昌業(yè)云 馬曉黎

(中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250014)

協(xié)商民主在預(yù)防和處置群體性事件中的功能

昌業(yè)云 馬曉黎

(中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250014)

精英決策體制中協(xié)商民主的不充分是導(dǎo)致當(dāng)前我國群體性事件呈高發(fā)、頻發(fā)、規(guī)模化、暴力性特征的重要原因。協(xié)商民主政策范式具有預(yù)防群體性事件和有效處置群體性事件，防止其向著規(guī)模化、暴力性、與政府對抗的方向發(fā)展的功能。目前，以尊重公民參與權(quán)，以“權(quán)利中心主義”為核心價值觀的協(xié)商民主政策范式在治理群體性事件過程中尚未取得主導(dǎo)地位，需要借助現(xiàn)代信息技術(shù)、加強(qiáng)制度建設(shè)、加大問責(zé)力度、提升公民參與能力來促進(jìn)協(xié)商民主政策范式的建立，從而達(dá)到有效治理群體性事件的目的。

協(xié)商民主;治理;群體性事件

當(dāng)前，我國群體性事件呈現(xiàn)出高發(fā)、頻發(fā)、規(guī)?；⒎侵苯永嫦嚓P(guān)者參與、暴力性、與政府對抗等特征，不但威脅著政府的合法性，而且直接影響著社會的和諧穩(wěn)定。群體性事件之所以呈現(xiàn)這樣的特征，其深層次的原因之一是精英決策體制下協(xié)商民主缺失或者不充分。精英決策體制是民主代議制國家為提高公共管理效率而建立在選舉民主基礎(chǔ)上的一種間接民主制度安排。這種制度安排有公眾選出的政治精英行使公共權(quán)力，制定公共政策。但是，這種制度安排由于協(xié)商民主的缺失或者不充分，不但不能實(shí)現(xiàn)公眾權(quán)利的帕累托最優(yōu)，反而異化為對公眾利益訴求的回應(yīng)性不足，排斥公眾直接參與，導(dǎo)致公共政策不能反映公民的意志和利益，甚至損害公民利益，從而引發(fā)公眾的不滿。因此，要從根本上解決群體性事件問題，必須用協(xié)商民主的政策范式代替打壓的政策范式，必須把協(xié)商民主納入精英決策體制，實(shí)現(xiàn)公民對公共事務(wù)和公共決策的直接參與，實(shí)現(xiàn)政府和公眾之間的良性互動，最大限度地預(yù)防群體性事件的發(fā)生，促進(jìn)政府走向善治。另一方面把協(xié)商民主作為處置群體性事件的主要手段，通過政府和公眾之間的對話、協(xié)商解決問題，化解矛盾，控制事態(tài)發(fā)展，防止群體性事件向著惡性事件演化。

一、協(xié)商民主在預(yù)防和處置群體性事件中的作用

關(guān)于協(xié)商民主，學(xué)者們從不同的角度給予了闡釋:羅爾斯認(rèn)為協(xié)商民主是憲政民主制度的一種架構(gòu)，這種架構(gòu)具體規(guī)定關(guān)于協(xié)商性立法實(shí)體的設(shè)定。庫克則認(rèn)為協(xié)商民主指的就是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府?？贫魈岢鰠f(xié)商民主意味著一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商支配的社團(tuán)，這種社團(tuán)的價值將民主本身視為一種基本的政治理想，而不僅僅是可以根據(jù)某方面的平等或公正價值來解釋的衍生性思想。米勒則認(rèn)為協(xié)商民主是一種通過公開討論——每個參與者能夠自由表達(dá)、同樣愿意傾聽并考慮相反觀點(diǎn)而作出決策的一種決策體制。瓦拉德茲認(rèn)為作為一種具有巨大潛能的民主治理形式，協(xié)商民主能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化社會認(rèn)知的某些核心問題。綜合西方學(xué)者關(guān)于協(xié)商民主的闡釋，可以說協(xié)商民主是對精英決策體制下公眾參與決策缺失的一種回應(yīng)，是對社會多元化背景下公共事務(wù)管理復(fù)雜化、社會分裂、社會沖突加劇等社會現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)。根據(jù)當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，協(xié)商民主有利于實(shí)現(xiàn)公民與政府之間、公民與政治精英、公民與社會組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，如果把協(xié)商民主納入公共決策體制，可以化解利益群體在體制外以過激方式表達(dá)利益訴求的社會風(fēng)險，從而起到預(yù)防群體性事件的作用。如果用協(xié)商民主的方式處置群體性事件，可以化解沖突，防止群體性事件向著規(guī)?；?、暴力性和與政府對抗的惡性方向發(fā)展。其具體的功能機(jī)制如下:

第一，為公民有序參與提供平臺，預(yù)防公民在體制外無序參與而引發(fā)的群體性事件。公民參與是公民行使憲法權(quán)利的過程，是普通公民平等地直接參與公共事務(wù)和社會事務(wù)的管理和決策，使公共政策獲得公共性、合法性的行動。公民參與的表現(xiàn)形式有直接參與和間接參與、有序參與和無序參與之分。精英決策體制因排斥公民直接參與而導(dǎo)致以群體性事件為表現(xiàn)形式的公民無序參與的發(fā)生。協(xié)商民主為公民直接、有序參與搭建了較為寬闊的平臺，為公民參與權(quán)的行使提供了保障。美國政治學(xué)家卡羅爾·佩特曼認(rèn)為:“真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民的直接的、充分參與公共事務(wù)的決策的民主，從政策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。只有在大眾普遍參與的氛圍中，才有可能實(shí)踐民主所欲實(shí)現(xiàn)的基本價值如負(fù)責(zé)、妥協(xié)、個體的自由發(fā)展、人類的平等等?！雹伲勖溃菘_爾·佩特曼:《參與和民主理論》，上海人民出版社2006年版，第36頁。通過協(xié)商民主使公民感受到在國家事務(wù)和社會事務(wù)管理中的主人翁地位，感受到自己對國家、對社會、對他人的責(zé)任，從而積極與政府合作，推動社會公共事業(yè)的發(fā)展。另外，公民對國家事務(wù)、社會事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的參與，有利于防止政府決策和管理行為的偏差和失誤，平衡和協(xié)調(diào)社會不同階層、不同群體之間的利益。總之，協(xié)商民主能夠克服精英決策體制排斥公民直接參與的缺陷，起到預(yù)防群體性事件的作用。

第二，實(shí)現(xiàn)公民理性地表達(dá)利益訴求，預(yù)防公民以過激方式表達(dá)利益訴求而引發(fā)的群體性事件。協(xié)商民主能夠使公民平等地參與到公共決策的各個環(huán)節(jié)中來，尤其是能夠促進(jìn)公共決策中公眾議程的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)公眾議程和政府議程的有機(jī)銜接，使公民能夠自由、平等、充分、理性地表達(dá)利益訴求，并能順利地進(jìn)入政府議程，及時得到政府的回應(yīng)，預(yù)防公民以過激方式發(fā)動公眾議程，非理性地表達(dá)利益訴求，從而引發(fā)群體性事件。米勒指出:“當(dāng)決策是通過公開討論過程而達(dá)成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的。這樣做的結(jié)果是，所達(dá)成的決定不是簡單地反映參與者的重要利益或觀點(diǎn)，而是反映了考慮各方觀點(diǎn)后作出的判斷及解決分歧時應(yīng)該使用的規(guī)則和程序。”②［南非］毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯主編:《作為公共協(xié)商的民主:新的視角》，王英津等譯，中央編譯出版社2006年版，第139頁。通過協(xié)商民主作出的公共決策，是綜合所有參與者利益訴求后達(dá)成的，保證了公民利益訴求的實(shí)現(xiàn)，起到預(yù)防群體性事件發(fā)生的作用。

