□裴小瓊

(山西廣播電視大學(xué)，山西 太原 030027)

社區(qū)是社會的基礎(chǔ)，是構(gòu)建和諧社會的基石。關(guān)于社區(qū)服務(wù),學(xué)術(shù)理論界在認(rèn)識上存在著很大的分歧,概括起來主要有廣義和狹義兩種理解。狹義的理解是,社區(qū)服務(wù)是指社區(qū)福利性、公益性(非營利性) 服務(wù),不應(yīng)該包括商業(yè)性服務(wù)。 廣義的理解是社區(qū)服務(wù)不僅包括社區(qū)福利性、公益性服務(wù),而且包括一定程度的商業(yè)性或“準(zhǔn)商業(yè)性”的便民利民的生活服務(wù),以及為社區(qū)內(nèi)企事業(yè)組織提供的后勤保障服務(wù)。本文研究的內(nèi)容主要是指廣義的社區(qū)服務(wù)。

一、社區(qū)服務(wù)發(fā)展的動因

發(fā)展社區(qū)服務(wù)是市場化發(fā)展的需要。目前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切要求政府轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)甩掉“辦社會”的沉重包袱，形成企業(yè)抓生產(chǎn)，社會抓生活的格局。社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展推動了企業(yè)的改革，使企業(yè)從“辦社會”的包袱中解脫出來，集中精力抓生產(chǎn)、搞經(jīng)營、干事業(yè)。同時，緩解了社會就業(yè)壓力。社區(qū)服務(wù)業(yè)在開拓社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的同時，也擴(kuò)大了再就業(yè)渠道。社區(qū)服務(wù)業(yè)中的教育、幼托、醫(yī)療衛(wèi)生、老年人服務(wù)、商業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域，都具有吸納勞動力的廣闊空間。

發(fā)展社區(qū)服務(wù)是滿足人民多層次、多樣化的社會需求。隨著人民生活水平的不斷提高,人們的生活方式、消費(fèi)觀念都發(fā)生了很大的變化。特別是居民住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項(xiàng)制度改革的深入,居民與所在的社區(qū)的關(guān)系越來越密切。社區(qū)作為一個最基礎(chǔ)層面的社會單元,發(fā)揮著獨(dú)特而又豐富的社會整合功能。其一,通過各種社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)設(shè)施,可滿足社區(qū)成員日常物質(zhì)和文化生活的多種需求。其二,社區(qū)內(nèi)存在著大量的居民委員會、業(yè)主委員會等自治性組織和老年書畫社、拳操隊(duì)、讀書會等興趣性團(tuán)體,可滿足人們廣泛的社會參與需求。其三,社區(qū)中大量存在著鄰里互助、相互照顧的傳統(tǒng)習(xí)俗,同時也不斷蘊(yùn)育出以社區(qū)公益性、福利性事業(yè)為目標(biāo)的組織,使社區(qū)發(fā)揮著社會整合功能,同時也滿足了人們開展社會互助的需求。相互照顧的傳統(tǒng)習(xí)俗,同時也不斷蘊(yùn)育出以社區(qū)公益性、福利性事業(yè)為目標(biāo)的組織,使社區(qū)發(fā)揮著社會整合功能,同時也滿足了人們開展社會互助的需求。

發(fā)展社區(qū)服務(wù)是城市化運(yùn)動發(fā)展的需要。中國的經(jīng)濟(jì)體制改革使大批農(nóng)村剩余勞動力涌向城市，“民工潮”成為一個人口大國城市化中的特有現(xiàn)象。大批農(nóng)村人口涌進(jìn)本來人口密度就高的城市社區(qū)，他們的生活環(huán)境不如城市家庭，對社區(qū)服務(wù)依賴性更大，這就要求開發(fā)城市社區(qū)服務(wù)功能。同時，還要解決好城市社會治安、市容衛(wèi)生和交通秩序等方面的內(nèi)容。

二、我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展的初步成果

創(chuàng)造了有利于社區(qū)服務(wù)生存和發(fā)展的外部環(huán)境。目前，社區(qū)服務(wù)被納入國家和各級政府的發(fā)展規(guī)劃，并在計劃立項(xiàng)、稅收減免、用房用地、資金支持、編制用工等方面出臺了一系列的傾向政策和措施，為社區(qū)服務(wù)的發(fā)展?fàn)I造了良好的外部環(huán)境，打下了堅實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。

