陳 進(jìn)

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

中共黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的歷史考察及其啟示①

陳 進(jìn)

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

中國(guó)共產(chǎn)黨雖幾經(jīng)磨難但不斷發(fā)展壯大，黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)揮了重要作用?？疾炫c反思黨內(nèi)監(jiān)督的歷史，分析黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的曲折歷程，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有利于為黨內(nèi)監(jiān)督的進(jìn)一步健全提供歷史借鑒。

中國(guó)共產(chǎn)黨;黨內(nèi)監(jiān)督;啟示

一、建國(guó)前我黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的初步探索

中國(guó)共產(chǎn)黨在建立初期就開始對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督問題進(jìn)行了一系列嘗試與探索，這一時(shí)期有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)還處于摸索階段，主要確立了黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)。黨的一大綱領(lǐng)明確規(guī)定:“工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生的地方組織中的黨員人數(shù)多時(shí)，可以派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受地方執(zhí)行委員會(huì)的最嚴(yán)格的監(jiān)督”，“地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督?！雹佟吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨章匯編》，中國(guó)方正出版社2006年版，第45頁(yè)。此外，黨的二大、三大、四大通過的黨章都規(guī)定，“下級(jí)機(jī)關(guān)須完全執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的命令。不執(zhí)行時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)得取消改組之”。②《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章匯編》，中國(guó)方正出版社2006年版，第61頁(yè)。1926年8月14日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于堅(jiān)決清洗貪污腐化分子的通告》，《通告》要求各黨組織“迅速審查所屬同志，如有此類行為者，務(wù)須不容情的洗刷出黨，不可留存黨中，使黨腐化，且敗壞黨在群眾中的威信”。③《中共中央文件選集》第二冊(cè)，中共中央黨校出版社1989年版，第282－283頁(yè)。這個(gè)通告是黨內(nèi)的第一個(gè)反腐敗文件，根據(jù)這個(gè)文件，黨內(nèi)監(jiān)督的范圍，從僅僅對(duì)下級(jí)組織及黨員遵守黨規(guī)黨法的監(jiān)督，擴(kuò)展到了對(duì)貪污腐化問題的監(jiān)督，擴(kuò)大了黨內(nèi)監(jiān)督的范圍。

1927年前后，黨的自身建設(shè)逐漸步入正軌，黨建系統(tǒng)逐步完善，黨內(nèi)監(jiān)督的相關(guān)制度也逐步充實(shí)與完備起來(lái)，作為黨內(nèi)監(jiān)督主體的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)得以初步確立。

大革命時(shí)期，陳獨(dú)秀的個(gè)人獨(dú)斷專行給黨造成了嚴(yán)重的損害。1927年6月1日，中央政治局會(huì)議討論并通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》，決定設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上首個(gè)黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)——黨的監(jiān)察委員會(huì)?！缎拚鲁獭芬?guī)定:“為鞏固黨的一致及權(quán)威起見，在全國(guó)代表大會(huì)及省代表大會(huì)選舉中央及省監(jiān)察委員會(huì)?！雹堋吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨章匯編》，中國(guó)方正出版社2006年版，第73頁(yè)。這是黨的歷史上首次明確黨內(nèi)監(jiān)督的目的。由于當(dāng)時(shí)特殊的革命斗爭(zhēng)需要，黨為了保持自身的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一，十分有必要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，維護(hù)中央權(quán)威，但是這種初衷也為后來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督的建設(shè)產(chǎn)生了一些不利影響。

隨著中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)域執(zhí)政地位的取得，黨內(nèi)開始出現(xiàn)官僚主義、營(yíng)私舞弊、貪污浪費(fèi)等腐敗現(xiàn)象，這些都嚴(yán)重地?fù)p害了黨和人民的事業(yè)。為應(yīng)對(duì)腐敗問題，黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)問題再次成為黨建的一個(gè)重要任務(wù)。1933年9月，中共中央決定成立監(jiān)察委員會(huì)，并規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)除維護(hù)黨的紀(jì)律，保證黨的決議得以有效貫徹執(zhí)行之外，還包括檢查違反黨的總路線的各種不正確的傾向及官僚主義腐化現(xiàn)象等，并與之作無(wú)情斗爭(zhēng)。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)違背黨章的行為可依據(jù)黨內(nèi)規(guī)定作出處分決定。①參見《中共中央文件選集》第九冊(cè)，中共中央黨校出版社1991年版，第340頁(yè)。1945年6月11日，中共七大在黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)方面作了進(jìn)一步的修改。七大黨章取消了六大黨章里“審查委員會(huì)”一章，重新增添了“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”一章。黨章規(guī)定:黨的中央委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，得成立黨的中央監(jiān)察委員會(huì)及各地方黨的監(jiān)察委員會(huì)。中央監(jiān)察委員會(huì)由中央全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，各地方黨的監(jiān)察委員會(huì)，由各該地方黨委全體會(huì)議選舉并由上級(jí)組織批準(zhǔn)。黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各該級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作。②《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章匯編》，中國(guó)方正出版社2006年版，第225頁(yè)。這樣，黨的七大將三十年代黨內(nèi)監(jiān)督的具體實(shí)踐方式通過黨章的形式確定下來(lái)，并進(jìn)一步細(xì)化了職責(zé)，這就使黨內(nèi)監(jiān)督有章可循。

