馬 茹

(大同市林業(yè)工作站)

2000年以來(lái),國(guó)家實(shí)施了京津風(fēng)沙源治理工程,大同市的大部分縣市屬工程建設(shè)范圍。經(jīng)過(guò)10 a的不懈努力,治理區(qū)域植被得到有效恢復(fù),風(fēng)沙危害得到有效遏制。但隨著時(shí)間的推移,相關(guān)防護(hù)設(shè)施出現(xiàn)了損毀現(xiàn)象,已影響到風(fēng)沙源治理工程實(shí)施效果的鞏固和擴(kuò)大。為此,筆者對(duì)大同市涉及京津風(fēng)沙源治理工程的有關(guān)縣市開(kāi)展了專項(xiàng)調(diào)查。

1 基本情況

1.1 風(fēng)沙源治理工程涉及范圍

至 2010年,大同市共有渾源、陽(yáng)高、大同、左云、天鎮(zhèn) 5個(gè)縣和南郊、新榮 2個(gè)區(qū)涉及京津風(fēng)沙源治理工程。7縣區(qū)所轄 78個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),1523個(gè)行政村,農(nóng)牧民總戶數(shù) 53.77萬(wàn)戶,國(guó)土面積總計(jì) 101.54萬(wàn) hm2,其中,耕地 27.82萬(wàn) hm2,林地 29.62萬(wàn) hm2。涉及京津風(fēng)沙源治理工程的共有 66個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、828個(gè)行政村、7.68萬(wàn)農(nóng)戶,分別占 84.6%、54.4%、14.3%;涉及耕地 3.69萬(wàn) hm2、林地 11.07萬(wàn) hm2、其他土地 4.38萬(wàn) hm2,分別占13.3%、37.4%、10.1%;采取防護(hù)措施的林地面積 2.89萬(wàn)hm2,草地 0.36萬(wàn) hm2。

1.2 風(fēng)沙源治理工程投資與設(shè)施建設(shè)

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì),2000-2010年底,7縣區(qū)京津風(fēng)沙源治理工程共投入防護(hù)建設(shè)資金 12341萬(wàn)元,其中中央財(cái)政投資 10045萬(wàn)元,地方配套投資 1776萬(wàn)元。共建設(shè)圍欄桿 199.6萬(wàn)根,防護(hù)網(wǎng) 237.5萬(wàn) m,防護(hù)宣傳碑 216塊。配備長(zhǎng)期專職管護(hù)人員 1073人。

1.3 風(fēng)沙源治理工程設(shè)施損壞情況

據(jù)調(diào)查,至 2010年底,防護(hù)設(shè)施因使用年限長(zhǎng)、風(fēng)雨侵蝕、管護(hù)不力等因素?fù)p壞圍欄桿 11.17萬(wàn)根,損毀率 5.60%;損壞防護(hù)網(wǎng) 12.55萬(wàn) m,損毀率5.28%;損壞宣傳碑 40個(gè),損毀率 18.52%。防護(hù)設(shè)施損壞涉及林地面積 1.23萬(wàn) hm2,草地 0.15萬(wàn) hm2,分別占采取防護(hù)設(shè)施面積的 42.56%和41.67%。

轄區(qū)林草防護(hù)設(shè)施損壞,導(dǎo)致林木被偷砍偷牧,給防護(hù)區(qū)農(nóng)民造成了一定程度的經(jīng)濟(jì)損失。其中,林果和飼草 1 hm2平均減產(chǎn)分別為 0.3 t和 6.0 t,農(nóng)牧民年人均收入減少 8.2元和 12.5元。同時(shí),因林地和草地受到破壞,年風(fēng)沙次數(shù)和降水量均受到不同程度的影響,降低了風(fēng)沙源治理工程的效果。

2 主要原因

2.1 防護(hù)設(shè)施超正常使用年限自然損壞

經(jīng)過(guò)多年的風(fēng)吹、雨淋、日曬,圍欄桿、鐵絲網(wǎng)逐漸腐蝕并風(fēng)化斷裂。據(jù)調(diào)查,7縣區(qū)超過(guò)使用年限的圍欄桿共 1.35萬(wàn)根,圍欄網(wǎng) 1.01萬(wàn) m。

2.2 后期資金投入不足

自開(kāi)始治理工程以來(lái),共投入防護(hù)資金 12341萬(wàn)元,其中地方配套投資 1776萬(wàn)元,距國(guó)家政策有關(guān)中央財(cái)政和地方配套投入 2∶1的比例規(guī)定相去甚遠(yuǎn)。2007年,陽(yáng)高、大同等縣區(qū)相繼取消專項(xiàng)用于防護(hù)設(shè)施建設(shè)的配套資金,風(fēng)沙源治理工程招標(biāo)金額減少,防護(hù)設(shè)施維護(hù)、修補(bǔ)工程基本停止。

2.3 缺乏有效的管理和維護(hù)

風(fēng)沙源治理工程浩大,涉及地域廣,居民多,管理難度大,加之地方政府對(duì)采礦業(yè)開(kāi)采監(jiān)管不力和補(bǔ)償機(jī)制不到位,造成大面積林地及防護(hù)設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞。如大同市分別建立了縣級(jí)建設(shè)、村級(jí)管理、農(nóng)戶管護(hù)的防護(hù)設(shè)施管理辦法,并設(shè)立專職防護(hù)管理員(由所轄村委會(huì)的農(nóng)民組成),但由于人均防護(hù)管理范圍較大,管護(hù)的地方多為山地、丘陵地帶,交通極為不便,巡視能力不足,農(nóng)戶偷牧、偷采藥材等現(xiàn)象十分普遍,造成防護(hù)設(shè)施破壞。