第三，建立對話互動機(jī)制，預(yù)防群體性事件的發(fā)生。“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化社會認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。”③陳家剛:《協(xié)商民主:概念、要素與價值》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2005年第11期。協(xié)商民主不僅能夠?qū)崿F(xiàn)公民自由、平等的參與，而且能夠?qū)崿F(xiàn)公民與政府的良性互動，形成上下互動的治理過程，暢通公民表達(dá)利益訴求的渠道，提升政府對公民表達(dá)利益訴求的回應(yīng)性。協(xié)商民主也增進(jìn)了公民和政府的相互理解、相互信任和相互尊重，也使得通過相互對話、協(xié)商達(dá)成公共認(rèn)同的具有合法性意義的政策方案，得到了公民的支持和認(rèn)同。在治理和善治這一層面上，協(xié)商民主啟動了公共政策的公眾議程，實(shí)現(xiàn)了公眾議程和政府議程的有機(jī)銜接，使公民利益表達(dá)理性，政治參與有序，預(yù)防因非理性表達(dá)和無序參與而引發(fā)的群體性事件的發(fā)生。

第四，用協(xié)商民主的手段處置群體性事件能防止群體性事件向暴力性事件演化。當(dāng)公眾以過激的方式在體制外尋求利益表達(dá)時，協(xié)商民主是政府迅速回應(yīng)公眾利益訴求，及時解決問題，化解公眾與政府之間的矛盾，防止群體性事件向規(guī)?；⒈┝π?、與政府對抗演化的有效手段。當(dāng)群體性事件發(fā)生時，政治精英擯棄以暴力打壓為主的政策范式，積極主動地與公眾展開對話協(xié)商，真誠地傾聽公眾的呼聲，使其利益訴求得到充分表達(dá)、情緒得到宣泄。通過真誠對話，使公眾明確其要求哪些是合理的，哪些是不合理的，其合理要求可以通過哪些合法的途徑解決等等，取得相互之間的理解和尊重。同時加強(qiáng)善后工作，把公眾的利益訴求問題落到實(shí)處，防止矛盾重新激化。

二、發(fā)揮協(xié)商民主預(yù)防和處置群體性事件功能的對策

協(xié)商民主作為治理群體性事件的政策范式，在我國地方政府處置群體性事件的實(shí)踐中得到了充分的驗(yàn)證。重慶出租車事件、廈門PX項(xiàng)目事件、廣東番禺垃圾焚燒事件的妥善解決就是典型的案例。但是，協(xié)商民主目前尚未成為我國地方政府解決群體性事件普遍采用的政策范式，重應(yīng)對輕預(yù)防，以拖、捂、打壓為主要特征的舊政策范式仍占據(jù)著主導(dǎo)地位。要使協(xié)商民主成為治理群體性事件中的制度化、常態(tài)化的政策范式，充分發(fā)揮協(xié)商民主在預(yù)防和處置群體性事件中的功能和作用，需要各級政府在以下幾個方面作出努力。