1993年民政部等14部委聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的意見》明確了社區(qū)服務(wù)的資金和稅收等優(yōu)惠政策。譬如說，對凡由民政部門所辦，專門為優(yōu)撫對象、殘疾人、老年人提供服務(wù)的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，創(chuàng)辦初期免征兩年能源交通基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金；對育嬰托兒、醫(yī)療保健、婚姻介紹、殯葬服務(wù)項(xiàng)目的收入免征營業(yè)稅，所得稅按國家統(tǒng)一的減免稅規(guī)定執(zhí)行。2000年民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》進(jìn)一步把拓展社區(qū)服務(wù)視為社區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)和重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目。

建立了具有中國特色的社區(qū)服務(wù)投資機(jī)制、發(fā)展機(jī)制和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。我國已經(jīng)基本建立起了以社會籌集為主、政府資助為輔的多層次、多途徑、多種經(jīng)濟(jì)成分并存、多種方式共同興辦的社區(qū)服務(wù)投資機(jī)制和發(fā)展機(jī)制，使社區(qū)服務(wù)發(fā)展的資金成為有源之水，使社區(qū)服務(wù)的軟硬件建設(shè)都能落到實(shí)處。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，社區(qū)服務(wù)在保證其福利性和公益性的前提下，采取兩條腿走路的方針，以社會效益為主，兼顧經(jīng)濟(jì)效益，用經(jīng)營服務(wù)的部分收入來支持和彌補(bǔ)福利經(jīng)費(fèi)的不足，由此增強(qiáng)了社區(qū)服務(wù)自我積累、自我發(fā)展的能力，形成了良性循環(huán)、良性發(fā)展的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。

加強(qiáng)了社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)筑了社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍的來源不斷豐富，數(shù)量不斷增多，專業(yè)化程度不斷提高，形成了一支由專職、兼職服務(wù)人員和廣大志愿者組成的社區(qū)服務(wù)大軍。社區(qū)志愿者隊(duì)伍不斷壯大有助于形成良好的社會互助與社會參與的氛圍，全國各地都建立起了社會服務(wù)志愿者組織。這支社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍活躍在社區(qū)服務(wù)的各個領(lǐng)域，把社區(qū)服務(wù)的對象由弱勢群體擴(kuò)展到了全體社區(qū)居民，把服務(wù)內(nèi)容從單一分散的服務(wù)發(fā)展為包括養(yǎng)老、助殘、優(yōu)撫、醫(yī)療康復(fù)、婚喪嫁娶、居民生活、信息及治安防范等多層次、多方位的系列化服務(wù)，創(chuàng)造出了無償、低償和有償服務(wù)相結(jié)合、設(shè)施服務(wù)與互助服務(wù)相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)形式與做法，建立起了市、區(qū)、街、居互為聯(lián)系、相互貫通的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

成功地走出了一條“社會福利社會化”的發(fā)展道路。20年來，社區(qū)服務(wù)實(shí)踐了“社會福利社會化”的發(fā)展思想，其資金不再完全依賴國家財政撥款，而是更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)政府、集體和個人的共同承擔(dān)，既開展了面向弱勢群體的福利服務(wù)，又開展了面向全體社區(qū)居民的公益性便民利民服務(wù)，把社區(qū)居民的各種服務(wù)需求和各種矛盾在社區(qū)內(nèi)就地化解，把專業(yè)服務(wù)和志愿者的社會互助活動緊密結(jié)合，廣泛發(fā)動社區(qū)居民和轄區(qū)單位為社會提供無償、低償和有償服務(wù)。堅持以街道為主體，以居委會為依托，鼓勵和支持單位、個人和其他經(jīng)濟(jì)成分興辦、管理社區(qū)服務(wù)，并開始試驗(yàn)將社區(qū)服務(wù)設(shè)施交由民間社會服務(wù)團(tuán)體運(yùn)作和管理。社區(qū)服務(wù)社會化的探索和實(shí)踐極大豐富了“社會福利社會化”的思想內(nèi)涵。

