解成友，張金明

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院，江蘇南京210031）

農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)是指作為權(quán)利主體的農(nóng)民對農(nóng)村土地所依法享有的各種財產(chǎn)利益的自由和資格?！稗r(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的主體因素、客體因素以及價值因素的特殊性決定了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)具有區(qū)別于一般財產(chǎn)權(quán)的特殊屬性與功能?！被谵r(nóng)民主體的視角，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)在中國不同歷史形態(tài)下具有不同的形式與具體內(nèi)容。筆者認(rèn)為，在農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的歷史演進(jìn)中，應(yīng)當(dāng)注重權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利負(fù)擔(dān)兩個方面。一方面，權(quán)利內(nèi)容探求農(nóng)民對土地所有權(quán)、土地使用權(quán)與處分權(quán)等的權(quán)利狀態(tài)和效力，另一方面應(yīng)考慮農(nóng)民在或因土地所產(chǎn)生和需要承擔(dān)的權(quán)利負(fù)擔(dān)，包括農(nóng)民的賦稅義務(wù)和人身依附。通過對兩方面的求和才能客觀地反映出不同時期農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利狀態(tài)、制度約束和演進(jìn)規(guī)律。近代中國的農(nóng)民土地權(quán)利成為土地制度改良與革命中的基本問題，而國共兩黨在 “耕者有其田”的相同基礎(chǔ)上踐行了不同方案，這體現(xiàn)出兩種政策的基本理念并由此決定了不同的制度成效。

一、“耕者有其田”的兩種不同方案

清代末期，土地已高度集中使絕大多數(shù)農(nóng)民變成受地主直接剝削的佃戶，承擔(dān)沉重的田賦負(fù)擔(dān)，農(nóng)民土地問題成為各界關(guān)注的重心。并且近代中國的土地制度安排還面臨著人口膨脹而資源短缺的農(nóng)民國家追求工業(yè)化的發(fā)展問題。在民族危亡和內(nèi)外交困之際，不同階層代表對解決土地問題提出不同解決方案，而太平天國的農(nóng)民起義和孫中山領(lǐng)導(dǎo)的民主革命均提出了以 “耕者有其田”為目標(biāo)的土地制度設(shè)計。

（一）《天朝田畝制度》的烏托邦理想

《天朝田畝制度》是太平天國于1853年頒布的-個以解決土地問題為中心的全面的農(nóng)民革命斗爭綱領(lǐng)和社會改革方案?！短斐锂€制度》對于土地問題的首要目標(biāo)就是 “耕者有其田”，正所謂 “凡天下田，天下人同耕”，“凡天下，樹墻下以桑”。從具體方案上，太平天國構(gòu)建了 “凡分田，照人口，不論男婦，算其家人口多寡，人多則分多，人寡則分寡，雜以九等”的授田制度?？梢钥闯?，《天朝田畝制度》體現(xiàn)了農(nóng)民階級原始的共有思想與平均主義，“蓋天下皆是天父上主皇上帝一大家，天下人人不受私，物物歸上主”，在此基礎(chǔ)上，“有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無人不飽暖也”?！短斐锂€制度》因堅決推翻封建地主土地所有制而具有反封建性，但其局限性是很明顯的，就是缺乏實現(xiàn)的社會基礎(chǔ)，成為一種空想的“農(nóng)業(yè)社會主義”。雖然太平天國未能徹底的摧毀封建土地所有制，但畢竟為自己爭取到發(fā)展生產(chǎn)的一些有利條件。在此制度下的農(nóng)民實為新型的宗教封建制 “天國”的國家 “佃農(nóng)”，但仍能平均享有土地使用權(quán)。

（二）孫中山平均地權(quán)思想

1924年8月17日，孫中山在廣東省高等師范學(xué)校講授 《民生主義》第三講中，第一次提出了 “耕者有其田”的主張，提出 “推翻一般大地主，把全國的田土都分到一般農(nóng)民，讓耕者有其田”。孫中山 “平均地權(quán)”的目的是以土地國有的手段，消滅地主土地所有制，實現(xiàn) “耕者有其田”，建立自耕農(nóng)土地所有制，作為通向資本主義大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的跳板。因此，“平均地權(quán)”是孫中山先生解決民生問題的基本綱領(lǐng)，而其核心即是 “耕者有其田”，使自耕農(nóng)擁有自己的土地，實現(xiàn)生產(chǎn)資料與生產(chǎn)者的直接結(jié)合。“平均地權(quán)”的基本做法是以土地國有為基礎(chǔ)，通過 “地價自報、照價納稅、漲價歸公、照價收買”的措施讓地主失去土地，國家在收回地主土地的基礎(chǔ)上將土地分配農(nóng)民耕種，農(nóng)民在信貸支持下向國家購買土地所有權(quán)，成為真正的自耕農(nóng)。