總之，在整個(gè)民主革命時(shí)期，中共黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)一直處于模仿與探索階段，其間不乏有大膽的嘗試與創(chuàng)新。然而由于客觀的革命形勢(shì)，多數(shù)規(guī)定都最終流于形式，但黨內(nèi)監(jiān)督的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)卻為建國(guó)后相關(guān)制度的建設(shè)提供了一個(gè)真實(shí)有效的參照標(biāo)準(zhǔn)。

二、建國(guó)后前三十年黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的重建與曲折發(fā)展

新中國(guó)的成立，意味著中國(guó)共產(chǎn)黨所處環(huán)境和所肩負(fù)的任務(wù)發(fā)生了根本變化，黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)也因而面臨著全新的環(huán)境。建國(guó)后前三十年黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)大體經(jīng)歷了以下三個(gè)發(fā)展階段:一是重建時(shí)期;二是加強(qiáng)與病變時(shí)期;三是實(shí)際缺失時(shí)期。

(一)黨內(nèi)監(jiān)督的重建時(shí)期(1949—1956年)

建國(guó)后，中共在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)進(jìn)行了重建。1949年11月，中共中央作出了《關(guān)于成立中央及地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，決定在各級(jí)黨委建立紀(jì)律檢查委員會(huì)。紀(jì)委的全面建立，為黨內(nèi)監(jiān)督工作的順利開展和有效運(yùn)作打下了良好的組織基礎(chǔ)。關(guān)于紀(jì)委的產(chǎn)生方式和領(lǐng)導(dǎo)體制，《決定》規(guī)定:中央紀(jì)委在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行工作，地方各級(jí)紀(jì)委由各該級(jí)黨委提出名單，經(jīng)上兩級(jí)黨委批準(zhǔn)后，在各該級(jí)黨委會(huì)指導(dǎo)之下進(jìn)行工作。上級(jí)紀(jì)委有權(quán)改變或取消下級(jí)紀(jì)委的決定。③參見《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料》第九卷，中共黨史出版社2000年版，第5頁(yè)。這就意味著紀(jì)委將受到同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這樣，黨就延續(xù)了解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)施方式，并將其進(jìn)一步制度化。

(二)黨內(nèi)監(jiān)督的加強(qiáng)與病變時(shí)期(1957—1966年)

這一時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生重大變化，開始向集權(quán)化演進(jìn)。黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制的集權(quán)化發(fā)展，直接影響了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制作用的發(fā)揮。由于受黨內(nèi)權(quán)力集中的影響，以自上而下紀(jì)律監(jiān)督為主的黨內(nèi)監(jiān)督在制度設(shè)計(jì)上得到加強(qiáng)。與此同時(shí)，黨內(nèi)監(jiān)督出現(xiàn)了“懲辦主義”和階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化的傾向，政治運(yùn)動(dòng)走進(jìn)黨的監(jiān)督領(lǐng)域并成為黨內(nèi)監(jiān)督的一種實(shí)現(xiàn)形式。專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)也逐漸淪為主要領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)化個(gè)人權(quán)利、貫徹個(gè)人意志、維護(hù)個(gè)人權(quán)威的工具。這一時(shí)期，黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)同黨外監(jiān)督系統(tǒng)的關(guān)系也開始變得不正常。黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)逐步取代黨外監(jiān)督系統(tǒng)，進(jìn)而成為整個(gè)國(guó)家的監(jiān)督系統(tǒng)。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力開始進(jìn)入國(guó)家政治生活領(lǐng)域，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)開始取代行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，成為全國(guó)唯一的監(jiān)督機(jī)關(guān)。這一時(shí)期的黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督方式上也發(fā)生病變，政治運(yùn)動(dòng)逐漸成為黨內(nèi)監(jiān)督的一種實(shí)現(xiàn)形式，并在具體實(shí)踐中引起了諸多弊端。政治運(yùn)動(dòng)所煽動(dòng)起來(lái)的政治激情也將對(duì)個(gè)人的崇拜推到了新的高度。這樣自上而下的紀(jì)律監(jiān)督得到最為嚴(yán)格的執(zhí)行，有限的民主監(jiān)督則被完全破壞了。