2.4 退耕后農(nóng)牧民收益下降,影響承包管護(hù)積極性

轄區(qū)內(nèi)退耕還林的主要樹(shù)種為檸條、紫穗槐、山杏等灌木和落葉松、油松、楊樹(shù)、柳樹(shù)等喬木,收入預(yù)期在 10-20 a左右,目前還不到收益期;經(jīng)濟(jì)林主要樹(shù)種為仁用杏、山楂等低產(chǎn)量果品,1 hm2平均收入僅為 120元左右,農(nóng)戶收入基本依靠退耕還林還草的各種補(bǔ)貼,退耕農(nóng)牧民收益與種糧收益存在較大差距,承包者投入管護(hù)的人力、物力大幅度減少。

2.5 人為破壞防護(hù)圍欄偷牧

7縣區(qū) 90%的草地為實(shí)施退耕還林還草政策后建設(shè)的,主要沿公路兩側(cè)(50 m環(huán)公路草地帶)呈條塊狀,防護(hù)面積雖小但戰(zhàn)線長(zhǎng),管護(hù)難度大,人為破壞嚴(yán)重。

2.6 農(nóng)牧民發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)對(duì)防護(hù)設(shè)施損壞嚴(yán)重

近年來(lái),退耕還林還草政策實(shí)施后,大同市大多數(shù)山區(qū)農(nóng)戶受到禁牧、禁耕的影響,農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度緩慢。不少農(nóng)民開(kāi)始發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和草地間種,造成大面積防護(hù)設(shè)施損毀。據(jù)調(diào)查,7縣區(qū)因發(fā)展林下經(jīng)濟(jì),丟失、拆除圍欄桿約 2.3萬(wàn)根,防護(hù)網(wǎng)1.8萬(wàn) m。

3 政策建議

3.1 加大后期管護(hù)投入

中央和地方應(yīng)有序地加大對(duì)京津風(fēng)沙源治理工程后期管護(hù)和設(shè)施更新的專項(xiàng)投入,確保防護(hù)設(shè)施保持完好,正常使用。風(fēng)沙源治理工程是京津區(qū)域環(huán)境保護(hù)的重大工程項(xiàng)目,投資巨大,需經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期治理與管護(hù)才能見(jiàn)效。建議中央和地方政府應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,建立“建設(shè) +防護(hù) +管理”立體化的建設(shè)機(jī)制,在實(shí)施退耕還林還草政策基礎(chǔ)上,加大對(duì)防護(hù)工程的資金投入和建設(shè)力度,提高防護(hù)效果。

3.2 建立健全長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

建議加大風(fēng)沙源治理工程中防護(hù)建設(shè)資金的投入比例,防護(hù)設(shè)施新增、維修、維護(hù)專項(xiàng)資金要堅(jiān)持專戶存儲(chǔ)、專款專用、建立專賬、單獨(dú)核算、封閉運(yùn)行的工程資金管理制度,嚴(yán)禁挪作他用。

3.3 加強(qiáng)管護(hù),鞏固和擴(kuò)大風(fēng)沙源治理成果

地方政府應(yīng)建立完善京津風(fēng)沙源治理防護(hù)工作責(zé)任考核機(jī)制,認(rèn)真落實(shí)管護(hù)責(zé)任制,加強(qiáng)對(duì)防護(hù)管理人員的管理,完善管護(hù)員管理辦法,提高管護(hù)效果。正確處理造林綠化和發(fā)展畜牧業(yè)的關(guān)系,實(shí)行封育禁牧,發(fā)展舍飼圈養(yǎng),明確造林種草權(quán)屬,嚴(yán)格實(shí)行誰(shuí)退耕、誰(shuí)造林、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)收益。加強(qiáng)防護(hù)宣傳,制定防護(hù)公約,嚴(yán)防人畜破壞。林業(yè)主管部門和林業(yè)公安部門應(yīng)把京津風(fēng)沙源項(xiàng)目區(qū)的林草植被和防護(hù)設(shè)施保護(hù)作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓,加強(qiáng)對(duì)治理區(qū)的巡查,嚴(yán)格禁牧、禁挖、禁采、禁火,切實(shí)保護(hù)林草植被。

3.4 嚴(yán)格執(zhí)行連續(xù)補(bǔ)貼政策

地方政府要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》(國(guó)發(fā)[2007]25號(hào))文件精神,繼續(xù)對(duì)退耕到期農(nóng)牧戶給予適當(dāng)補(bǔ)助,確保有關(guān)農(nóng)牧民的收入、生活水平逐步提升,以調(diào)動(dòng)屬地農(nóng)牧民參與建設(shè)與保護(hù)京津風(fēng)沙源治理成果的積極性。

3.5 建立完善的防護(hù)獎(jiǎng)懲與補(bǔ)償制度

地方政府部門,特別是農(nóng)林部門應(yīng)加大對(duì)防護(hù)設(shè)施的管理力度,建立完善的防護(hù)獎(jiǎng)懲制度,增加管護(hù)人員數(shù)量,提高管護(hù)人員待遇,以確保管護(hù)人員的工作積極性。針對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)采造成林、草地和防護(hù)設(shè)施的毀壞,地方政府應(yīng)建立相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制,利用礦產(chǎn)資源補(bǔ)償金設(shè)立林草地?fù)p壞補(bǔ)償基金,對(duì)企業(yè)開(kāi)采違規(guī)損壞林地和防護(hù)設(shè)施現(xiàn)象重點(diǎn)進(jìn)行查處,并責(zé)令其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償。這樣,一方面可增加治理資金的來(lái)源,另一方面可提高開(kāi)采企業(yè)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。