三、我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展的制約因素

社區(qū)服務(wù)的相關(guān)法律制度不夠健全和完善。早在1994年,民政部、國家計委等十四部委就頒發(fā)了《關(guān)于加快社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》的通知,但隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展,社區(qū)中的情況發(fā)生了很大的變化,社區(qū)服務(wù)發(fā)展面臨許多新問題和新契機(jī),這項(xiàng)管理規(guī)定的很多條款已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的要求,亟待修訂。近年來,出于社區(qū)服務(wù)發(fā)展形勢的迫切要求,各級政府有關(guān)部門已經(jīng)制定了一系列政策法規(guī)。但是,由于沒有及時出臺配套的實(shí)施細(xì)則,導(dǎo)致政策缺乏可操作性;另有部分政策法規(guī)雖然較為明晰,但缺乏權(quán)威性,存在執(zhí)行不到位的問題。

社區(qū)服務(wù)資金來源不足。資金來源困難是當(dāng)前制約社區(qū)服務(wù)發(fā)展的首要因素。到目前為止，社區(qū)服務(wù)支出既未納入國家財政預(yù)算系列，也未歸入政府預(yù)算或其他事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算中。不僅如此，社區(qū)服務(wù)的福利性決定了它是利潤較低的一個領(lǐng)域，很難吸引“商人”或“企業(yè)家”積極投資。20年來的社區(qū)服務(wù)實(shí)踐表明，興建社區(qū)服務(wù)設(shè)施和開展社區(qū)服務(wù)活動，大都依賴區(qū)、街、居委會千方百計籌集資金，而許多區(qū)、街、居委會的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，這勢必影響社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。此外，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目以低償或無償為主，自身積累能力較差，甚至難以維持現(xiàn)有設(shè)施正常功能的發(fā)揮。

家庭購買力低下。盡管廣大居民群眾對社區(qū)服務(wù)的需求比較普遍，但多數(shù)居民家庭尚不具備滿足這些需求的支付能力。調(diào)查表明，當(dāng)前我國居民家庭的收入分布很不平衡。20%高收入者擁有全部收入的一半和儲蓄存款總額的75%以上，而80%的人口占有的儲蓄存款比例還不足25%。國家統(tǒng)計局的調(diào)查顯示，幾乎一半的城鎮(zhèn)居民僅僅處于基本收支平衡狀態(tài)，還無力實(shí)現(xiàn)“花錢買服務(wù)”的生活理想。盡管相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)居民有些儲蓄，但在社會保障體系很不健全的今天，也不敢花掉其大部分儲蓄來購買服務(wù)。于是，大多數(shù)城市居民希望社區(qū)提供無償或低償服務(wù)，而在有償服務(wù)項(xiàng)目面前則望而卻步，從而在某種程度上制約了社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度。

社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)不高。社區(qū)服務(wù)的開展和發(fā)展，吸引了大批的待業(yè)、失業(yè)人員以及家庭婦女、有勞動能力的殘疾人員、離退休人員加入到服務(wù)隊(duì)伍的行列，這是積極的一面，但是必須看到這支社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍的整體素質(zhì)是較低的；而專業(yè)技術(shù)人員、專業(yè)社會工作者和管理人員嚴(yán)重缺乏，影響了社區(qū)服務(wù)和社區(qū)項(xiàng)目的擴(kuò)展和服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)一步提高。

社區(qū)服務(wù)觀念落后。社區(qū)服務(wù)在提高人民生活質(zhì)量、促進(jìn)社區(qū)精神文明建設(shè)、保持社會穩(wěn)定等方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，但許多地方政府的職能部門和領(lǐng)導(dǎo)干部還未充分認(rèn)識到社區(qū)服務(wù)的積極作用和巨大優(yōu)勢，對社區(qū)服務(wù)重視不夠，投入不多，力度不大，扶持和優(yōu)惠政策得不到很好的落實(shí)，致使這些地方的社區(qū)服務(wù)仍處于初始狀態(tài)，加劇了社區(qū)服務(wù)發(fā)展的不平衡性。不僅如此，許多社區(qū)居民也對社區(qū)服務(wù)抱有偏見，即使他們認(rèn)識到社區(qū)服務(wù)的重要意義，也不愿從事社區(qū)服務(wù)工作。因?yàn)樵谒麄兛磥恚鐓^(qū)服務(wù)都是些“老弱病殘”和文化程度不高的人從事的職業(yè)，同時，社區(qū)服務(wù)工作者的合法權(quán)益得不到保護(hù)，收入很低。伴隨著社區(qū)服務(wù)政策法規(guī)的完善和行業(yè)管理的規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大居民群眾對社區(qū)服務(wù)的看法有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。

