姚 樂(lè)

（湖北省社會(huì)科學(xué)院，湖北 武漢 430077）

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)慣性與轉(zhuǎn)變方式困境的矛盾解析

姚 樂(lè)

（湖北省社會(huì)科學(xué)院，湖北 武漢 430077）

雖然黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必要性和緊迫性，但落實(shí)到具體行動(dòng)時(shí)卻是困難重重，問(wèn)題繁多。地方官員政績(jī)考核和選拔晉升制度的弊端，財(cái)政稅收體制的缺陷，資源價(jià)格機(jī)制的扭曲這些體制性因素阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。解決路徑是繼續(xù)深化改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；現(xiàn)實(shí)矛盾；體制因素；解決路徑

雖然黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必要性和緊迫性，理論界也對(duì)粗放型增長(zhǎng)模式進(jìn)行了嚴(yán)厲的抨擊，對(duì)新型的發(fā)展方式提出了充分論證，但是落實(shí)到具體行動(dòng)時(shí)，卻是困難重重，問(wèn)題繁多。為什么我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式如此艱難，是什么鎖定了發(fā)展方式的切實(shí)轉(zhuǎn)變；為什么地方官員那么看重GDP增速，政府公共服務(wù)職能缺位虛空；為什么地方發(fā)展鎖定重化工業(yè)為主，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似趨同；為什么地方政府熱衷于城市擴(kuò)張，以求土地財(cái)政的最大化；為什么企業(yè)缺乏創(chuàng)新動(dòng)力，形成資源優(yōu)勢(shì)的路徑依賴。種種的疑問(wèn)不得不使我們深刻反思，認(rèn)真分析，究竟是什么原因阻礙著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變？通過(guò)什么樣的途徑才能破解這個(gè)重大難題？

一、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的現(xiàn)實(shí)矛盾

（一）工業(yè)化加速推進(jìn)與資源、環(huán)境約束的矛盾。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)入了一個(gè)快速增長(zhǎng)階段，其突出的特征是重化工業(yè)加速發(fā)展?！笆濉睍r(shí)期以來(lái)，重化工業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中所占比重高達(dá)70%以上。鋼鐵、有色金屬、汽車、化纖、電子通訊設(shè)備等五個(gè)行業(yè)的增長(zhǎng)對(duì)工業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率都在50%以上。重化工業(yè)的一個(gè)主要特點(diǎn)，就是生產(chǎn)過(guò)程需要大量的能源資源投入，是所有產(chǎn)業(yè)中耗能最高的產(chǎn)業(yè)。因此，以重化工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)架構(gòu)決定了地方對(duì)能源、資源極大的需求，必然對(duì)資源供給造成更大的壓力。煤電、石油、化工、有色金屬在給地方帶來(lái)大部分產(chǎn)值和利稅的同時(shí)，也帶來(lái)了環(huán)境污染和生態(tài)破壞的代價(jià)。[1]（P56）在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)因下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)屢調(diào)不靈。雖然國(guó)家積極推動(dòng)環(huán)保技改，但重化工業(yè)增長(zhǎng)與環(huán)境資源消耗之間的矛盾始終沒(méi)有得到很好地解決。

（二）產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)與勞動(dòng)力就業(yè)困難的矛盾。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)與勞動(dòng)力就業(yè)矛盾對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響是很大的，這與我國(guó)的特殊國(guó)情息息相關(guān)。其一，我國(guó)處于加速工業(yè)化的進(jìn)程中，工業(yè)化要深入，產(chǎn)業(yè)要升級(jí)，意味著資本和技術(shù)越排斥勞動(dòng)。新技術(shù)和新工藝對(duì)勞動(dòng)的加速替代，使得工業(yè)增長(zhǎng)所能提供的就業(yè)機(jī)會(huì)大大下降。其二，我國(guó)市場(chǎng)化的程度也在加深，市場(chǎng)化就是要鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。其主要途徑就是降低成本，減員增效。這兩個(gè)因素疊加，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性系數(shù)持續(xù)下降。其三，我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力是3.4億，農(nóng)村最多需要1.8億勞動(dòng)力，還有1.6億農(nóng)村勞動(dòng)力剩余。不僅如此，每年還要自然增長(zhǎng)1300萬(wàn)新勞動(dòng)力，這就使得我國(guó)面臨兩難選擇：一方面是不斷增長(zhǎng)的勞動(dòng)力需要就業(yè)，另一方面是工業(yè)的資本、技術(shù)密集度越來(lái)越高，單位資本和技術(shù)所能吸納的一般勞動(dòng)就業(yè)量日趨減少，技術(shù)性勞動(dòng)力需求增多。一般勞動(dòng)力過(guò)剩與就業(yè)的矛盾，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性問(wèn)題日益凸現(xiàn)，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的突出難題。