(三)黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)際缺失時(shí)期(1966—1976年)

“文化大革命”一開始，黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)就被破壞。中央監(jiān)察委員會(huì)作為“復(fù)辟資本主義的黑據(jù)點(diǎn)和御用工具”，于1966年底就陷入了停頓狀態(tài)。1968年8月，中共八屆中央監(jiān)察委員會(huì)中60名委員和37名候補(bǔ)委員分別被誣陷為“叛徒”、“特務(wù)”、“反革命修正主義分子”。1969年1月，中央監(jiān)察委員會(huì)被撤銷，中監(jiān)委的機(jī)關(guān)干部被下放。至此，經(jīng)過幾十年努力建立起來(lái)的黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)不復(fù)存在。1969年4月和1973年8月，黨的九大和十大黨章都完全取消了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的條款，正常意義上的黨內(nèi)監(jiān)督完全處于缺失狀態(tài)。

三、新的歷史時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的日益健全與完善

十一屆三中全會(huì)后，以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體開始總結(jié)建國(guó)以來(lái)黨自身建設(shè)的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，著手逐步恢復(fù)和改革黨的各項(xiàng)制度，黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)也得以恢復(fù)和加強(qiáng)。這一時(shí)期有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督問題的制度建設(shè)與實(shí)踐可以分為兩個(gè)歷史階段:一是黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的重建與加強(qiáng)時(shí)期;二是黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的發(fā)展與健全時(shí)期。

(一)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的重建與加強(qiáng)(1977—1992年)

1977年8月，黨的十一大通過的黨章在“黨的組織制度”一章中規(guī)定:“黨的中央委員會(huì)，地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上各級(jí)黨的委員會(huì)，都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)。各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的委員會(huì)選舉產(chǎn)生，并在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀(jì)律的情況?！睆亩醪交謴?fù)了黨內(nèi)監(jiān)督制度。黨的十二大黨章又作出了進(jìn)一步的改革:黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并在黨的中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級(jí)紀(jì)委則在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的十二大黨章首先改變了中央紀(jì)委的產(chǎn)生方式，由原先的中央委員會(huì)產(chǎn)生改為由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，這就提升了中央紀(jì)委的地位。其次是取消了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下“以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”的原則，擴(kuò)大了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并賦予各級(jí)紀(jì)委越級(jí)申訴的權(quán)限。這些改革增強(qiáng)了各級(jí)紀(jì)委的權(quán)威性與獨(dú)立性，推動(dòng)了新時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督的進(jìn)一步發(fā)展。黨在重建黨內(nèi)監(jiān)督制度的同時(shí)，也十分注重黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化建設(shè)，從而保證了具體的監(jiān)督工作有章可循、有法可依。

(二)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展與健全(1992—2008年)

黨的十四大以后，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，中國(guó)共產(chǎn)黨按照“從嚴(yán)治黨”的要求，先后頒布了一系列法規(guī)條例，健全黨內(nèi)監(jiān)督制度。一是擴(kuò)大紀(jì)委職權(quán)。黨的十六大黨章除規(guī)定紀(jì)委應(yīng)維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議執(zhí)行情況之外，還增添了“協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”一項(xiàng)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》中，又將“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”擴(kuò)展為“組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督工作，組織開展對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督工作的督促檢查”。這就擴(kuò)大了紀(jì)委的職權(quán)，使紀(jì)委真正成為負(fù)責(zé)黨內(nèi)監(jiān)督工作的主要機(jī)構(gòu)。二是建立健全巡視制度。2003年2月，胡錦濤同志在中紀(jì)委二次全體會(huì)議上提出:“要進(jìn)一步改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督體制。中央紀(jì)委和中央組織部要設(shè)立專門的巡視機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)需要，可設(shè)立常駐地方的巡視組，以加大巡視工作的力度。各省區(qū)市黨委也要結(jié)合實(shí)際開展巡視工作”。①《建立巡視制度 加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督——巡視工作實(shí)用手冊(cè)》，中國(guó)方正出版社2003年版，第5頁(yè)。根據(jù)這一要求，2003年8月，中共中央正式批準(zhǔn)設(shè)立中央紀(jì)委、中央組織部巡視工作辦公室，并組建了五個(gè)中央巡視組。2003年12月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》將巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)重要制度確定下來(lái)，并作了更為具體的規(guī)定。巡視制度加強(qiáng)了對(duì)地方黨委尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，強(qiáng)化了中央對(duì)省級(jí)的監(jiān)督，彌補(bǔ)了目前紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制的不足。三是對(duì)紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理。為了加強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派駐單位黨組織的監(jiān)督力度，2001年9月，黨的十五屆六中全會(huì)決定“紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理”。2003年12月中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》也明確規(guī)定“紀(jì)委對(duì)派駐紀(jì)檢組實(shí)行統(tǒng)一管理”。這樣，紀(jì)委逐漸實(shí)現(xiàn)了對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，增強(qiáng)了派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，強(qiáng)化了其監(jiān)督職責(zé)，明確了監(jiān)督重點(diǎn)，有利于其充分發(fā)揮職能和作用。

