譚桔華

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

社會結構轉型與社會管理創(chuàng)新

譚桔華

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

改革開放使中國社會發(fā)生了深刻的變化，經濟體制轉軌和現(xiàn)代化進程的推進促使中國社會階層發(fā)生了結構性的改變。在社會結構轉型期，我國傳統(tǒng)的社會管理體制已不適應，現(xiàn)代社會管理體制尚未建立健全，整個社會正處于矛盾凸顯階段，社會管理面臨著巨大的挑戰(zhàn)。加強和創(chuàng)新社會管理，必須轉變思想觀念，轉變以政府為單一主體、以單位管理為主要載體的傳統(tǒng)模式，進一步完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局。

社會結構轉型;社會管理;管理創(chuàng)新

2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上強調，加強和創(chuàng)新社會管理，要提高社會管理科學化水平，加強社會管理法律、體制、能力建設，維護人民群眾利益，促進社會公平正義，保持社會良好秩序，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，建設中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定。這是對我國現(xiàn)階段加強和創(chuàng)新社會管理提出的總目標和總要求。社會管理是一項系統(tǒng)工程，完善社會管理任重而道遠，特別當前我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，社會問題、社會矛盾容易積累和激化，在這種社會結構轉型期，加強和創(chuàng)新社會管理更成為我國各級政府管理面臨的重大難題。

一、社會結構轉型

馬克思主義社會學關于社會結構的觀點有廣義和狹義兩種理解:廣義的社會結構，是指社會各個基本活動領域，包括政治領域、經濟領域、文化領域和領域之間相互聯(lián)系的一般狀態(tài)，是對整體的社會體系的基本特征和本質屬性的靜態(tài)概括，是相對于社會過程而言的。狹義的社會結構指由社會分化產生的各主要的社會地位群體之間相互聯(lián)系的基本狀態(tài)。這類地位的群體主要有:階級、階層、種族、職業(yè)群體、宗教團體等。本文所探討的屬狹義的社會結構范疇。

改革開放使中國社會發(fā)生了深刻的變化，經濟體制轉軌和現(xiàn)代化進程的推進也促使中國社會階層發(fā)生了結構性的改變。原來的“兩個階級一個階層”(工人階級、農民階級和知識分子階層)的社會結構發(fā)生了顯著的分化，一些新的社會階層逐漸形成，各階層之間的社會、經濟、生活方式及利益認同的差異日益明晰化，以職業(yè)為基礎的新的社會階層分化機制逐漸取代過去的以政治身份、戶口身份和行政身份為依據的分化機制［1］P4。過去社會成員的地位差異是由三種最基本的次級制度化結構所分割的結果，這三種次級制度化結構是“身份制”、“單位制”、“行政制”。“身份制”是指全體社會成員均依制度化的規(guī)則劃分為不同的社會群體，其社會表現(xiàn)為所有社會成員都分別具有“干部”、“工人”和“農民”三種不同的社會身份。“單位制”是指我國社會中所有社會成員的地位差異在相當程度上取決于它與不同類型、不同等級的單位的關系，包括社會成員的單位化程度及其所屬的單位類型。在這一制度安排的背景下，單位化程度(如單位級別)不同，必然會造成因個人單位地位上的差異而形成的個人地位差異。［2］P84“行政制”是指“行政關系和行政地位在相當普遍的社會范圍內成為人們社會地位及其關系的結構性基礎，致使權力成為標志人們社會地位的重要外顯特征之一”［2］P71“行政制”的普遍存在從三個方面體現(xiàn)出來:一是行政隸屬關系。任何單位都有自己的行政隸屬關系，并最終對口歸屬于國家行政部門，作為其行政管理的直接對象。二是單位行政級別。幾乎所有的單位組織，無論其大小、類型及功能，都因其行政隸屬關系而在國家統(tǒng)一規(guī)定的行政序列中被分配有一定的位置，即具有某種行政級別。三是個人行政級別單位成員的行政化，即社會資源與行政體系的緊密相關，使得個人行政級別與其地位等級發(fā)生直接聯(lián)系，個人得到了相應的行政授權，就獲得了某種社會地位。