（三）金融危機(jī)背景下的保增長(zhǎng)與節(jié)能減排目標(biāo)的矛盾。

在“九五”后期和“十五”期間，我國(guó)就提出了節(jié)能減排的目標(biāo)。當(dāng)時(shí)正好遇上亞洲金融危機(jī)，為了急于擺脫經(jīng)濟(jì)低迷狀況，放松了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的努力。在此期間，節(jié)約能源，減少排放，保護(hù)環(huán)境等政策措施因經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而暫緩實(shí)行。

2008年全球金融危機(jī)，使我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)層面的問(wèn)題再次“讓位”于經(jīng)濟(jì)衰退的壓力，為了刺激經(jīng)濟(jì)和拉動(dòng)內(nèi)需，國(guó)家出臺(tái)了4萬(wàn)億的投資計(jì)劃。作為保增長(zhǎng)，刺激經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，我國(guó)政府推出了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。這十大產(chǎn)業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)系極大，但同時(shí)也是非典型的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。如：汽車產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的目標(biāo)就是要擴(kuò)大市場(chǎng)的總體消費(fèi)規(guī)模，然而當(dāng)汽車產(chǎn)業(yè)進(jìn)入振興發(fā)展時(shí)，對(duì)生態(tài)、環(huán)保、能源、交通的威脅也隨之?dāng)U大。前幾年的宏觀調(diào)控中，對(duì)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和環(huán)保要求，在強(qiáng)調(diào)節(jié)能減排的總目標(biāo)之下，剛剛有了一些進(jìn)步，但經(jīng)濟(jì)政策對(duì)鋼鐵、汽車等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模刺激，使環(huán)保、能源、交通問(wèn)題又重新顯現(xiàn)。為了提振經(jīng)濟(jì)，各地高耗能、高污染的項(xiàng)目又紛紛上馬，使得節(jié)能減排的相關(guān)指標(biāo)難以達(dá)到。

二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的體制因素

（一）地方官員政績(jī)考核和選拔晉升制度的弊端。

改革開(kāi)放以來(lái)，地方官員政績(jī)考核和選拔晉升制度是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度作為主要標(biāo)準(zhǔn)，以GDP說(shuō)明地方發(fā)展?fàn)顩r，以GDP反映政績(jī)大小，以GDP作為提拔升遷官員的依據(jù)。似乎只要GDP上去了，就一好百好。這種片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的觀念，使得各級(jí)政府和官員努力追求GDP快速增長(zhǎng)，越快越好。而五年一換屆的地方官員選舉任用方式，更激發(fā)了政府官員力爭(zhēng)在五年任期內(nèi)，使GDP總量最大化的短期行為。輕視環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療等方面的公共服務(wù)職能。因?yàn)?，這些方面既費(fèi)力又需要較長(zhǎng)時(shí)間才能體現(xiàn)出努力的成果，與五年內(nèi)就要使GDP有明顯的增長(zhǎng)要求不相符合。而粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式最有利于短期內(nèi)GDP總量的提高。

不少地方官員和官員對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，習(xí)慣性地把發(fā)展簡(jiǎn)單地等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，把“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”等同于“以GDP為中心”，把“發(fā)展是硬道理”等同于“GDP增長(zhǎng)是硬道理”，單純追求速度和效率的提高，熱衷于上大項(xiàng)目、搞大開(kāi)發(fā)、急功近利、“做大蛋糕”，忽視乃至犧牲生態(tài)環(huán)境、國(guó)民教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、社會(huì)公平等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種片面強(qiáng)調(diào)“增長(zhǎng)優(yōu)先，效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致了在實(shí)踐中重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)發(fā)展，重經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)大輕經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，重物質(zhì)財(cái)富獲取輕生態(tài)環(huán)境保護(hù)等傾向，致使貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)破壞日益嚴(yán)重，公共產(chǎn)品供給不足，公共服務(wù)職能缺位，弱勢(shì)群體生存狀態(tài)堪優(yōu)，社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾不斷出現(xiàn)和積累。