這一時(shí)期，黨內(nèi)民主取得長(zhǎng)足發(fā)展，民主監(jiān)督在黨內(nèi)監(jiān)督的具體實(shí)踐中所起的作用愈來(lái)愈大。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是黨員權(quán)利得到進(jìn)一步的保障。2004年10月，中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，規(guī)定黨員在討論黨的政策和理論時(shí)，應(yīng)自覺和中央保持一致，不得公開發(fā)表有違黨的理論、路線和政策的觀點(diǎn)和意見。但黨員在黨內(nèi)生活中可以擁有保留不同意見和言論自由的權(quán)利，也就為黨員的民主監(jiān)督提供了制度依據(jù)和保障。二是嘗試推行黨務(wù)公開制度。黨的十六屆四中全會(huì)作出了“逐步推進(jìn)黨務(wù)公開”的重大決策，隨后，2007年10月，黨的十七大黨章在“黨的組織制度”一章中明確規(guī)定:“黨的各級(jí)組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開，使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與?！雹凇吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程匯編(從一大——十七大)》，中共中央黨校出版社2007年版，第358頁(yè)。這對(duì)于發(fā)展黨內(nèi)民主，保障黨員權(quán)利，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督，都具有十分重要的意義。

總之，這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的各個(gè)要素得到不斷充實(shí)，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制逐漸形成，黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)開始實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)行并發(fā)揮出顯著功效。但是，黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)同黨內(nèi)決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)的關(guān)系問題仍沒有解決好，黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的獨(dú)立性仍然不足，黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制仍然不合理，這是今后必須注意解決的問題。

四、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制發(fā)展歷程的啟示

(一)必須強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí)，發(fā)展監(jiān)督文化

黨內(nèi)監(jiān)督的歷史表明，在黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)上，我黨多重視監(jiān)督制度建設(shè)，而輕監(jiān)督意識(shí)的培養(yǎng)，從而導(dǎo)致具體制度的運(yùn)行缺乏所需的文化支撐，最終難以取得實(shí)效。因此，我們應(yīng)注重強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí)。具體而言，要做好以下幾點(diǎn)工作:一要教育引導(dǎo)廣大黨員、干部正確認(rèn)識(shí)黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)及其重要意義;二要教育引導(dǎo)廣大黨員、干部正確認(rèn)識(shí)黨內(nèi)現(xiàn)狀，增強(qiáng)實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的緊迫感;三要引導(dǎo)廣大黨員、干部正確認(rèn)識(shí)自身的責(zé)任和使命;四要教育引導(dǎo)廣大黨員、干部樹立正確的情感觀，保持共產(chǎn)黨人的浩然正氣。此外，我們還要構(gòu)建一種重視監(jiān)督的政治文化。構(gòu)建與黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)相適應(yīng)的政治文化是一個(gè)復(fù)雜的工程，為此，我們需要做好以下兩個(gè)方面的工作。一方面，要在繼承傳統(tǒng)的監(jiān)察政治文化中的精華的基礎(chǔ)上超越傳統(tǒng)的政治文化;另一方面，要大膽借鑒西方政治文明成果，注意吸收和借鑒西方政治文化中的分權(quán)制衡的思想觀念和民主法治意識(shí)，逐步建立起黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的文化規(guī)范。