1978年改革開放以后，我國政治、經濟和其他各方面的政策有了重大調整，中國社會分層結構也隨之發(fā)生了重大變化。特別是20世紀90年代中后期開始，中國經濟轉軌與社會轉型的步伐明顯加快，社會階層的分化成為必然趨勢。新社會階層正成為我國改革開放新分化出來的一股社會力量，主要包括民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術人員、個體戶、私營企業(yè)主、中介組織的做從業(yè)人員和自由職業(yè)人員等6個方面的人員。目前，全國新社會階層共約5000萬人，掌管著社會10萬億左右的資本，使用著國家半數以上的專業(yè)技術，直接或間接地貢獻著國家近1/3的稅收，已經成為推動社會發(fā)展的重要力量，處在快速壯大的階段。［3］可以說，當代中國社會結構已經呈現(xiàn)出如下特征:(1)社會結構的中下層在逐步縮小，農業(yè)勞動者不斷向其他社會階層流動，同時商業(yè)服務業(yè)員工和產業(yè)工人階層也在分化;(2)社會中間階層已經出現(xiàn)，并且正在不斷壯大。社會大部分成員處在中等和中上層地位，只有少數人處于高層和較高層，而處于最低層的人也是少數;(3)掌握或運作經濟資源的階層正在興起和壯大;(4)現(xiàn)代化社會階層的基本構成成分已經具備;(5)現(xiàn)代化的社會階層位序已經確立;(6)現(xiàn)代社會流動機制已經出現(xiàn)，正在逐漸取代傳統(tǒng)流動機制。［1］P7-8

二、社會結構轉型對社會管理的挑戰(zhàn)

所謂社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動。［4］當前，我國社會管理其成就毋庸置疑:社會管理改革進展取得了明顯成效、社會管理職能得到了不斷優(yōu)化、社會管理投入正在不斷加大、社會管理機制正在不斷改進、社會管理制度不斷完善。但是，問題也顯而易見。我國社會已經從一個“整體性的社會”轉變?yōu)橐粋€“多樣化的社會”。整個社會出現(xiàn)了“四個多樣化”，即經濟成分和經濟利益格局多樣化、社會生活多樣化、社會組織形式多樣化、就業(yè)崗位和就業(yè)形式多樣化。多樣化的利益需要協(xié)調和整合，多樣化的資源需要整合，多樣化的思想觀念需要在求同存異和包容多樣性中通過協(xié)商對話和平等交流，形成社會共識和擴大社會認同。然而，在這樣的社會結構轉型期，我國以政府為單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管控為主要目的的傳統(tǒng)社會管理體制已基本不適應，社會管理體制改革明顯滯后，現(xiàn)代社會管理體制尚未建立健全，整個社會正處于“社會矛盾凸現(xiàn)期”。社會問題和社會矛盾日益積累和激化，并呈現(xiàn)出一種高發(fā)態(tài)勢，社會管理面臨著巨大的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在:

1.社會管理意識不強

隨著社會結構的分化和利益關系的調整，轉型期中國社會歷史條件所發(fā)生的深刻變化給我國社會管理提出了新的要求。在傳統(tǒng)社會管理模式下，思想觀念上比較重視經濟建設忽視社會管理，形成經濟建設“一手硬”、社會管理“一手軟”的問題。存在對民生建設投入不夠，財富、資源、機會分配不夠公平合理，行政、執(zhí)法和司法不夠公平，社會管理理念不夠準確等問題。一系列的數據說明，我國投入社會管理事務的費用偏少且不均衡。如財政性教育經費支出至今未達到占GDP4%的規(guī)定目標;由于政府投入不足，社會醫(yī)療保障體系不健全，醫(yī)療資源過度集中在城市，占總人口70%的農村人口僅享有20%的衛(wèi)生資源;1995年到2005年，我國民政事業(yè)經費年均支出僅占國家年平均基礎設施建設經費投入的0.17%，由此導致福利院、養(yǎng)老院等民政基礎設施建設數量不足、條件簡陋，救災救濟標準與救助需求差距增大。重經濟輕社會管理的后果是社會保障和民生問題得不到解決，人們怨氣沉積，社會存在不穩(wěn)定因素，帶來一系列社會問題和社會矛盾。