(一)立足地方公共管理，從制度層面上對協(xié)商民主政策范式進(jìn)行制度化設(shè)計。首先要建立協(xié)商民主責(zé)任制，就是把協(xié)商民主納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)范圍之中，并把協(xié)商民主深入推廣的程度作為干部考核的重要內(nèi)容，以及干部選拔任用的重要標(biāo)準(zhǔn)，以此推動協(xié)商民主在我國公共事務(wù)管理中的廣泛運(yùn)用。我國地方政府協(xié)商民主的實(shí)踐表明，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)是協(xié)商民主健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的意志和決心決定了在地方公共事務(wù)管理中是否實(shí)行協(xié)商民主，是真協(xié)商還是偽協(xié)商。因此，必須通過實(shí)行協(xié)商民主責(zé)任制，發(fā)揮地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)商民主的發(fā)動、組織、實(shí)施上的主導(dǎo)作用。通過建立協(xié)商民主責(zé)任制，使政治精英樹立“權(quán)利中心主義理念”，在公共事務(wù)管理過程中，自覺運(yùn)用協(xié)商民主引導(dǎo)公眾充分有序地參與，使民意得到充分表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，從而預(yù)防群體性事件的發(fā)生。當(dāng)群體性事件發(fā)生后，能夠自覺運(yùn)用協(xié)商民主化解公眾在體制外尋求參與而引發(fā)的沖突。由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)存在著這樣的政治偏好:一是制定政策是政府的事情、是領(lǐng)導(dǎo)干部的事情，公眾沒必要也沒能力參與其中;二是對于群眾的不滿可以動用國家機(jī)器予以嚴(yán)格的管理和約束，從而達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定的目的。因此，必須通過建立協(xié)商民主責(zé)任制，促使政治精英轉(zhuǎn)變其政治偏好，使他們認(rèn)識到通過協(xié)商民主參與公共事務(wù)的管理和公共決策是憲法賦予公民的基本權(quán)利，保障這一權(quán)利是政府必須履行的義務(wù)，使他們認(rèn)識到協(xié)商民主是化解社會矛盾和社會沖突，預(yù)防群體性事件的最好辦法。其次要明確具體的協(xié)商民主程序。我國協(xié)商民主程序設(shè)置要做到以下幾個方面:一是確定參與主體，保證與公共決策相關(guān)的所有主體能夠自由平等地參與，防止出現(xiàn)利益相關(guān)者缺位。二是確立實(shí)行協(xié)商民主的范圍和形式。協(xié)商民主作為一種治理形式，其涉及的范圍至少包括涉及到群眾切身利益的公共事務(wù)，如土地的征用、房屋拆遷、勞動就業(yè)、社會保障、教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、公用事業(yè)價格調(diào)整等等，可以通過聽證會、懇談會、網(wǎng)上論壇討論、決策咨詢等多種形式展開民主協(xié)商。讓各方利益主體參與公共決策的全過程，從議題的選擇與確立、決策方案的擬定與選擇、決策方案的實(shí)施與監(jiān)督等公共決策的各個環(huán)節(jié)，各方利益主體都能有機(jī)會充分表達(dá)自身的利益訴求，都能自由公平地展開對話和協(xié)商。在相互理解的基礎(chǔ)上相互妥協(xié)，達(dá)成共識，使公共決策獲得民意支撐，增強(qiáng)公共決策對公民利益訴求的回應(yīng)性。三是確立信息公開程序。信息公開是真實(shí)體現(xiàn)民意、提高協(xié)商質(zhì)量的重要保證，因此必須加強(qiáng)對信息公開程序的設(shè)計，促進(jìn)公民由被動知情向主動協(xié)商轉(zhuǎn)變。一方面確立信息公開的時間，讓參與主體有充分的時間了解有關(guān)協(xié)商的背景，另一方面確立信息公開的范圍，保證足夠的信息量，讓參與主體及時準(zhǔn)確全面地了解協(xié)商什么、為什么協(xié)商、怎樣協(xié)商。四是確立專家參與程序。作為政治實(shí)踐的協(xié)商民主需要民主協(xié)商理論專家、社會學(xué)專家、公共管理專家、具體專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)專家參與其中。有效的專家參與能為政治精英提供理論和技術(shù)指導(dǎo)，幫助政治精英在民主協(xié)商過程中進(jìn)行恰當(dāng)?shù)慕巧ㄎ?對參與協(xié)商民主的公眾進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)，讓他們掌握利益表達(dá)、利益協(xié)商的技能，從而具備公共精神和公共理性;設(shè)計協(xié)商民主的程序，保證程序的科學(xué)性、民主性、合法性，為政治精英和公眾之間的互動提供一個良好的制度框架。

(二)強(qiáng)化群體性事件問責(zé)制，促進(jìn)政府自覺運(yùn)用協(xié)商民主預(yù)防和處置群體性事件。對群體性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的要進(jìn)行問責(zé)。要認(rèn)真落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，加大問責(zé)力度，使政治精英在強(qiáng)大的政治壓力下不得不轉(zhuǎn)變觀念，通過轉(zhuǎn)變處置群體性事件的政策范式，采用協(xié)商民主的手段，通過對話、協(xié)商來傾聽公眾的訴求，真誠解決群眾的利益訴求問題。