(二)必須理順黨內(nèi)監(jiān)督體制

黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)上一直存在著監(jiān)督體制不合理的現(xiàn)象，即黨委與紀(jì)委關(guān)系糾纏不清。黨委雖為紀(jì)委的監(jiān)督對(duì)象，但卻往往領(lǐng)導(dǎo)著紀(jì)委，甚至將紀(jì)委劃歸為黨委的一個(gè)工作部門，從而導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督缺乏權(quán)威與效力。因此，我們必須注意理順黨內(nèi)監(jiān)督體制。而黨內(nèi)監(jiān)督體制問題既涉及到黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)與黨內(nèi)決策系統(tǒng)和黨內(nèi)執(zhí)行系統(tǒng)之間的關(guān)系問題，也涉及到黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部要素的互動(dòng)關(guān)系問題。因此，對(duì)這一問題的處理需格外謹(jǐn)慎。首先要改革黨內(nèi)權(quán)力體制。黨內(nèi)監(jiān)督體制弱勢(shì)的根源在于黨內(nèi)權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，正是由于黨內(nèi)權(quán)力分布過于集中，才導(dǎo)致了監(jiān)督權(quán)弱化并處于從屬地位。因此，要理順黨內(nèi)監(jiān)督體制，就必須首先解決黨內(nèi)權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制問題，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力均衡化。具體而言就是黨內(nèi)權(quán)力劃分要科學(xué)，機(jī)構(gòu)設(shè)置要合理，相互制約要嚴(yán)密，形成縱向、橫向、內(nèi)外及其重要環(huán)節(jié)都有保障權(quán)力正確運(yùn)行的制約機(jī)制。筆者認(rèn)為，目前實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力均衡化的一個(gè)較為適宜的方式就是實(shí)現(xiàn)黨建系統(tǒng)三大子系統(tǒng)的核心要素的職權(quán)相互分離，由黨的代表大會(huì)及其常委會(huì)專門行使決策系統(tǒng)內(nèi)的決策權(quán)，黨委行使執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)行權(quán)，紀(jì)委則負(fù)責(zé)行使監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)。其次要改革現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制。要使紀(jì)委擁有獨(dú)立性，就要對(duì)黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行合理劃分，實(shí)現(xiàn)黨的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和專門監(jiān)督權(quán)的分立。具體地說(shuō)，就是在縣級(jí)以上黨的代表大會(huì)之下設(shè)立三個(gè)黨內(nèi)的權(quán)力機(jī)構(gòu):即黨的代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、黨的執(zhí)行委員會(huì)、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。其中，黨的代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是黨在代表大會(huì)開會(huì)期間和閉會(huì)期間的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要行使決策權(quán)。常務(wù)委員會(huì)向代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。黨的執(zhí)行委員會(huì)由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并作為代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，專門行使執(zhí)行權(quán)，向代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生黨的紀(jì)律檢查委員作為黨內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使專門監(jiān)督權(quán)。這種體制能夠保證黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)子系統(tǒng)各有自己明確的任務(wù)和職權(quán)，處于平衡狀態(tài)，共同向黨代會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。

(三)必須處理好黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系

黨內(nèi)監(jiān)督的歷史表明，我們?cè)邳h內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)過程中往往忽略了黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的區(qū)別與聯(lián)系，甚至用黨內(nèi)監(jiān)督取代黨外監(jiān)督，或是將黨外監(jiān)督的方式用于黨內(nèi)監(jiān)督。注重黨外監(jiān)督是我們黨的性質(zhì)的必然要求。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，處在掌握國(guó)家政策、決定國(guó)家命運(yùn)、指導(dǎo)國(guó)家生活和社會(huì)生活的地位。我們黨作為人民利益和意志的代表者，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是人民賦予的。因此，我們黨的工作與活動(dòng)已不是單純的黨的內(nèi)部事務(wù)，它直接關(guān)系著國(guó)家和人民的利益。中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的根本目的和出發(fā)點(diǎn)都是為了維護(hù)國(guó)家和人民的利益。為達(dá)到這個(gè)目的，就必須克服黨內(nèi)監(jiān)督的局限性。我們除了需要采取一系列的措施健全黨內(nèi)監(jiān)督以外，還要自覺地接受人民群眾、國(guó)家機(jī)關(guān)、民主黨派、新聞?shì)浾摰鹊狞h外監(jiān)督。因此，我們?cè)邳h內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)中，不能形成自我封閉的體系，而應(yīng)將黨內(nèi)監(jiān)督體系的完善置于國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的大環(huán)境中去思考，注意處理好黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)與黨外監(jiān)督系統(tǒng)的互動(dòng)關(guān)系，加強(qiáng)與黨外監(jiān)督系統(tǒng)的結(jié)合。在結(jié)合過程中，要堅(jiān)持“目標(biāo)一致，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合力”的原則，完善各種監(jiān)督形式，疏通監(jiān)督渠道，從而形成一個(gè)縱橫交錯(cuò)，嚴(yán)格周密的黨的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，使黨員特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部同時(shí)受到全方位多層次的監(jiān)督。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126.com)

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1003－4145［2011］03－0163—04

2010－10－23

陳 進(jìn)，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生。