2.社會管理主體單一化

在計劃經濟時代，我國社會管理的基本體制是政府承擔著幾乎全部社會職能，以單位為基礎對社會實行總體控制。然而在社會階層分化以及利益多樣化的趨勢下，我國經濟成分、組織形式、利益分配和就業(yè)方式日益呈現(xiàn)出多樣化趨勢，整個社會的開放性、流動性大大增強，新經濟組織、新社會組織快速發(fā)展，境外來華人員和境外非政府組織進入我國活動的越來越多。而且，隨著經濟社會發(fā)展、民主法制建設進程加快，人民群眾的社會需求結構也呈現(xiàn)出多樣化、差別化和高級化的特點，特別是年輕一代不再簡單地滿足于基本生存需求的實現(xiàn)，而是更加重視個人發(fā)展和權益保護，權利意識和公平意識不斷增強。社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜，這種多樣化導致了社會觀念和價值取向的多元化，政府不可能包攬所有社會管理事項，而是需要多元化的治理主體。應該說，以社區(qū)自治組織、非營利社會組織和廣大公民為主體的社會自治和自我管理，是現(xiàn)代社會管理體制的重要組成部分之一。但是，我國目前仍然嚴重存在社會管理主體單一的問題。一方面，盡管近年來隨著互聯(lián)網等信息技術手段的發(fā)展，公民參與公共事務的熱情有所提高，公民渠道有所拓寬。但是，公民參與社會管理的深度和廣度都不夠。另一方面，社會組織發(fā)展空間仍然較小。在現(xiàn)代社會，構建政府與其他社會管理主體共同參與社會治理的體制機制，提高社會自治與自我服務能力，已成為社會管理體制改革的基本趨勢。

3.社會管理法律不健全

隨著社會結構的變遷，原有階級結構日益分化，新的經濟組織和新的社會組織不斷出現(xiàn)，但是，在對社會組織的管理上，我國目前還沒有一部專門關于社會組織管理的基本法律。同時，在社會結構轉型期，社會矛盾和利益關系日趨復雜，在經濟增長中被邊緣化的社會成員面對不平等的分配，存在著“相對被剝奪”的離心情緒，而對于如何規(guī)范大量的信訪行為、如何引導和利用社會輿論、如何引導和利用新興媒體、如何有效管理城市、如何有效保障公民的社會保障權益等等，目前缺乏相應的地位較高、法律效力較強的法律規(guī)定。

4.社會管理載體不確定

隨著城市化進程的加快，農村人口大量涌向城鎮(zhèn)，城市流動人口隊伍成為一個龐大的群體，城市社會的空間結構急劇變化。如何加強對這個龐大“社會人”隊伍的管理，如何使轉變了職業(yè)的農民能夠更好地融入城市的新生活，是社會結構轉型期社會管理工作面臨的重點也是難點，社區(qū)理應成為這種社會事務管理的最基本的單元。但是，目前社區(qū)在社會管理中的作用有限。一方面，城市居民對于社區(qū)的認同感和歸屬感不強、對于社區(qū)事務的參與度不高;另一方面，大量的城市外來人口特別是農民工基本上游離于社區(qū)之外，成為“漂泊的社會人”，成為社會管理的盲區(qū)，這說明我國社會管理載體，也就是管理的組織仍不夠明確。

社會管理方面的諸多問題帶來的直接后果是，社會管理效果不夠好，社會問題和社會矛盾增多，社會和諧穩(wěn)定壓力增大。進入21世紀以來，我國群體性事件頻繁發(fā)生，群眾上訪數量居高不下，從根本上說，在于經濟發(fā)展的同時社會管理工作沒有跟上，社會管理體制改革嚴重滯后。

三、深化改革，促進社會管理創(chuàng)新

解決上述社會矛盾和社會問題，迫切需要加強社會管理，迫切需要改革和創(chuàng)新社會管理。社會管理創(chuàng)新是指基于目前社會管理條件，運用現(xiàn)有社會資源，依據社會自身運行規(guī)律及其相關理念和規(guī)范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統(tǒng)管理模式進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制，以實現(xiàn)社會管理新目標的活動過程。未來的社會管理體制改革，應以深化行政管理體制改革和事業(yè)單位改革為抓手，轉變思想觀念，加大公共財政對社會建設的投入力度，整合各方面社會管理資源，理順社會管理主體之間的關系，大力發(fā)展社會組織，推進和諧社區(qū)建設，進一步完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局。