政績(jī)是各級(jí)官員在任期內(nèi)履行職務(wù)，做出的工作業(yè)績(jī)。它具有顯性和隱性兩種特點(diǎn)，短期內(nèi)就能達(dá)到的政績(jī)屬于“顯性”政績(jī)，如GDP增長(zhǎng)，財(cái)政收入和稅收增加等，而經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力才能顯效的，蘊(yùn)含于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政績(jī)屬于隱性政績(jī)，如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療等，這方面政績(jī)，既要投入很大的精力和財(cái)力，甚至需要幾屆領(lǐng)導(dǎo)班子的共同努力才能實(shí)現(xiàn)，并且隱性政績(jī)無(wú)法及時(shí)顯現(xiàn)和量化，所以政績(jī)考核時(shí)往往不被重視。例如：工業(yè)污染引發(fā)的生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及對(duì)人們健康的損害，要在污染發(fā)生之后若干年才能逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，有的需要七八年甚至是十幾年才會(huì)被發(fā)現(xiàn)，這樣，這種環(huán)境污染造成的損失應(yīng)該計(jì)入哪一年政績(jī)考核指標(biāo)無(wú)法明確量化。在這種情況下，對(duì)地方政府和官員“顯性”政績(jī)的考核成了重頭戲。抓“顯性”政績(jī)成為許多地方領(lǐng)導(dǎo)工作的中心，致使地方官員熱衷于上“短、平、快”的項(xiàng)目，以及能夠顯示政績(jī)的“形象工程”。

地方官員政績(jī)考核和選拔晉升制度如同指揮棒，它決定著官員的工作內(nèi)容和成效。用什么樣的指標(biāo)考核官員政績(jī)，用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)選拔官員，官員就會(huì)以什么樣的態(tài)度和行為做出相應(yīng)的業(yè)績(jī)。所以，政績(jī)考核和選拔晉升制度直接影響著地方政府和官員的發(fā)展觀和政績(jī)觀。由于官員政績(jī)考核和選拔晉升制度直接關(guān)系到政府官員能否升遷和重用，致使從上到下各級(jí)官員都圍著GDP轉(zhuǎn)，以GDP大小論功績(jī)。同時(shí)，上級(jí)與下級(jí)的政績(jī)互為依賴，下級(jí)需上級(jí)來(lái)確認(rèn)自己政績(jī)的大小優(yōu)劣，上級(jí)政績(jī)的大小也需要下級(jí)以GDP數(shù)字來(lái)支撐，其結(jié)果形成上級(jí)對(duì)下級(jí)政績(jī)認(rèn)同的趨利性，這在很大程度上造成官員必須跟著考核走，圍著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)。上級(jí)提拔任用什么樣的官員，下級(jí)就會(huì)出現(xiàn)什么樣的官員，下級(jí)的作為是“政績(jī)”還是“政疾”，完全由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，所以下級(jí)把GDP增速作為追求政績(jī)的首選，期望得到上級(jí)的肯定，提拔和升遷才可能順理成章。

地方政府和官員一旦選擇了以“GDP論功績(jī)”的行為方式，在實(shí)際工作中就會(huì)產(chǎn)生一種“慣性”，使這條“路徑”沿著固有的方向不斷強(qiáng)化，并使政府活動(dòng)對(duì)之產(chǎn)生依賴。這種“路徑依賴”導(dǎo)致的結(jié)果是即使有更好的發(fā)展方式產(chǎn)生，思維定勢(shì)也使各級(jí)官員們難以脫離原有的行為習(xí)慣。特別是在政績(jī)考核與選拔晉升直接關(guān)系到切身利益的情況下，政府官員不管選定的“路徑”效果如何，都會(huì)一直走下去，將更優(yōu)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式排斥在視野和行動(dòng)之外。

（二）財(cái)政稅收體制的缺陷。

地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與地方利益密切相關(guān)。在“分稅制”的財(cái)政體制下，自己的人得自己養(yǎng)，地方政府所屬的公務(wù)員工資水平的高低，生活福利的好壞，直接取決于地方財(cái)政收支的狀況。由于地方政府的財(cái)政收入直接與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度掛鉤，只有達(dá)到經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，才能改善地方政府的財(cái)政收入狀況，也才能提高當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的收入水平。所以，追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，并不僅僅是書記、省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)個(gè)人的愿望，而是符合當(dāng)?shù)厮泄珓?wù)員的愿望，會(huì)得到當(dāng)?shù)卣新毮懿块T和全體公務(wù)員的共同支持。五年一換屆的地方長(zhǎng)官的選舉，更強(qiáng)化了這種愿望，凡是有能力使地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的官員，就會(huì)得到地方公務(wù)員的大力支持和擁護(hù)，地方換屆選舉時(shí)就會(huì)得到更多的選票。

