何曉裴

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

長(zhǎng)期以來(lái)，不同學(xué)科和研究領(lǐng)域?qū)Α爸贫取钡慕缍ㄎ寤ò碎T(mén)。本文主要采納《辭?！穼?duì)制度的較為寬泛的定義，即“制度”指：①要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。如：工作制度、財(cái)務(wù)制度。②在一定的歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的體系。如：經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)主義制度。隨著當(dāng)今世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，制度在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮出日益重要的作用，更受到了廣泛的關(guān)注與研究，哈耶克甚至認(rèn)為，如果沒(méi)有規(guī)則(制度)的存在，社會(huì)就根本無(wú)法產(chǎn)生。制度的發(fā)展強(qiáng)勢(shì)證明，制度具有莫大的魅力，但與此同時(shí)也帶給設(shè)計(jì)者和受用者一些困惑。本文主要探討3個(gè)問(wèn)題：制度何以得其魅力以及魅力何在；魅力背后所存在的困惑；簡(jiǎn)要的應(yīng)對(duì)結(jié)論。

1 制度之“魅”

1.1 必要性

（1）人的自利傾向需要制度的約束。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中，博弈論分析了經(jīng)濟(jì)人面對(duì)不同利益機(jī)會(huì)時(shí)的選擇。該理論揭示出個(gè)體的理性選擇會(huì)導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果，因此這就需要制度對(duì)經(jīng)濟(jì)人的選擇機(jī)會(huì)進(jìn)行約束，以保證集體效益的最大化。然而，由于人的行為是極其復(fù)雜的，對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)人設(shè)定很難使其與現(xiàn)實(shí)狀況相符合，因此一些學(xué)者摒棄了經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的前提。他們認(rèn)為：人在很多情況下，會(huì)存在利他考慮、自我約束或者其他非自利的行為。但是，理論與實(shí)際經(jīng)驗(yàn)均無(wú)法否認(rèn)的是：自利行為仍是人類(lèi)的一種潛在動(dòng)機(jī)，在不同情景下的人們會(huì)具有不同程度的利己傾向。要想避免這種行為對(duì)集體效益可能造成的損害，仍然需要通過(guò)制度對(duì)其加以約束。

（2）人的有限理性需要制度的輔助。西蒙認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中作為管理者或決策者的人是介于完全理性與非理性之間的“有限理性”的“管理人”?！肮芾砣恕钡膬r(jià)值取向和目標(biāo)往往是多元的，不僅受到多方面因素的制約，而且處于被動(dòng)之中乃至彼此矛盾狀態(tài)；由于人的理性能力的有限性，人們的心智構(gòu)念不能做出準(zhǔn)確有效的判斷，并且還要付出巨大的成本，這在一定程度上就要求建立制度來(lái)對(duì)人類(lèi)的決策與行為進(jìn)行規(guī)范和輔佐，以減少不必要的損失，爭(zhēng)取最大的效率與效益。

（3）人的差異性需要制度的協(xié)調(diào)。由于人與人之間存在差異性，一方面，個(gè)人處理信息和辨識(shí)環(huán)境等方面的能力不盡相同，若要保障相對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)益，預(yù)防和補(bǔ)償他們因弱勢(shì)地位而可能導(dǎo)致的損失，則需要發(fā)揮制度的作用。另一方面，自由個(gè)體的行為及其后果往往具有不可預(yù)估性，這就容易導(dǎo)致一些組織和社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的混亂與失靈。若要協(xié)調(diào)不同的個(gè)體，進(jìn)行合理的資源配置、信息溝通和人員調(diào)配等，就需要制度的規(guī)范和引導(dǎo)。

1.2 重要性

（1）制度有利于降低交易成本。諾思認(rèn)為：人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要付出成本，這不僅指生產(chǎn)過(guò)程中的投入（在本書(shū)中體現(xiàn)為生產(chǎn)轉(zhuǎn)形），還包括交易過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用，具體體現(xiàn)為衡量交換物之價(jià)值的成本、保護(hù)權(quán)利的成本以及監(jiān)管與實(shí)施契約的成本。為了減少這些成本，就有了通過(guò)制度進(jìn)行約束的需求。

制度對(duì)降低交易成本的作用主要體現(xiàn)在兩方面：一是制度減少了交易的復(fù)雜性和不確定性；二是制度極大地約束了人們投機(jī)取巧的傾向。實(shí)際上，很多制度建立的初衷就是降低交易成本。譬如，在較完善的合約制度下，如果人們購(gòu)買(mǎi)了假冒偽劣商品，則可以憑借購(gòu)貨憑證（實(shí)際上是交易契約）向商家要求退換并索賠。這樣，由于發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)甚至無(wú)法退換商品而導(dǎo)致?lián)p失的可能性就相對(duì)較小，即交易成本降低了。