1.轉變思想觀念，加快社會事業(yè)發(fā)展

黨的十六大以來，我國在社會管理理論和實踐方面不斷探索，取得了重大成績，把社會管理放到了社會建設突出重要的位置上。2006年黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，要求“推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協(xié)調發(fā)展”，這是我們黨第一份關于社會建設的重要文件。2007年黨的十七大報告提出加快推進社會建設，必須以改善民生為重點，并從六個方面作出部署:優(yōu)先發(fā)展教育，建設人力資源強國;實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè);深化收入分配制度改革，增加城鄉(xiāng)居民收入;加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活;建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平;完善社會管理，維護社會安定團結。黨和政府高度重視，我國社會事業(yè)必將迎來全面發(fā)展的大好時機。我國社會管理體制改革首要的是要轉變思想觀念，不斷強化服務意識、增強服務能力，努力解決經濟建設“一手硬”、社會管理“一手軟”的問題。要改革現(xiàn)行的公共財政結構，加大社會發(fā)展投入在政府整個預算中的比重。當前，我國部委中，涉及社會管理的部門包括勞動和社會保障部、民政部、人口計生委、科技部、教育部、衛(wèi)生部、文化部、體育總局、環(huán)保總局、安監(jiān)總局等，政府要整合資源，集中人財物力，加大社會發(fā)展投入力度，切實把加強社會建設、創(chuàng)新社會管理作為重要而緊迫的戰(zhàn)略任務，促進社會事業(yè)全面發(fā)展，為社會管理創(chuàng)新奠定堅實的物質基礎。

2.加強社團管理，促進社會組織發(fā)展

加強和創(chuàng)新社會管理，必須改變政府社會管理主體單一的問題。要強化各類企事業(yè)單位社會管理和服務職責，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用。要整合社會管理資源，積極推動建立政府調控機制同社會協(xié)同機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量與社會調解力量互動的社會協(xié)同管理網絡。針對我國社會組織發(fā)展中面臨的問題，政府要考慮實行社會組織分類管理，對于不同類別的社會組織制定不同的法律和法規(guī)，實行不同的管理方式，完善培育扶持的政策措施，推動包括社會團體、行業(yè)組織、中介機構、志愿者團體等在內的各種社會組織發(fā)展壯大，提高它們在社會管理中的協(xié)同能力。培育和發(fā)展社會自治和自我管理能力，不斷擴大社會自治和自我管理的社會空間，是推動社會管理體制現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。要適當降低準入門檻，讓公民有更多的機會利用這種載體實現(xiàn)自我管理和參與社會管理。當然政府要加強對社團的管理，完善監(jiān)督體系，促進社會組織健康發(fā)展，使多種社會力量與政府形成社會管理合力。

3.加快社區(qū)建設，激發(fā)群眾自治活力

基層社區(qū)是促進社會和諧穩(wěn)定的前沿，是服務社會的窗口，是社會管理的根基所在。社會結構轉型使人們從“單位”人轉變成“社會”人。據報道，在城市就業(yè)總人口中，“單位人”由過去占95%以上下降到現(xiàn)在占25%左右。［5］過去以單位為主要載體對人們生老病死、衣食住行進行管理，現(xiàn)在社區(qū)成為城市社會組織管理在空間上的最小單元，成為人們日常生活的主要場所。建設完善的社區(qū)服務體系是和諧社區(qū)建設的重要標準，也是提高城鄉(xiāng)居民生活質量、擴大就業(yè)、化解社會矛盾、維護基層社會穩(wěn)定的重要民生工程。社區(qū)服務和社區(qū)建設的特點在于它利用社區(qū)組織，針對社區(qū)中存在的問題，動員社區(qū)居民的廣泛參與來解決存在于自己社區(qū)中的問題，達到社會問題的解決，在解決過程中，實現(xiàn)居民之間的相互了解、合作、認同，實現(xiàn)社區(qū)的共同歸屬感。只有社區(qū)居民廣泛的參與，政府的公共服務才能送達到有需求的居民中。加強和創(chuàng)新社會管理，要著力完善基層群眾性自治組織，強化城鄉(xiāng)社區(qū)區(qū)域性社會管理職能，發(fā)揮好社區(qū)內業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構、駐在社區(qū)的各類機構在社會管理中的積極作用。要搭建社區(qū)社會管理服務平臺，加強對互助性、公益性、娛樂性社區(qū)組織的指導和服務，有效發(fā)揮它們在滿足群眾需求、活躍社區(qū)文化生活、疏導群眾情緒等方面的積極作用。人民群眾自愿參與的社會管理才是真正有效的社會管理，要引導公民依法理性有序參與社會管理，培養(yǎng)公民意識，履行公民義務，調動社會積極性，營造和諧有序的社會環(huán)境，形成社會管理人人參與、人人共享的良好局面。