筆者認(rèn)為，孫中山平均地權(quán)思想的進(jìn)步性在于將農(nóng)民問題與土地問題有機(jī)結(jié)合起來，在終極所有意義的國家地權(quán)基礎(chǔ)上，通過土地國有的中介過渡使農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)和使用權(quán)。這一方面從根本上觸及到封建地主所有制的根基，同時也是民族資本主義構(gòu)建自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)的公平設(shè)想。但需要進(jìn)一步考慮的是，由于孫中山先生沒有能夠踐行其革命方案，如何去實現(xiàn)和完善成為后繼者的歷史使命，而國共兩黨在此問題上又給出不同的答案。

二、國民黨政權(quán)對 “耕者有其田”的努力與失敗

平均地權(quán)與耕者有其田一直是南京國民政府制定土地政策的綱領(lǐng)性原則，最少在形式上國民黨政權(quán)通過各種文件和土地立法推動地權(quán)改革。1924年1月20日在廣州召開的國民黨一大就提出了通過土地法、土地使用法、土地征收法、土地價稅法等，對缺乏田地而淪為佃戶的農(nóng)民，國家當(dāng)給予土地資其耕作，實現(xiàn)耕者有其田的改革目標(biāo)。此后國民黨頒布了一系列的土地政策法令，1926年開始推行二五減租，1930年頒布《土地法》，舉辦土地陳報核實地價，并于1935年公布 《土地法實施法》，抗戰(zhàn)期間則頒布了《戰(zhàn)時土地政策綱領(lǐng)》，抗戰(zhàn)勝利后修訂了 《土地法》。歸結(jié)起來，國民黨政權(quán)主要在兩個方面為實現(xiàn)耕者有其田做出探索和努力，一個是佃農(nóng)保護(hù)政策，一個是自耕農(nóng)政策。

（一）佃農(nóng)保護(hù)政策

二五減租一直是國民黨政權(quán)推行的佃農(nóng)政策的基本內(nèi)容，即減輕佃農(nóng)田租的百分之二十五，從50%的田租率控制為37．5%以內(nèi)，目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和社會矛盾。大革命時期和南京國民政府初期，二五減租在湖南、湖北、江蘇特別是在浙江等省區(qū)施行，一定程度上保護(hù)了佃農(nóng)利益?？箲?zhàn)期間在鄂西地區(qū)也曾實行二五減租，1945年10月國民政府頒布二五減租的法令，并在蘇豫皖、浙贛鄂、粵桂湘等省推行。由于歷史原因和地方因素，二五減租雖然有些成就，但總體上并沒有全面推行。

同時，國民政府制定了保護(hù)佃農(nóng)的相關(guān)法令。1927年5月國民政府公布 《佃農(nóng)保護(hù)法草案》，其第八條規(guī)定 “佃農(nóng)對于所耕土地有永佃權(quán)，但不得將原租土地轉(zhuǎn)租給別人”，并且規(guī)定佃農(nóng)交納租項等不得超過所租地收獲量的百分之四十。1930年 《土地法》在保護(hù)佃農(nóng)的耕作權(quán)和永佃權(quán)方面也有比較明細(xì)的規(guī)定。其中第179條規(guī)定 “承租人不能按期支付地租之全部，而先以一部支付時，出租人不得拒收”；第181條對依不定期限租田耕地之契約，規(guī)定了終止的限定條件如承租人死亡而無繼承人、承租人拋棄其耕作權(quán)時，出租人收回自己耕種或耕地依法變更其使用等；第184條規(guī)定 “收回自耕之耕地再出租時，原承租人有優(yōu)先承租權(quán)，自收回自耕之日起，未滿一年再出租時，原承租人得以原租用條件承租”。1932年國民政府頒行 《保障佃農(nóng)辦法原則》貫徹 《土地法》精神，規(guī)定田租繳納以當(dāng)年當(dāng)?shù)卣a(chǎn)收獲的37．5%為最高限額，禁止包佃包租制及預(yù)征地租；同時規(guī)定佃農(nóng)如能完全履行其義務(wù)除地主收回自耕或土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)于自耕農(nóng)時，出租人不得任意撤租；明確佃農(nóng)有優(yōu)先承租權(quán)和承買權(quán)，在土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)時佃農(nóng)享有繼續(xù)承佃權(quán)，獲得賠償權(quán)。