（2）制度有利于保障組織目標(biāo)的達(dá)成。一方面，設(shè)計(jì)良好的制度可以使各直接參與者的利益得到平衡并產(chǎn)生互相制約的作用，緩和組織的矛盾與摩擦，減少組織在執(zhí)行任務(wù)和達(dá)成目標(biāo)中的阻力。另一方面，制度可以規(guī)范個(gè)人與團(tuán)體的行為，甚至影響個(gè)人的思維方式與價(jià)值觀，起到統(tǒng)籌與整合的作用。因此，制度的公信力和強(qiáng)制力將會(huì)促進(jìn)組織的所有成員共同遵守規(guī)程和行動(dòng)準(zhǔn)則，向同一個(gè)方向前進(jìn)，從而為完成任務(wù)、達(dá)成目標(biāo)提供保證。

例如，美國(guó)的公務(wù)員制度采用了政事分開(kāi)的原則，用不同的方式選任和管理政務(wù)官與事務(wù)官，起到了協(xié)調(diào)工作、穩(wěn)定政局的作用；同時(shí)，美國(guó)還設(shè)立了功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)和聯(lián)邦勞工關(guān)系局等機(jī)構(gòu)，以受理公務(wù)員的人事訴訟，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府與公務(wù)員的關(guān)系等，這就對(duì)公務(wù)員起到了權(quán)利保障、關(guān)系調(diào)解和安撫人心的作用，從而有利于政府整合龐大的公務(wù)員隊(duì)伍，向共同的方向邁進(jìn)，以達(dá)成組織目標(biāo)。

（3）制度有利于約束和激勵(lì)受眾。制度的約束與激勵(lì)作用可以理解為：制度能阻止人們?nèi)プ鲈跊](méi)有制度時(shí)他們會(huì)做的事情，抑或促使人們?nèi)プ鲈跊](méi)有制度時(shí)他們不會(huì)去做的事情。例如，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中明確規(guī)定：對(duì)公務(wù)員，要全面考核其德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。考核分為平時(shí)考核和定期考核，其中定期考核的結(jié)果將作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級(jí)別、工資以及公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。這些制度規(guī)定一方面通過(guò)降級(jí)、辭退等的威懾力對(duì)公務(wù)員的工作能力、工作績(jī)效和道德品行等方面起到了約束與規(guī)范的作用；另一方面通過(guò)薪資提升，榮譽(yù)授予等的激勵(lì)作用，促使公務(wù)員主動(dòng)提高其品德與功績(jī)。

2 制度之“惑”

（1）制度的高額成本制度成本主要包括3個(gè)方面：①制度的制定由于要經(jīng)歷擬定、討論、審定等許多環(huán)節(jié)，必須投入大量的資金、人力和時(shí)間成本；②為了便于推行與實(shí)施制度，組織或社會(huì)必須承擔(dān)宣傳、培訓(xùn)等方面的經(jīng)濟(jì)成本和讓大眾適應(yīng)并認(rèn)同制度的時(shí)間成本；③制度在實(shí)施過(guò)程中，可能由于制度本身不夠完善造成操作性較差，與現(xiàn)實(shí)存在沖突等情況，這就需要對(duì)制度的實(shí)施進(jìn)行反饋并及時(shí)修正等，因而將帶來(lái)維護(hù)費(fèi)用。通常，制度的建立與維持成本是巨量的，如果該成本高于通過(guò)制度來(lái)降低的交易費(fèi)用，那么僅在經(jīng)濟(jì)績(jī)效層面來(lái)說(shuō)，制度存在的有效性就會(huì)遭到質(zhì)疑；同時(shí)，規(guī)避第三方監(jiān)管的情況也會(huì)隨之產(chǎn)生。