調(diào)查表明，各級(jí)地方財(cái)政支付能力對(duì)公務(wù)員工資收入構(gòu)成直接的影響。公務(wù)員工資收入由地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定，包括人均GDP、人均財(cái)政收入、社會(huì)平均工資等，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的地區(qū)具有較強(qiáng)的財(cái)政支付能力，從而使當(dāng)?shù)毓珓?wù)員可獲得較高的工資收入。特別是公務(wù)員工資收入構(gòu)成中占較大比重的津補(bǔ)貼收入，直接受地方政府財(cái)政收入預(yù)算約束的影響。

由于現(xiàn)行財(cái)政體制的 “分灶吃飯”，誰(shuí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，誰(shuí)的工資收入就高，誰(shuí)鍋里的飯食就又多又好，由此，地區(qū)之間、省市之間、縣鄉(xiāng)之間就會(huì)橫向比較。所謂“政績(jī)”是比較出來(lái)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢的地方政府往往承受著更大的壓力，這種壓力不僅來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，更來(lái)自當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員。

實(shí)行“分稅制”改革后，中央的財(cái)政收入比重有了較大提高，但原有的支出結(jié)構(gòu)卻沒(méi)有作相應(yīng)地調(diào)整。而地方政府的財(cái)政收入比較少，卻要承擔(dān)很重的事權(quán)，這使得地方財(cái)政收入與支出很不平衡，加大了地方政府的壓力。有數(shù)據(jù)顯示：中央與地方財(cái)政收入的比例為55∶45，財(cái)政支出的比例為30∶70，這說(shuō)明現(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在一個(gè)很大的問(wèn)題：即政府提供公共產(chǎn)品的支出責(zé)任過(guò)度下移，社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、支農(nóng)投入等的支出責(zé)任很大部分落在縣或縣以下財(cái)政的肩上，這使得地方政府尤其是基層的地方政府普遍出現(xiàn)財(cái)政困難，入不敷出，債務(wù)沉重，而且提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的情況很差。為了緩解財(cái)政支出的巨大壓力，地方政府迫切需要加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，擴(kuò)大財(cái)源，維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

在財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的財(cái)政體制下，迫使地方政府開(kāi)掘新的收入渠道，各級(jí)地方政府擁有的土地資源，使他們找到了增加財(cái)政收入的一個(gè)重要途徑。地方政府熱衷于城市擴(kuò)張，大搞土地開(kāi)發(fā)的一個(gè)主要原因是：它可以使地方政府財(cái)政稅收最大化。地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入。城市擴(kuò)張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。土地的轉(zhuǎn)讓收入及土地抵押的銀行貸款，成為城市和其他基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來(lái)源。特別是近年來(lái)，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯，房地產(chǎn)業(yè)的興起為地方政府提供了一個(gè)很好的契機(jī)。大規(guī)模拆遷建設(shè)，尤其是高企的房?jī)r(jià)創(chuàng)造了快速增長(zhǎng)的GDP，這不僅滿足了地方政府“政績(jī)顯示”的要求，而且直接帶來(lái)房地產(chǎn)稅費(fèi)的增長(zhǎng)，增加了地方政府的可支配財(cái)力。在現(xiàn)有土地“招拍掛”制度下，地價(jià)和房?jī)r(jià)存在互為因果關(guān)系，房?jī)r(jià)上漲導(dǎo)致地價(jià)跟漲，地價(jià)提高又導(dǎo)致房?jī)r(jià)上升，從而使房?jī)r(jià)和地方政府的土地出讓金緊緊捆在一起。土地出讓金成為地方政府可用財(cái)力的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)土地出讓金收入從2002年的1207億元增至2009年的15900億元。2009年全國(guó)土地出讓金收入約占當(dāng)年財(cái)政收入的30%，有些城市年土地出讓收入甚至占到了財(cái)政收入的40%~50%。地方政府收入嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，把出讓土地作為地方政府的主要財(cái)源是一種“弊大于利”的短期行為。一屆地方政府把今后幾十年的土地收益一次性收取，實(shí)際上是預(yù)支了未來(lái)若干年的土地收益總和，這種“透支”必然影響資源的合理配置，損害地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

