劉振宇

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

一、地方民族立法工作的必要性和重要性

地方民族立法是指地方各級立法機關(guān)和民族自治地方自治機關(guān)依據(jù)憲法和法律賦予的立法職權(quán)，按照特定的立法原則和立法程序，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)各民族的實際情況和特點，制定通行于本行政區(qū)域的地方性民族法規(guī)、規(guī)章的活動。地方民族立法是國家賦予地方各級立法機關(guān)和民族自治地方自治機關(guān)一種特定的政治權(quán)力，是我國民族法制體系中的重要組成部分，主要包括三個層面，即地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、民族自治地方自治條例和單行條例、民族自治地方的變通和補充規(guī)定。就我國現(xiàn)行民族法制體系而言，中央層面的民族立法已大體完善，但在地方民族立法層面還存在不少亟待解決的突出問題。因此，要進(jìn)一步完善有中國特色社會主義民族法律法規(guī)體系，關(guān)鍵在于加強地方民族立法的制定、實施和監(jiān)督。特別是步入新的歷史時期，抓緊健全地方民族立法體系對于我國民族法制建設(shè)有著極其重要的意義。

(一)有利于貫徹落實憲法和民族區(qū)域自治法

由于憲法和民族區(qū)域自治法是我國民族立法體系中的根本法和基本法，因而，其法律規(guī)定不可能具體到每一個少數(shù)民族和民族地方，只能放眼全國就共同性的民族問題作出原則性的規(guī)定。但是我國是一個多民族國家，少數(shù)民族人口眾多、分布廣泛、且特點各異，各民族地方自然條件千差萬別、歷史文化迥異、經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊。為了保證憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定的各項制度落到實處，保證民族自治地方能夠依法行使各項自治權(quán)利，完全有必要賦予地方各級立法機關(guān)和民族自治地方根據(jù)上位法的精神原則，結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)各民族實際情況，自主采取各種特殊政策和具體措施處理民族關(guān)系的立法權(quán)利?！稇椃ā返?15、116條，《民族區(qū)域自治法》第73條明確賦予了地方各級立法機關(guān)和民族自治地方自治機關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定地方民族立法的權(quán)利。因此，充分行使地方民族立法權(quán)是正確貫徹落實憲法和民族區(qū)域自治法，加快少數(shù)民族和民族地方經(jīng)濟文化進(jìn)步，逐步消除各民族間發(fā)展差距的重要途徑。

(二)有利于確保少數(shù)民族自治權(quán)的充分行使

地方民族立法權(quán)的核心在于確保少數(shù)民族自治權(quán)的充分行使。之所以強調(diào)地方民族立法權(quán)的重要性，因為它是其他民族地方自治權(quán)得以行使的根本前提。我們知道我國的民族區(qū)域自治是國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的自治形式，而囿于各種原因中央統(tǒng)一的民族立法往往比較抽象、缺乏具體的可操作性，而民族地方由于復(fù)雜的地域因素和民族特點在實踐中常常無法照章遵循。因此，必須切實賦予、尊重和保障各級地方，尤其是民族自治地方在不違反憲法和上位立法的前提下充分地享有民族立法權(quán)，否則民族自治地方的其他自治權(quán)利不過是徒有虛名的“空頭支票”，無法使其通過立法途徑由理論上的權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實中享有的法律權(quán)利。為了完善各級地方特別是民族自治地方的民族立法權(quán)，《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《立法法》等一系列法律先后賦予這些地方三方面的立法權(quán)利。一是民族自治地方的人大及其常委會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼谓?jīng)濟文化特點，制定相應(yīng)的自治條例或單行條例；二是地方各級立法機關(guān)和民族自治地方自治機關(guān)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的民族實際情況，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施；三是上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關(guān)可以報請上級國家機關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。