（2）制度對(duì)個(gè)性的排斥。制度的建設(shè)需要保證靈活性與原則性的平衡。若制度一味地偏重原則性而忽略了靈活性的需求，則可能導(dǎo)致制度對(duì)個(gè)性的排斥和對(duì)創(chuàng)造性的扼殺。鮮明的個(gè)性是組織和社會(huì)生命力的典型代表，創(chuàng)造性是組織和社會(huì)生存與發(fā)展的源泉。一個(gè)過(guò)于強(qiáng)調(diào)工作程序化和標(biāo)準(zhǔn)化的組織，將會(huì)抑制其成員個(gè)性的發(fā)展，限制其獨(dú)特技能的發(fā)揮。呆板的、僵化的制度會(huì)打擊群眾創(chuàng)造性地開(kāi)展工作的積極性與熱情。久而久之，組織的整體運(yùn)行就可能陷入因循守舊、不思進(jìn)取的惡性怪圈。

（3）制度的利益傾向性。溫加斯特在論述“經(jīng)濟(jì)制度的基本性政治悖論”時(shí)指出：“強(qiáng)大到足以保護(hù)產(chǎn)權(quán)和實(shí)施合同的政府也同樣強(qiáng)大到足以剝奪公民的財(cái)產(chǎn)。市場(chǎng)繁榮不僅需要適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度和合同法，而且還需要一種能夠限制國(guó)家剝奪公民財(cái)富的能力的政治基礎(chǔ)?！痹趪?guó)家范圍內(nèi)，制度的建設(shè)若被強(qiáng)勢(shì)群體操縱和利用，它將喪失公平、公正的特性，而帶上嚴(yán)重的利益色彩。由此，制度成為了壓迫和剝削的工具，弱勢(shì)群體將無(wú)從維護(hù)自身權(quán)利。這將對(duì)國(guó)家的建設(shè)發(fā)展和人類(lèi)的持續(xù)進(jìn)步帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p失。

（4）制度是否起作用？“新制度主義”認(rèn)為：制度是內(nèi)生的?；诖?，一個(gè)令人尷尬的問(wèn)題就是如果制度的內(nèi)生性很強(qiáng)的話(huà)，那么制度本身就沒(méi)有解釋力了。舉例而言，在當(dāng)今世界中，幾乎所有的貧困的發(fā)展中國(guó)家都是獨(dú)裁國(guó)家，而大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都是民主國(guó)家，如果人們只關(guān)注現(xiàn)實(shí)世界，就很容易得到這樣的結(jié)論：獨(dú)裁政體下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更快。然而，經(jīng)過(guò)深入分析則會(huì)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國(guó)家貧困還是富裕，所處環(huán)境惡劣還是優(yōu)越才是真正決定國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差異的因素所在，這與該國(guó)所適用的制度并不存在重要的關(guān)聯(lián)。由此可見(jiàn)，相對(duì)于特定環(huán)境而言，國(guó)家政治制度是內(nèi)生的。

除上述特例外，要在一般性層面上驗(yàn)證制度是否起作用，證明制度與環(huán)境的關(guān)系并非偶然的話(huà)，就必須將制度的作用與其運(yùn)行所處環(huán)境的作用區(qū)別開(kāi)來(lái)。而這也正是許多學(xué)者認(rèn)為的難題所在，因?yàn)樵谔囟〞r(shí)間內(nèi)每個(gè)國(guó)家要么是民主國(guó)家要么是獨(dú)裁國(guó)家，所以我們不可能知曉一個(gè)國(guó)家在另一種制度下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我們可以得出至少以下兩點(diǎn)結(jié)論：首先，沒(méi)有哪種制度能解決所有的問(wèn)題。巴西前任部長(zhǎng)路易斯·卡洛斯曾經(jīng)指出：“制度至多只能用來(lái)借鑒，但決不可照搬?！敝挥衅鹾嫌谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制度才是最好的制度，才能盡展制度的魅力，發(fā)揮其積極的功能作用，促進(jìn)組織和社會(huì)的發(fā)展。其次，制度是一把雙刃劍。制度的效用不是永遠(yuǎn)都存在，也并非始終是正面的。在某些情況下，制度可能帶來(lái)巨額的成本，抹殺個(gè)體的獨(dú)特性與創(chuàng)造性，被少數(shù)人操縱而侵犯公共利益等。因此，想要制度發(fā)揮出應(yīng)有的正面效用，我們一方面需要對(duì)制度本身進(jìn)行優(yōu)良的設(shè)計(jì)和持續(xù)的改善；另一方面，我們也必須對(duì)制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行的權(quán)力進(jìn)行合理的監(jiān)督與約束，以防止其偏離公共利益的軌道。

[1]崔希福.制度與社會(huì)發(fā)展[J].學(xué)術(shù)交流,2006，(3).

[2]亞當(dāng)·普熱沃斯基.曉?。ㄗg）.制度起作用嗎？[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2005，(3).