此外，我國(guó)財(cái)稅體制也存在一定的問(wèn)題。主要是稅制結(jié)構(gòu)不合理，稅負(fù)偏高。目前的稅收是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，增值稅所占比重過(guò)大，所得稅比重相對(duì)較小。2009年1月10日開(kāi)始實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革之前，我國(guó)實(shí)行的增值稅屬于生產(chǎn)型的增值稅，它是跟物質(zhì)生產(chǎn)部門的發(fā)展速度直接掛鉤的，其主要特點(diǎn)是稅收收入與產(chǎn)值關(guān)系密切，產(chǎn)值越大，增值稅越多，物質(zhì)生產(chǎn)部門的發(fā)展速度越快，各級(jí)財(cái)政預(yù)算的收入越多。所以，各級(jí)政府把主要精力放在物質(zhì)生產(chǎn)部門的擴(kuò)張上。物質(zhì)生產(chǎn)部門主要是重化工業(yè)，地方政府大力發(fā)展財(cái)政收效大的傳統(tǒng)重化工業(yè)，致使各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。從這一角度來(lái)說(shuō)，以GDP為中心是有著稅制因素的。不僅如此，生產(chǎn)型增值稅對(duì)企業(yè)也有負(fù)面影響。主要是它不利于企業(yè)進(jìn)行設(shè)備更新改造。因?yàn)樯a(chǎn)型增值稅對(duì)購(gòu)進(jìn)的設(shè)備不予抵扣進(jìn)項(xiàng)稅款，企業(yè)購(gòu)買的新設(shè)備越多，稅收負(fù)擔(dān)就越重，這會(huì)抑制企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造的積極性，不利于企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。

（三）資源價(jià)格機(jī)制的扭曲。

不可否認(rèn)，我國(guó)僅用了三十年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了中國(guó)迅速崛起的奇跡，但是這種經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)主要是依賴資源和要素的大量投入為代價(jià)的。我國(guó)資源和要素價(jià)格過(guò)低，資源要素市場(chǎng)化進(jìn)程滯后，資源價(jià)格機(jī)制扭曲，是導(dǎo)致粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變的另一重要原因。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水、電、油、氣、土地等資源要素價(jià)格受政府的嚴(yán)格管制，遠(yuǎn)低于市場(chǎng)均衡水平，勞動(dòng)力相對(duì)過(guò)剩也使工資水平難以提升。由于價(jià)格形成機(jī)制不能真正反映資源稀缺程度和環(huán)境代價(jià)，企業(yè)總是能夠輕易獲得廉價(jià)生產(chǎn)要素并賺取高額利潤(rùn)，自然不會(huì)想方設(shè)法提高創(chuàng)新產(chǎn)品。偏低的資源價(jià)格使企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的動(dòng)力，以及尋求替代資源或可再生資源的動(dòng)力，不利于技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)效率提高以及節(jié)能技術(shù)和節(jié)能設(shè)施的推廣，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展鎖定在資源優(yōu)勢(shì)的路徑依賴上，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

地方政府為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又會(huì)進(jìn)一步加劇對(duì)資源和要素投入的過(guò)度依賴。由于資源性產(chǎn)品和要素價(jià)格被人為壓低，不僅使投資成本低，投資需求過(guò)熱，而且使資源消耗型出口也因成本低而得以快速擴(kuò)張，導(dǎo)致貿(mào)易順差過(guò)大，外匯儲(chǔ)備不斷積累，國(guó)際資本大規(guī)模流入，人民幣升值的壓力較大。在一定條件下，引發(fā)流動(dòng)性過(guò)剩問(wèn)題。從本質(zhì)上看，我國(guó)低價(jià)的資源和要素，實(shí)際上是在補(bǔ)貼世界其他國(guó)家，我們承擔(dān)高能耗、高污染的資源代價(jià)和環(huán)境成本，而附加值卻流向西方發(fā)達(dá)國(guó)家。