四、進(jìn)一步發(fā)展社區(qū)服務(wù)的對策與思路

完善社區(qū)服務(wù)的相關(guān)法律制度體系。社區(qū)服務(wù)的法律制度建設(shè), 應(yīng)是社區(qū)建設(shè)的工作重點(diǎn)。具體來說,其一,為適應(yīng)當(dāng)前社區(qū)服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,應(yīng)在對當(dāng)前社區(qū)管理體制進(jìn)行改革的基礎(chǔ)上,制定一部綜合性的《社區(qū)管理法》,對社區(qū)中的政府、市場主體、社區(qū)服務(wù)組織三者的地位、職能及它們之間的關(guān)系給予定位和調(diào)整,從而劃清社區(qū)服務(wù)發(fā)展中政府行為和社區(qū)行為、專業(yè)管理和綜合管理、市場管理和行政管理及自治管理的界限, 化解它們之間的矛盾和沖突,從而促進(jìn)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的有序進(jìn)行。其二,進(jìn)一步完善現(xiàn)有的政策法規(guī),強(qiáng)化其具體性和可操作性,并加大執(zhí)行力度,使有利于社區(qū)服務(wù)發(fā)展的各項(xiàng)政策法規(guī)能落到實(shí)處。從當(dāng)前的實(shí)踐來看,要做好《城市居民委員會組織法》、《城市街道辦事處組織條例》和《村民委員會組織條例》的修改和完善工作。其三,建立健全社區(qū)服務(wù)的各項(xiàng)規(guī)章制度,包括民主決策制度、民主監(jiān)督制度和科學(xué)評估制度等,切實(shí)提高社區(qū)服務(wù)的管理水平。其四,要盡快清理和廢止已過時的社區(qū)管理法規(guī)、政策和規(guī)章,使當(dāng)前的社區(qū)服務(wù)發(fā)展免受已僵化的條條框框的束縛。

繼續(xù)堅持社會化與產(chǎn)業(yè)化的方向。要想實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的社會化和產(chǎn)業(yè)化，我們有必要采取一系列的措施：首先，要出臺和完善一系列的優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵政府有關(guān)機(jī)構(gòu)、社會中介組織、企事業(yè)單位和各界人士共同投資興建社區(qū)服務(wù)設(shè)施，使各類投資主體不因投資社區(qū)服務(wù)事業(yè)而明顯影響其經(jīng)濟(jì)效益。其次，要進(jìn)一步完善無償、低償和有償相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)管理制度，以便用有償服務(wù)獲得的利潤來彌補(bǔ)福利服務(wù)的資金不足，發(fā)展新的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。

進(jìn)一步完善社區(qū)服務(wù)形式。社區(qū)服務(wù)對象和服務(wù)項(xiàng)目的多樣性決定了社區(qū)服務(wù)形式的多樣性。在多元化的服務(wù)形式中，尤其應(yīng)該重視鄰里互助、設(shè)點(diǎn)集中服務(wù)和協(xié)同包戶等形式。鄰里互助具有節(jié)約資金、節(jié)約場地、方便及時等優(yōu)點(diǎn)，有助于增進(jìn)鄰里之間的友情，是社區(qū)服務(wù)的主要形式之一。但是，它一般局限于解決簡單的日常生活問題，從而需要設(shè)點(diǎn)集中服務(wù)來彌補(bǔ)其不足。所謂設(shè)點(diǎn)集中服務(wù)主要是通過興建有關(guān)服務(wù)設(shè)施來開展社區(qū)服務(wù)。例如，許多城市街道先后建立了社區(qū)服務(wù)中心、老年人活動中心、殘疾人康復(fù)中心、烈軍屬之家和便民服務(wù)點(diǎn)?？傊?，只有不斷發(fā)展、完善多元化的服務(wù)形式，才能把現(xiàn)階段的社區(qū)服務(wù)引向深入。