(三)有利于提高我國民族立法的整體實效性

法律的整體實效性是評價和衡量一國民族法律體系的重要標(biāo)尺，而地方民族立法又是檢驗一國民族法律體系整體實效性的重要環(huán)節(jié)。一國民族法律體系的整體實效性除體現(xiàn)在中央層面的基本法律規(guī)定之外，更應(yīng)充分表現(xiàn)在具體的地方民族立法及其實施方面。第一，想要制定好的地方民族立法，就必須扎根基層、深入群眾，對少數(shù)民族和民族地區(qū)從歷史到現(xiàn)實進(jìn)行全面系統(tǒng)和深入細(xì)致的調(diào)查研究，掌握一手立法資料，然后根據(jù)本地區(qū)、本民族的實際情況進(jìn)行科學(xué)分析，確定主攻方向，針對現(xiàn)實中存在的民族問題提出具體的解決措施。通過實地調(diào)查研究制定出來的地方民族立法有著可靠的社會基礎(chǔ)，這樣的法律條文具有鮮明的民族特色和地方特點，能夠體現(xiàn)不同少數(shù)民族不同的經(jīng)濟社會發(fā)展思路，能夠預(yù)防和解決民族地方發(fā)生的重大民族問題，能夠避免照搬上級民族立法形成的法條雷同的弊病，在民族法制實踐中發(fā)揮更大的社會功效。第二，我國民族法制建設(shè)中存在著重立法、輕執(zhí)行、執(zhí)行難等問題，只有正確協(xié)調(diào)和擺正好立法和執(zhí)法之間的正確關(guān)系，才能更好的體現(xiàn)民族法制的實際功效。而不斷加強地方民族立法的執(zhí)法監(jiān)督和檢查則是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有效開展對地方民族立法的執(zhí)法監(jiān)督和檢查，對于強化地方領(lǐng)導(dǎo)干部的民族法制意識、推動地方民族立法進(jìn)程、督促中央和地方民族法律法規(guī)的貫徹落實而言具有積極作用。

二、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中的民族立法

從立法數(shù)量上看，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章是我國法律體系中最豐富的位階。具體是指特定的地方國家機關(guān)根據(jù)本地區(qū)具體情況和實際需要依法制定的適用于該地區(qū)的規(guī)范性法律文件，主要包括省、自治區(qū)、直轄市及其所在的市、國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)置的較大的市和經(jīng)濟特區(qū)的人大及其常委會制定的規(guī)范性法律文件以及這些地方人民政府頒布的行政規(guī)章。就我國民族法律體系而言，涉及民族立法規(guī)定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章數(shù)量十分可觀，截止2007年底已經(jīng)達(dá)到949件，其中政治綜合類358件；經(jīng)濟社會類124件；教科文衛(wèi)類221件；涉及語言、風(fēng)俗和宗教方面計有201件；其他方面45件。*本文所引用的法律法規(guī)名稱和具體條文以及關(guān)于各層次法律位階中民族立法數(shù)目的統(tǒng)計，均源引自全國人民代表大會民族委員會：《中華人民共和國民族法律法規(guī)全書》，中國民主法制出版社2008年版。

我國有關(guān)民族事務(wù)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定起步稍晚，肇始于文革結(jié)束之后，但短短30年間這一位階的民族立法工作取得了豐碩成果，立法數(shù)量眾多、調(diào)整對象廣泛，內(nèi)容涉及政治事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)、文化事務(wù)、教育科技、語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、人口衛(wèi)生、特殊群體保護(hù)、基層民主建設(shè)、宗教管理等十余個方面。這些規(guī)范性法律文件在我國民族法律體系中的主要作用有：使《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他涉及民族事務(wù)的法律法規(guī)在包括民族自治地方在內(nèi)的各級地方得到普遍的遵守和實施；解決中央民族立法不能獨力解決或暫時不宜由國家統(tǒng)一解決的特殊民族問題；自主解決應(yīng)由地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章處理和解決的各類民族問題。

三、民族自治地方的自治條例和單行條例

制定符合當(dāng)?shù)孛褡鍖嶋H的自治條例和單行條例的立法權(quán)是國家賦予各民族自治地方的一項重要的政治權(quán)利，同時也是我國地方民族立法體系中的核心組成部分。自治條例是民族自治地方全面調(diào)整、規(guī)范民族區(qū)域自治事務(wù)的綜合性法律文件。而單行條例僅是關(guān)于規(guī)范自治地方某一方面具體事項的規(guī)范性法律文件。在我國各民族自治地方制定實施自治條例和單行條例有著充分的憲法基礎(chǔ)和立法依據(jù)?！稇椃ā返?16條和《民族區(qū)域自治法》第19條明確規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例”?！读⒎ǚā穭t用14個具體條款*參見《中華人民共和國立法法》第66、68、69、70、78、81、83、84、87-92等條款。進(jìn)一步明確了自治條例和單行條例制定的立法原則、立法程序、法律沖突解決以及法律監(jiān)督等方面的內(nèi)容。從已頒布的自治條例和單行條例的內(nèi)容看，這一位階的地方民族立法內(nèi)容主要集中在三個方面：一是根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定的原則，規(guī)定本地方自治機關(guān)的組成以及如何行使自治權(quán)；二是適應(yīng)國家社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和各民族共同發(fā)展繁榮的需要，具體規(guī)定如何加速本地方的經(jīng)濟文化社會事業(yè)的發(fā)展；三是為發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義新型民族關(guān)系，明確如何正確處理本地方內(nèi)部的民族關(guān)系。

