模批準(zhǔn)文件”和發(fā)展計(jì)劃部門(mén)的“建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件”等材料。

3 建議與對(duì)策

林業(yè)要發(fā)展，職工要增加經(jīng)營(yíng)性收入，都需要占用土地，而法律法規(guī)缺乏彈性，要解決這一矛盾，筆者認(rèn)為要樹(shù)立科學(xué)發(fā)展的理念，切實(shí)從實(shí)際出發(fā)，簡(jiǎn)化程序，下放權(quán)力，因事施策，從而做到管而不死，活而不亂，具體提出以下建議和對(duì)策。

3.1 完善國(guó)家和地方法律法規(guī)，建立健全征占用林地管理的法律法規(guī)體系

建議國(guó)家和地方政府以及森工在修訂林業(yè)占用林地的相關(guān)法律法規(guī)中，要相應(yīng)增加部分條款，應(yīng)對(duì)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的占用林地管理進(jìn)行細(xì)化，包括針對(duì)林業(yè)企業(yè)內(nèi)部占用征用林地等各自不同情況，區(qū)別對(duì)待，分別由各級(jí)審批并簡(jiǎn)化審批手續(xù)，細(xì)分違法征占用林地量刑標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可以解決林地審批難的問(wèn)題，也可以解決違法作為、亂征濫占的問(wèn)題。

3.2 全面調(diào)查清理，劃分林地占用類型，實(shí)現(xiàn)林地資源的科學(xué)、合理和有序利用

要對(duì)現(xiàn)有的林業(yè)內(nèi)部占用林地情況進(jìn)行全面清查，對(duì)各類占地情況分門(mén)別類科學(xué)合理劃分，建立檔案。一是為制訂相關(guān)法規(guī)提供依據(jù)。二是根據(jù)不同占用林地情況，區(qū)別對(duì)待，加強(qiáng)管理。三是依法打擊嚴(yán)重違法占地，加強(qiáng)警示教育。

3.3 編制林地保護(hù)利用規(guī)劃，制訂出臺(tái)企業(yè)內(nèi)部征占用林地相關(guān)規(guī)章辦法

要在對(duì)林地進(jìn)行全面調(diào)查摸底的前提下，編制林地保護(hù)利用中長(zhǎng)期規(guī)劃，對(duì)企業(yè)內(nèi)部用地問(wèn)題制定行之有效的管理措施。內(nèi)部應(yīng)效仿南方林業(yè)制訂本行業(yè)占用林地管理審核審批辦法，既要防止以犧牲林地資源和環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短期行為，又要充分合理地利用林地資源，為林區(qū)的發(fā)展提供保障。

3.4 加大宣傳，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高全民的林地保護(hù)意識(shí)

主管部門(mén)要利用各種有效途徑，大力宣傳“既要金山銀山，更要綠水青山”的重要性，保護(hù)生態(tài)的重要性，加大林地保護(hù)管理法律法規(guī)的宣傳力度，增強(qiáng)廣大職工群眾特別是各級(jí)管理人員保護(hù)林地資源的意識(shí)，引導(dǎo)單位和個(gè)人樹(shù)立起使用林地必須要依法審批的理念，營(yíng)造全社會(huì)主動(dòng)參與林地資源保護(hù)的良好氛圍。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要把加強(qiáng)林地管理列為重要的議事日程，堅(jiān)持守土有責(zé)的理念，投入精力，努力把林地管好。