加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)服務(wù)的專職人員是指以社區(qū)服務(wù)工作為主要職業(yè)的人員，一般由各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施的管理者和工作人員組成。目前，我國社會工作科學(xué)化和專業(yè)化的水平還不高，嚴(yán)重影響了我國社區(qū)服務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)和發(fā)展。為此，我們應(yīng)當(dāng)堅持培養(yǎng)與借鑒兩條腿走路的方針，建設(shè)我國的社區(qū)服務(wù)專業(yè)人員隊(duì)伍。一要充分利用國內(nèi)高校有關(guān)專業(yè)的教學(xué)和科研優(yōu)勢，加緊培養(yǎng)并向社區(qū)積極輸送社區(qū)服務(wù)的專門人才；二要積極開發(fā)、引進(jìn)具有相關(guān)學(xué)科知識的專門人才投身于社區(qū)服務(wù)；三要鼓勵具有社會工作專業(yè)和其他相關(guān)專業(yè)技能的人積極參與社區(qū)服務(wù)。

社區(qū)服務(wù)的兼職人員是指不是以社區(qū)服務(wù)為職業(yè)，而是利用業(yè)余時間和本人的一技之長為社區(qū)提供服務(wù)，并從中獲得適當(dāng)報酬的社區(qū)服務(wù)人員。在我國社區(qū)服務(wù)專職人員尚不充足的情況下，建設(shè)一支兼職社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員顯得尤為必要。從實(shí)踐的角度看，社區(qū)居民群眾中蘊(yùn)藏著一支可以組織起來充分開發(fā)利用的兼職社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍。把這些人員吸引到社區(qū)服務(wù)中來，對于建設(shè)一支社區(qū)服務(wù)兼職人員隊(duì)伍，無疑是一項(xiàng)非常有意義的工作。

社區(qū)服務(wù)的志愿人員(又稱“志愿者”)是指基于本人的意愿，通過一定的組織形式參與社區(qū)服務(wù)的工作人員。實(shí)踐表明，志愿者在社區(qū)服務(wù)的推進(jìn)中發(fā)揮著重要作用。動員廣大居民群眾，尤其是青年人，積極從事社區(qū)服務(wù)事業(yè)是社區(qū)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。青年是我國志愿活動服務(wù)的主力軍，從1994年中國青年志愿者協(xié)會正式成立時起，青年志愿者的服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，在農(nóng)村扶貧開發(fā)、城市社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、大型活動和社會公益等領(lǐng)域，形成了一批重點(diǎn)項(xiàng)目。

正確處理普及與提高的關(guān)系。普及與提高是相輔相成的，普及是基礎(chǔ)，提高是目標(biāo)。正確處理二者之間的關(guān)系是進(jìn)一步推動社區(qū)服務(wù)發(fā)展的重要保障。1994年底，民政部在上海召開的全國社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流會上提出，今后全國社區(qū)服務(wù)發(fā)展的基本方針是“普及為主，兼顧提高”。就全國而言，正確貫徹這個方針，首先要把普及作為今后幾年的主要任務(wù)。所謂普及是指所有的大、中、小城市都要普遍開展社區(qū)服務(wù)，建立起一定的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，開展相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)或初步實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、幼有所托、殘有所助、貧有所濟(jì)、難有所幫”的目標(biāo)。

總之，市場經(jīng)濟(jì)為社區(qū)服務(wù)發(fā)展開辟了新的領(lǐng)域，增添了新的內(nèi)涵，也帶來了許多新情況、新問題。加強(qiáng)對社區(qū)服務(wù)活動的監(jiān)督管理。綜合運(yùn)用行政、法律手段監(jiān)督、管理社區(qū)服務(wù)。推動制定各類社區(qū)服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行。建立健全反映社區(qū)服務(wù)設(shè)施、服務(wù)管理、居民需求及滿意程度等有關(guān)信息的采集及工作評估體系。嚴(yán)格財務(wù)和審計制度，嚴(yán)禁將救助、福利、公益款物等挪作他用。認(rèn)真解決社區(qū)服務(wù)發(fā)展中的各種問題，及時查處違法違紀(jì)和損害群眾利益的行為，才能確保社區(qū)服務(wù)的健康發(fā)展。

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