(一)自治區(qū)的自治條例和單行條例

我國五大民族自治區(qū)地域遼闊、少數(shù)民族人口眾多、政治經(jīng)濟文化差異很大，出臺自治條例和單行條例十分必要。但令人遺憾的是，很多自治區(qū)自治條例草案雖改易十?dāng)?shù)載甚至數(shù)十載，但迄今為止沒有一件得到國家立法機關(guān)的批準(zhǔn)，頒行的單行條例數(shù)量也寥寥無幾。

民族區(qū)域自治法頒行將近30年，為什么五大自治區(qū)的民族自治立法會成為立法盲區(qū)呢？單就法律層面上的原因而言，筆者認(rèn)為主要有以下兩個原因：第一，自治區(qū)民族自治立法涉及的利益主體眾多，協(xié)調(diào)難度巨大。自治區(qū)行使的地方事權(quán)較大，涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，既包括全國人大及有關(guān)專門委員會、國務(wù)院及各部委，還涉及本級政府相關(guān)部門和中央駐地方國有單位。因此，無論是自治區(qū)自治條例抑或單行條例的起草制定過程都處于錯綜復(fù)雜的利益格局之中，每一條款都意味著與相關(guān)部門的博弈，協(xié)調(diào)難度巨大。第二，立法上非必經(jīng)程序的體制性障礙嚴(yán)重束縛了各自治區(qū)自治條例和單行條例的頒行。改革開放以來，與大踏步的經(jīng)濟體制改革相比，我國政治體制改革步伐艱辛，表現(xiàn)在地方民族立法方面，中央和地方各政府職能部門官僚主義和行政壟斷現(xiàn)象仍很突出，尤其是立法過程中的非必經(jīng)程序?qū)Ω髯灾螀^(qū)自治條例和單行條例的通過帶來了巨大阻力。例如，我國現(xiàn)行立法實踐中，各自治區(qū)自治條例草案形成后，在全國人大常委會審批前必須經(jīng)過一道非法定必經(jīng)程序——向國務(wù)院有關(guān)職能部門征詢意見。這實際上賦予了國務(wù)院各部委以自己部門利益凌駕自治區(qū)合法權(quán)益的預(yù)先審查權(quán)，而這種預(yù)先審查實際上就是對自治區(qū)自治條例事實上的否決權(quán)。同樣，自治區(qū)單行條例的制定也被設(shè)置了許多非法定前置程序。諸如：自治區(qū)單行條例的啟動必須先經(jīng)過地方人大和政府立項審查；起草必須反復(fù)向自治區(qū)人民政府相關(guān)廳、局部門征求意見并修改；草案定稿后必須先提交自治區(qū)主席辦公會議審議后方可向人大常委會提交。如此繁雜的立法體制限制，加之地方立法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)缺乏積極主動進(jìn)行民族立法的膽識和魄力，使得自治區(qū)一級民族立法人員的立法熱情大為消解。至上世紀(jì)90年代中期以后，各自治區(qū)自治條例和單行條例的起草工作基本上陷入停滯狀態(tài)。

(二)自治州的自治條例和單行條例

與自治區(qū)民族自治立法的蕭條景象相比，自治州一級的民族自治立法成績斐然。截至2009年底，我國現(xiàn)有的30個自治州中共有25個出臺了自治條例，且伴隨著2001年民族區(qū)域自治法的修訂，其中21個自治州的自治條例已經(jīng)做了重新修改。與此同時，28個自治州頒行了231件單行條例。迄今為止，只有新疆5個自治州*這五個自治州分別為伊犁哈薩克自治州、博爾塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州。尚未制定自治條例，單行條例只有迪慶藏族自治州和克孜勒蘇柯爾克孜自治州還未出臺。