4.健全法制體系，實現(xiàn)社會管理法制化

實施社會管理離不開強有力的法制保障，社會管理法制不健全是產生社會矛盾、引發(fā)社會沖突、危害正常的社會生活的主要根源?，F(xiàn)代社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規(guī)范和調節(jié)的過程，也是社會自我服務并且依據法律和道德進行自我規(guī)范和調節(jié)的過程。要切實加快社會管理領域的立法工作，通過制定法律法規(guī)，不斷完善規(guī)范政府行為、保障公民權益、促進社會公正、推動社會發(fā)展的社會法規(guī)體系;要在各個領域建立和完善行為規(guī)范體系，通過自律、互律、他律，把人們的行為盡可能地納入共同行為準則的軌道;逐步把社會矛盾的預防化解工作納入法制化軌道，引導群眾學法、用法，在法律范圍內解決矛盾糾紛，按照法定程序表達自己的訴求，運用法律武器維護自己的合法權益。同時，政府要不斷完善有關經濟政策、社會政策，制定各種滿足社會發(fā)展需要的有針對性的社會政策，彌補社會政策領域的空白，促進社會管理依法管理、科學管理。

5.完善利益機制，妥善處理社會矛盾

矛盾凸顯是當前我國社會發(fā)展的階段性特征，仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，當下許多社會關系的緊張，往往是不同利益訴求使然。無論拆遷、征地、國企改制、民企勞資糾紛，各種原因引發(fā)的問題都是如此。如何科學有效地協(xié)調利益關系，成為當前社會管理創(chuàng)新的一大課題。中國社會結構轉型是在政策體制變動、經濟體制轉軌、利益格局調整的背景下展開的，因此，建立健全科學有效的利益協(xié)調機制，一是要防止社會上層對下層利益的侵犯，社會上層的利益獲得不應以社會下層利益的損失為代價。二是要從發(fā)展和保持社會活力的考慮出發(fā)，確保相關的社會制度與社會政策充分保護各階層的合法利益，特別是社會中下階層的利益，最大限度地使有勞動能力的人能夠實現(xiàn)就業(yè)。三是要在社會制度與社會政策方面形成具有廣泛合法性的合理分配機制。要進一步建立合理的再分配制度，制定相關政策，將階層之間的差距控制在合理的范圍內，保證社會各階層都能參與對經濟發(fā)展成果的分享，平衡社會成員的心理，化解社會矛盾。四是要強調公共物品配置的普惠原則，使社會各階層特別是那些處于劣勢階層的人們都能夠獲得一定的競爭能力與競爭機會;要重視教育公平，堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質，將教育資源、衛(wèi)生資源的配置向社會中下階層傾斜;各級政府要按照科學發(fā)展觀要求，把促進基本公共服務均等化作為社會管理源頭治理的重要基礎，建設中國特色社會主義社會管理體系。

［1］陸學藝.當代中國社會階層研究報告［M］.北京:社會科學文獻出版社，2002.

［2］李路路，王奮宇.當代中國現(xiàn)代化進程中的社會結構及其變革［M］.杭州:浙江人民出版社，1992.

［3］陳興發(fā).新社會階層的利益分析［J］.湖南行政學院學報，2009，(2).

［4］馬凱.努力加強和創(chuàng)新社會管理［J］.求是，2010，20.

［5］李培林.創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務［N］.人民日報，2011-02-18.

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A

1004-3160(2011)03-0090-05

2011-03-03

譚桔華，女，湖南衡東人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院研究員，主要研究方向:政府管理。

責任編輯:詹花秀