（二）自耕農(nóng)政策

自耕農(nóng)政策是孫中山平均地權(quán)的基本政策構(gòu)想，是國民黨政權(quán)試圖完成的土地改良目標(biāo)，在國民政府20多年的施政過程中，也體現(xiàn)出扶持自耕農(nóng)從立法到逐步施行的趨勢。1930年 《土地法》第一百七十條規(guī)定 “承租人耕作十年以上的耕地，在出租人作為不在地主時，佃戶可以依法請求其耕地歸為已有”，體現(xiàn)出扶持自耕農(nóng)的立法用意。1933年國民黨在福建 “收復(fù)區(qū)”施行 《計口授田暫行辦法》，根據(jù)人口分配田地。1936年，國民黨中央通過的 《土地法修改原則》中提出“扶持自耕農(nóng)”問題，1941年12月22日，國民黨中央委員會在 《戰(zhàn)時土地政策綱要》第8條中規(guī)定了 “農(nóng)地以歸農(nóng)民自耕為原則”，正式確定農(nóng)地自耕的政策。1941年4月，國民政府在中國農(nóng)民銀行設(shè)立了土地金融處，協(xié)助政府辦理扶持自耕農(nóng)放款業(yè)務(wù)。此后國民政府地政署制定 《非常時期自耕農(nóng)實施辦法草案》和 《試辦扶持自耕農(nóng)實施區(qū)方案》，在重慶、甘肅和福建等地推行扶持自耕農(nóng)政策，一方面將地主土地盡行征購，另一方面銀行供給農(nóng)民資金以支付地價購買土地。抗戰(zhàn)勝利后，國民政府試圖全面展開自耕農(nóng)政策，1946年4月修訂的《土地法》規(guī)定 “私有農(nóng)地所有權(quán)之轉(zhuǎn)移，承受人以承受后能自耕者為限”，1947年3月國民黨六屆三中全會通過 “農(nóng)民運動實施綱領(lǐng)”，提出通過發(fā)行土地債券、倡辦合作農(nóng)場等途徑改變地權(quán)結(jié)構(gòu)，這些政策方案終因解放戰(zhàn)爭中途而廢并最終破產(chǎn)。

（三）效果與評析

可以看出，國民黨政權(quán)雖非孫中山先生 “三民主義”的忠實執(zhí)行者，但不能全面否定其在改善農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)方面的努力。同時，由于執(zhí)政后國民黨性質(zhì)變化，以上的土地政策是以大地主所有制為前提的，對農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)表現(xiàn)出階段性與應(yīng)變性的特點，在特定情形下還表現(xiàn)出反復(fù)性和反動性。如1932年 《剿匪區(qū)內(nèi)各省農(nóng)村土地處理條例》規(guī)定 “被赤共分散之田地，有契據(jù)有經(jīng)界者，以契據(jù)付審查，無契據(jù)有經(jīng)界，以證明書狀付審查，辦理完竣，一律發(fā)還原主”。所謂的田還原主政策是收回的土地又歸還給原來的業(yè)主即地主，這是恢復(fù)土地革命前農(nóng)村封建土地制度和封建剝削原狀，實質(zhì)上是對孫中山民生主義的土地政策的背叛。因此，國民黨的土地政策雖一直以 “平均地權(quán)”為口號，但由于階級本質(zhì)原因，在具體的實施中又成為地主階級的利益代表，從而背叛 “耕者有其田”原則，最終走向“無法完成的任務(wù)”的二律背反。

三、中國共產(chǎn)黨革命政權(quán)對“耕者有其田”的踐行與發(fā)展

農(nóng)民問題是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命的重點問題，其特點在于將農(nóng)民問題和土地問題真正結(jié)合起來，而 “耕者有其田”正是解決農(nóng)民土地問題的主線。1926年11月，中共“五大”就土地革命的目的是 “耕地農(nóng)有，平均耕地”，主張取消封建式的剝削，將耕地?zé)o條件地轉(zhuǎn)給耕田的農(nóng)民。

（一）踐行綱領(lǐng)與措施

1927年中共中央八七會議確定了土地革命和武裝斗爭的總方針，提出 “沒收大地主及中地主的土地，分這些土地給佃農(nóng)及無地的農(nóng)民”。土地革命戰(zhàn)爭期間，革命政權(quán)先后制定了 《井岡山土地法》、《興國土地法》和 《中華蘇維埃共和國土地法》，特別是1931年12月《中華蘇維埃共和國土地法》規(guī)定：“所有封建地主、豪紳、軍閥、官僚以及其他大私有主的土地，無論自己經(jīng)營或出租，一概無任何代價地實行沒收，被沒收來的土地，經(jīng)過蘇維埃由貧農(nóng)與中農(nóng)實行分配”；“雇農(nóng)、苦力、勞動貧民，均不分男女，同樣有分配土地的權(quán)利”；并提出 “地方蘇維埃政府應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)厍樾危x擇最有利于貧農(nóng)中農(nóng)利益的方法，或按照每家有勞動力之多寡同時又按人口之多寡——即混合原則來進(jìn)行分配”。抗日戰(zhàn)爭期間，為鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線施行減租減息政策，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。解放戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中共中央根據(jù)革命形勢改變減租減息政策，1946年 《五四指示》提出：“在廣大群眾要求下，我黨應(yīng)堅決擁護(hù)群眾在反奸、清算、減租、減息、退租、退息等斗爭中，從地主手中獲得土地，實現(xiàn) ‘耕者有其田’”，繼續(xù)展開土地革命運動。1947年 《中國土地法大綱》更是明確 “廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”的土地革命綱領(lǐng)。