改革開放以來，我國自治州的民族自治立法工作取得了不錯的成績，但在實踐中遇到的最大問題即是難以將法律規(guī)定的內(nèi)容真正落到實處。之所以會出現(xiàn)這種“表達(dá)”與“實踐”上的背離，筆者認(rèn)為原因有兩個方面。第一，自治州自治條例和單行條例在制定過程中嚴(yán)重抄襲上位立法，缺乏對本行政區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族特殊性的關(guān)注，立法條款難以具體操作實施。其一，某些條款照搬憲法和基本法律對民族問題的規(guī)定或是混同法律與政策、道德之間的界限，使其無法有效實施。其二，許多條款的規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則、抽象，彈性過大，在實施中難以駕馭和把握。例如：《延邊朝鮮族自治州自治條例》第20條規(guī)定“自治州自治機關(guān)重視各民族干部的培養(yǎng)使用，采取各種措施從朝鮮族和其他少數(shù)民族中大量培養(yǎng)各級干部和科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營管理等各類專業(yè)人才，充分發(fā)揮他們的作用，并且注意培養(yǎng)和使用少數(shù)民族婦女干部和各類專業(yè)技術(shù)人才”。短短一百字的條文中竟然接連出現(xiàn)數(shù)個類似“重視”、“各種措施”、“大量”、“充分發(fā)揮”、“注意培養(yǎng)”這樣不明確、不具體的模糊性表達(dá)。這樣的條款在實施時難以把握，或因理解不同而執(zhí)行力度迥然各異。其三，還有一些條款的規(guī)定只有行為模式，缺乏法律懲治措施，這種法律條文的實施效果必然大打折扣。第二，自治州自治條例和單行條例在實施中缺乏基本的制度保障。首先，缺乏上級和本級人大、政府對自治州民族自治立法實施的監(jiān)督和檢查機制，監(jiān)督程序不明確，檢查力度待加強。其次，缺乏自治州民族自治立法實施的爭議解決機制。由于自治州民族自治立法在我國民族立法體系中的特殊位階，決定其在實行過程中必然會與其他法律法規(guī)產(chǎn)生諸多的爭議。譬如：自治州民族自治立法與上級立法的矛盾；其與同省、自治區(qū)內(nèi)其他自治地方自治立法的矛盾；其與同省、自治區(qū)內(nèi)其他非民族自治立法的矛盾。要妥善地處理這些爭議，建立健全有效的法律實施爭議解決機制實乃關(guān)鍵所在。

(三)自治縣的自治條例和單行條例

截止目前，我國120個自治縣(旗)共計頒行自治條例110件、單行條例256件。這些條例是我國地方民族自治立法體系的基層和末端，其最突出的特征本應(yīng)是法條的明確性和具體性，但令人遺憾的是，與自治州民族自治立法一樣，我國現(xiàn)行自治縣自治條例和單行條例的通病亦是條文的模糊性和難以操作。筆者以為，造成此一問題的法律原因亦基于兩方面。第一，立法主體自身定位錯誤。很多自治縣在自治立法的時候，缺乏足夠的勇氣和魄力，不敢強調(diào)自己地方和民族情況的特殊性，而是一味照搬上級國家立法規(guī)范，把民族立法權(quán)活脫脫變成一般意義上的地方立法權(quán)。自治縣自治條例和單行條例有近半數(shù)條款都有類似“在國家計劃指導(dǎo)下”、“按照國家規(guī)定”、“認(rèn)真貫徹”、“按照國家產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃”這樣的前置詞語，似此步調(diào)一致、亦步亦趨緊跟國家的立法定位何以能夠充分體現(xiàn)民族地方的實際情況。第二，自治縣民族自治立法過程中寧可無特色，絕不與上級立法有出入的保守立法意識，使得條文本身極具不確定性，在法律實踐中難以實施。例如：《巴馬瑤族自治縣自治條例》第13條規(guī)定“自治縣的自治機關(guān)根據(jù)社會主義建設(shè)的需要，采取多種形式，積極從本地各民族中培養(yǎng)各級干部和科學(xué)技術(shù)、文化教育、經(jīng)濟管理等專業(yè)人才”。條文中“根據(jù)需要”具體指什么？“多種形式”怎么理解？什么又叫“積極培養(yǎng)”？這樣的條文由于自身的不確定性自制定之日起就注定其形同具文的命運。