(三)提升公眾參與能力，督促政府采用協(xié)商民主的方式解決公共管理領(lǐng)域中的矛盾和社會沖突。公民的主體意識、參與意識、法律意識、理性協(xié)商意識是公民參與能力的決定因素，公民具有上述意識，才能擺脫精英決策體制下被動參與的局面，在體制內(nèi)積極、有序、理性地參與公共事務(wù)的管理和公共決策，形成強(qiáng)大的壓力，敦促政府啟用協(xié)商民主政策范式，解決公共管理中的矛盾和問題。因此，要培養(yǎng)公民的主體意識、參與意識、法律意識、理性的協(xié)商意識，提升公民的參與能力。要加強(qiáng)民主制度建設(shè)，真正從法律和制度上確立和保障公民的主體地位，落實(shí)公民的各項(xiàng)民主權(quán)利，創(chuàng)造條件讓公民參與各種社會政治事務(wù)。要建立規(guī)范的協(xié)商對話教育和培訓(xùn)制度，使公眾樹立公民意識，提高其參與的主動性和自覺性。要培養(yǎng)公眾參與能力，使公眾具有寬容、理性、信任、公益之心，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的參與。要使公眾掌握對話協(xié)商技巧，通過擺事實(shí)、講道理進(jìn)行利益表達(dá)和交流溝通，學(xué)會妥協(xié)，使個人偏好體現(xiàn)到公共政策中，從而實(shí)現(xiàn)個人理性與集體理性的統(tǒng)一。

(四)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，強(qiáng)化政治精英和公民社會進(jìn)行充分而廣泛的互動，促進(jìn)協(xié)商民主政策范式的建立，充分發(fā)揮其預(yù)防和處置群體性事件的功能。在信息化日益發(fā)達(dá)的今天，媒體在公民行使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)方面發(fā)揮著巨大的作用。媒體和網(wǎng)絡(luò)與其它表達(dá)渠道相比有著不可比擬的優(yōu)越性:一是利益表達(dá)的速度快。由于媒體傳播信息速度快，使得公民的利益表達(dá)直接面向政府決策層和全社會，避免通過其它渠道傳播過程中的信息受損，保證公民利益表達(dá)的準(zhǔn)確性和全面性。二是利益表達(dá)的成本小。公民借助于媒體和網(wǎng)絡(luò)可以直接表達(dá)自己的利益訴求，無須花費(fèi)大量的成本。三是利益表達(dá)的影響力大。媒體網(wǎng)絡(luò)能夠在短時間內(nèi)將信息傳遍整個社會，形成一種信息流，從而造成普遍的信息聲勢，使其成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，從而可以對政府形成強(qiáng)大的壓力，迫使政治精英擯棄“權(quán)力中心主義”的理念，樹立“權(quán)利中心主義”的價值觀，用協(xié)商民主的政策范式來解決問題、化解社會沖突。媒體和網(wǎng)絡(luò)也是政府實(shí)行信息公開、加強(qiáng)輿論引導(dǎo)、使公民理性表達(dá)利益訴求、走向平等協(xié)商的重要平臺。第一，通過立法保障媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺在官民互動中的積極作用，防止任何組織、團(tuán)體和個人的非法打擊和報復(fù)。第二，政府支持、引導(dǎo)和規(guī)范媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺的發(fā)展，使其成為人民群眾和不同利益群體表達(dá)利益要求和呼聲的窗口。通過媒體和網(wǎng)絡(luò)開設(shè)論壇、作民意調(diào)查等，實(shí)現(xiàn)政治精英、專家學(xué)者、公民三方充分的互動和交流，使不同的思想、觀念在碰撞中產(chǎn)生共振，達(dá)成共識。第三，大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)問政，使政治精英突破時空限制，快速便捷地深入基層，聽民意，聚民智，形成上下良性互動的局面，推動協(xié)商民主政策范式的建立，自覺地運(yùn)用協(xié)商民主政策范式預(yù)防和處置群體性事件。

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1003－4145［2011］09－0118－04

2011－06－22

昌業(yè)云，中共濟(jì)南市委黨校副教授，研究方向:公共管理;馬曉黎，中共濟(jì)南市委黨校講師，研究方向:公共管理。

本文是全國社會主義學(xué)院系統(tǒng)2009—2010年度課題(項(xiàng)目編號:XT200921)的階段性成果之一。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126．com)