（二）成就與評析

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命取得了巨大成就，也可以看出，由于歷史原因，土地革命在農(nóng)民土地權(quán)利的實現(xiàn)和保護(hù)方面有一個演變和進(jìn)步的過程，表現(xiàn)為有限的土地使用權(quán)到完整的土地所有權(quán)。

早期的土地革命強(qiáng)調(diào)的是土地收歸國有后發(fā)給農(nóng)民使用，農(nóng)民對土地只享有土地使用權(quán)。1928年12月《井岡山土地法》根據(jù)1927年5月黨的 “五大” 《土地問題決議案》精神規(guī)定：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，用下列三種方法分配之：（1）分配農(nóng)民個別耕種；（2）分配農(nóng)民共同耕種；（3）由蘇維埃政府組織模范農(nóng)場耕種?！辈⒁?guī)定：“一切土地，經(jīng)蘇維埃政府沒收并分配后，禁止買賣?！憋@然 “沒收一切土地”存在認(rèn)識上的錯誤，1929年4月的《興國土地法》根據(jù)黨的 “六大”精神，將 “沒收一切土地歸蘇維埃政府”改為 “沒收一切公共土地及地主階級的土地歸興國工農(nóng)兵代表會議下政府所有，分給無田地及少田地的農(nóng)民耕種使用”。當(dāng)然，兩部 《土地法》的共同點都是土地歸政府所有而非農(nóng)民所有，農(nóng)民只能是一種實際的土地使用權(quán)。

由于土地國有政策不能為廣大農(nóng)民群眾所接受，革命積極性也受到一定影響，土地政策逐步開始了從土地國有到土地農(nóng)有的轉(zhuǎn)變，在土地革命過程中事實上允許出租土地和不禁止買賣土地。1931年2月27日，毛澤東寫信給江西省蘇維埃政府明確提出承認(rèn)農(nóng)民對土地的私有權(quán)，1931年5月 《江西省蘇維埃政府關(guān)于土地問題的布告》規(guī)定：“一經(jīng)分定的土地，即歸農(nóng)民所有，任其出租買賣，生的不補(bǔ)，死的不退。”其他革命根據(jù)地政權(quán)的土地政策法令都規(guī)定了農(nóng)民的土地私有權(quán)。1933年6月8日中華蘇維埃共和國臨時中央政府發(fā)布的 《關(guān)于實行土地登記》正式規(guī)定用土地登記和發(fā)給土地證來確定農(nóng)民的土地所有權(quán)。解放戰(zhàn)爭時期，農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步得到確認(rèn)，《中國土地法大綱》第六條規(guī)定各個鄉(xiāng)村分配土地的原則：“鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地，由鄉(xiāng)村農(nóng)會接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地數(shù)量上抽多補(bǔ)少，質(zhì)量上抽肥補(bǔ)瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地，并歸各人所有。”第十一條明確 “分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利”。

可見，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民革命真正解決了土地問題，實現(xiàn)了土地、生產(chǎn)資料和勞動者的完全結(jié)合的 “耕者有其田”目標(biāo)，這是孫中山“平均地權(quán)”、“耕者有其田”的繼承和發(fā)展。

四、結(jié)語

綜上所述，“耕者有其田”都是國共兩黨土地政策目標(biāo)，但實際實施的結(jié)果不同，這不僅與政策執(zhí)行的手段相關(guān)，更體現(xiàn)出兩黨所代表的利益群體，這也正是兩黨成敗的關(guān)鍵所在。國民黨“耕者有其田”的實現(xiàn)方式主要以奠定土地租賃關(guān)系，實行減租減息的方式，其土地所有權(quán)主要是少數(shù)封建地主的土地所有權(quán)。在此情況下民國的土地法權(quán)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出半封建半殖民地的典型特征，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)也明顯表現(xiàn)出混合性與過渡性，但總的來說農(nóng)民的土地權(quán)利內(nèi)容仍然匱乏且負(fù)擔(dān)沉重。共產(chǎn)黨人的革命目標(biāo)恰恰是徹底推翻封建地主所有制，作為農(nóng)民的忠實利益代表追求，真正地追求農(nóng)地均耕的政策目標(biāo)，農(nóng)村真正實現(xiàn)了孫中山提出的 “耕者有其田”的主張，得到廣大農(nóng)民群眾的支持，徹底的革命綱領(lǐng)也使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)也達(dá)到了近代歷史最高水平。

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