四、民族自治地方的變通和補充規(guī)定

變通和補充規(guī)定具體是指民族自治地方享有立法權(quán)的機構(gòu)，根據(jù)憲法和其他基本法律的授權(quán)，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟、文化特點，以變通、補充規(guī)定的形式，保證國家法律在本行政區(qū)域內(nèi)得以正確貫徹實施的一種地方性法律文件。《立法法》第66條第2款賦予民族自治地方這一自治立法權(quán)，“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定”。此外，《刑法》、《民法通則》、《民事訴訟法》、《婚姻法》、《繼承法》等基本法律也有專門條文規(guī)定民族自治地方立法主體制定變通規(guī)定和補充規(guī)定的權(quán)利。目前，我國各民族自治地方制定的變通規(guī)定和補充規(guī)定凡72件，其中對中央基本法律進(jìn)行變通或補充的計45件，對地方性法規(guī)進(jìn)行變通或補充的有27件。

就現(xiàn)有民族自治地方頒行的變通和補充規(guī)定的內(nèi)容來看，主要集中在以下幾個方面：第一，婚姻方面。這是民族地方變通和補充規(guī)定最為集中的法域，共計35件之多。除重申婚姻法規(guī)定的基本原則和重要規(guī)定外，主要內(nèi)容有：1.對結(jié)婚年齡的變通。如《甘孜藏族自治州施行〈中華人民共和國婚姻法〉的補充規(guī)定》第2條規(guī)定：“結(jié)婚年齡，男不得早于二十周歲，女不得早于十八周歲”。比婚姻法所規(guī)定的最低婚齡下調(diào)兩歲。2.禁止利用宗教等其他形式干涉婚姻。該補充規(guī)定第7條規(guī)定：“禁止利用宗教、家族或其他形式干涉婚姻自由”。3.限制或取締民族地方落后的婚姻習(xí)俗。該補充規(guī)定第3條和第5條明確禁止了當(dāng)?shù)亓?xí)慣中殘存的一夫多妻、一妻多夫和轉(zhuǎn)房婚俗等婚姻形態(tài)。此外，對婚姻法的變通和補充規(guī)定還體現(xiàn)在限制三代以內(nèi)旁系血親結(jié)婚、關(guān)于民族地區(qū)訂婚和婚姻登記以及子女民族成分的認(rèn)定等方面。第二，繼承法方面。在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，變通和補充規(guī)定對少數(shù)民族的傳統(tǒng)繼承習(xí)俗給予充分考慮。例如：《阿壩藏族羌族自治州施行〈中華人民共和國繼承法〉的變通規(guī)定》第3、4條明確規(guī)定：“法律允許公民所有的家傳珍寶和宗教用品可視為遺產(chǎn)”，“繼承開始后，沒有遺囑、遺贈和撫養(yǎng)協(xié)議的，經(jīng)繼承人協(xié)商同意，也可以按照少數(shù)民族習(xí)慣繼承”。第三，選舉法方面。涼山彝族自治州等民族自治地方分別根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況對民族地區(qū)選舉工作機構(gòu)、代表名額和非自治民族的選舉問題作出變通和補充規(guī)定。除此之外，在實踐中民族自治地方根據(jù)本民族特點還對收養(yǎng)法、森林法、草原法、水土保持法、土地管理法、義務(wù)教育法、計劃生育條例、旅游管理條例、禁毒條例等中央和地方立法進(jìn)行了變通或補充。

民族自治地方的變通和補充規(guī)定在其制定和實施過程中存在的主要問題有：其一，變通和補充規(guī)定數(shù)量太少，涉及的社會關(guān)系狹窄，并且其立法精力主要集中在限制少數(shù)民族的落后習(xí)慣以推進(jìn)國家法律在民族地方的貫徹執(zhí)行，而少數(shù)民族和民族地區(qū)大量有價值的內(nèi)容，如少數(shù)民族在處理民事、刑事方面合理的傳統(tǒng)習(xí)慣法則以及多元化的糾紛解決機制幾乎未被現(xiàn)行變通和補充規(guī)定所吸收。其二，基本法律對民族自治地方制定變通和補充規(guī)定的立法主體規(guī)定不統(tǒng)一，如《民法通則》規(guī)定的是民族自治地方的人大；《收養(yǎng)法》規(guī)定的是民族自治地方的人大及其常委會；而《森林法》賦予的立法主體甚至包括民族自治地方的人民政府。授權(quán)立法部門不統(tǒng)一，勢必造成各機關(guān)相互推卸立法責(zé)任以及出臺后的法規(guī)之間產(chǎn)生沖突矛盾的現(xiàn)象。其三，迄今為止，我國尚未對民族自治地方變通和補充規(guī)定的制定作出統(tǒng)一規(guī)范，變通和補充規(guī)定的立法權(quán)限、立法標(biāo)準(zhǔn)、立法程序以及實施保障和執(zhí)行監(jiān)督等方面均無明確規(guī)范。

五、我國地方民族立法體系的特色及存在的問題

除立法層級科學(xué)、數(shù)量豐富、內(nèi)容廣泛而外，當(dāng)前我國地方民族立法體系還體現(xiàn)著以下幾點鮮明的中國特色。第一，地方民族立法的綜合性。民族問題是一個長期存在的復(fù)雜的社會歷史問題，民族問題和民族關(guān)系反映在各民族政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個方面。因此，我國絕大多數(shù)地方民族法律法規(guī)是以處理民族問題、協(xié)調(diào)民族關(guān)系、促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)各項事業(yè)發(fā)展為內(nèi)容的綜合性法律文件。此外，民族法制建設(shè)本身就是一個綜合立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督和法制宣傳教育等領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。第二，地方民族立法的特殊性。我國的少數(shù)民族問題既有共同性的一面，但同時由于各民族實際情況千差萬別、社會歷史發(fā)展和文化傳統(tǒng)迥然各異，又具有各自特殊性的一面。因此，國家賦予民族自治地方根據(jù)本民族、本地區(qū)的實際情況和民族特點，充分考慮自身的特殊性，自主制定和規(guī)范本民族經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊立法權(quán)利。尊重和保護(hù)少數(shù)民族和民族地區(qū)的自主立法權(quán)利，這在我國法律體系中是最具特色的。第三，根據(jù)時代的變化，我國地方民族立法重心經(jīng)歷了兩次較大的變化。第一次是上世紀(jì)八九十年代隨著國家工作重心的轉(zhuǎn)移，民族立法的重點由政治層面轉(zhuǎn)向加速少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展方面。第二次是進(jìn)入新世紀(jì)，面對日益擴大的東西差距，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下我國民族立法工作的重心轉(zhuǎn)為全面促進(jìn)西部民族地區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化領(lǐng)域的整體進(jìn)步，通過各種措施努力縮小各民族之間事實上的不平等。

然而金無足赤、人無完人，盡管我國地方民族法制建設(shè)取得了可喜成就，但囿于政治體制、思想觀念、歷史文化等多重因素，加之時間倉促，因而在地方民族立法實踐中仍然存在著諸多亟待解決的難題。首先，就地方民族立法層面而言。立法觀念保守，缺乏按照本民族實際情況大膽進(jìn)行民族自治立法的氣魄，對上級立法照搬抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重；立法定位不準(zhǔn)確，民族自治地方自治立法的精力偏重于如何消解和排除國家法律法規(guī)在民族地區(qū)的統(tǒng)一適用，而對少數(shù)民族和民族地方豐富的、有價值的習(xí)慣法資源卻置若罔聞，或是僅將其置于具體政策操作層面；立法技術(shù)落后，制定出的民族自治立法條款大半語詞模糊或因政治色彩濃厚而缺乏操作性，難以進(jìn)入實施層面；地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中民族立法規(guī)定較豐富，但民族自治立法相對貧乏，自治區(qū)的自治條例至今未通過一件，造成自治立法權(quán)形同虛設(shè)；民族自治地方自治立法主體狹窄，且授權(quán)不統(tǒng)一，并且立法內(nèi)容單一，調(diào)整范圍有限，刑事領(lǐng)域幾未涉及；民族自治地方自治立法程序尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范，且中央部委利益和地方部門利益對自治立法的干預(yù)現(xiàn)象嚴(yán)重。其次，從央地兩級民族立法關(guān)系來看。集中統(tǒng)一和地方分權(quán)之間的關(guān)系仍未理順；兩級民族立法主體之間的立法權(quán)限、任務(wù)分工及其權(quán)利義務(wù)還沒有界定明晰；立法實踐中普遍存在的非法定必經(jīng)程序嚴(yán)重束縛著地方民族立法的制定。再次，就整個民族法制工作而言。我國民族法制建設(shè)仍未擺脫重立法、輕實施、實施難的困境，缺乏民族法律法規(guī)實施的配套設(shè)施和法律保障機制；民族法律法規(guī)實施監(jiān)督乏力，監(jiān)督和執(zhí)法檢查機制不健全、主體不明確、缺乏爭議解決機制的問題相當(dāng)突出；各級國家干部和人民群眾的民族法制意識仍很薄弱，亟待加強民族法律法規(guī)的普及和宣傳教育工作。

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