由于我國(guó)土地、礦山、水等自然資源的所有權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、使用權(quán)被不同部門所分割，加上各級(jí)地方政府對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)、使用、收益等有強(qiáng)烈的利益需求。所以，地方政府千方百計(jì)繞開(kāi)中央政府監(jiān)管，以廉價(jià)的自然資源為優(yōu)惠條件吸引投資者，客觀上割斷了自然資源價(jià)格與市場(chǎng)之間應(yīng)有的聯(lián)系。如各級(jí)地方政府出于快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，降低成本的現(xiàn)實(shí)需求，利用行政權(quán)力向農(nóng)民低價(jià)征地，然后大建開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以低廉的價(jià)格出讓土地，換取招商引資的政績(jī)。地方政府在制定或調(diào)整自然資源價(jià)格時(shí)，隨意性較大，既缺乏科學(xué)性又缺乏完整的定價(jià)依據(jù)，由于政府掌握著巨大的資源配置權(quán)力，使政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)相隔離，在一定程度上生產(chǎn)要素升值和資源環(huán)境壓力被政府層面遮蔽，導(dǎo)致自然資源價(jià)格既不反映價(jià)值，也不反映市場(chǎng)供求，大大削弱了價(jià)格對(duì)自然資源市場(chǎng)的調(diào)節(jié)力度。

價(jià)格理論認(rèn)為，合理的自然資源價(jià)格應(yīng)由開(kāi)發(fā)成本、使用成本、環(huán)境成本、稅收與利潤(rùn)構(gòu)成。然而，我國(guó)自然資源價(jià)格只是以生產(chǎn)成本加上行業(yè)平均利潤(rùn)定價(jià)的。因此，我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中造成的資源破壞和環(huán)境污染成本并沒(méi)有反映在價(jià)格之中，外部成本沒(méi)有內(nèi)在化。如對(duì)煤礦、礦山、油田在開(kāi)采過(guò)程中，給周圍的土地、水、動(dòng)植物資源造成的損害以及產(chǎn)生的各種治理費(fèi)用，并沒(méi)有在煤炭、礦石、石油等資源價(jià)格中得到反映。[2]（P35）由于資源價(jià)格構(gòu)成不完整，開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的成本得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，導(dǎo)致對(duì)自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用，使生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題無(wú)法得到有效遏制。

雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要以資源消耗為代價(jià)，但是不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式因其利用資源的方式和效率不同，對(duì)資源的消耗程度也不相同。有數(shù)據(jù)表明，我國(guó)資源的利用效率大大低于國(guó)際水平。目前，我國(guó)GDP占世界GDP總量的5%左右，但原煤、鋼鐵、水泥的消耗量分別占世界消耗量的31%、30%和40%。我國(guó)能源利用效率約為33%，與發(fā)達(dá)國(guó)家相差10個(gè)百分點(diǎn)；單位GDP能源消耗分別是日本的11.5倍、美國(guó)的4.3倍；單位GDP消耗的鋼材、銅、鋁分別是世界平均水平的5.6倍、4.8倍、4.9倍。從工業(yè)能源效應(yīng)看，八個(gè)主要耗能工業(yè)，單位能耗平均比世界先進(jìn)水平高出40%以上，而這八個(gè)主要工業(yè)部門占工業(yè)GDP能效的73%。每萬(wàn)元工業(yè)產(chǎn)值用水量為103立方米，是國(guó)外先進(jìn)水平的10倍，工業(yè)用水的重復(fù)利用率平均為40%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家平均為75%~85%；全國(guó)城鎮(zhèn)自來(lái)水管僅跑、冒、滴、漏水損失率高達(dá)20%，每年漏水100億立方米，高于南水北調(diào)中線的輸水量。資源利用效率低，不但加劇資源供求矛盾，而且偏離資源節(jié)源型社會(huì)的要求。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，需要法律和法規(guī)的約束，但是，有法不依、違法不糾的現(xiàn)象處處可見(jiàn)。以環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律為例，我國(guó)政府先后頒布了《環(huán)境保護(hù)法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等一系列法律法規(guī)。一方面環(huán)境立法不斷出臺(tái)，另一方面環(huán)境污染與破壞加速；一方面是執(zhí)法權(quán)限和范圍不斷擴(kuò)大，另一方面是違法行為層出不窮。我國(guó)《節(jié)約能源法》頒布實(shí)施近十年了，但是很少有企業(yè)和個(gè)人因這部法律而受到嚴(yán)厲處罰，違法成本低、守法成本高，這幾乎成為節(jié)能環(huán)保法在我國(guó)屢屢遭遇的“法制困局”。

三、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的解決路徑

（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與轉(zhuǎn)變政府職能直接聯(lián)系在一起。政府職能不轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式很難轉(zhuǎn)變。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬鏈曾一針見(jiàn)血地指出：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，主要癥結(jié)在于體制障礙，而關(guān)鍵的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，要改變政府職能錯(cuò)位、越位、不到位的狀態(tài)，所謂錯(cuò)位就是政府與企業(yè)職能劃分的錯(cuò)亂；所謂越位就是政府管了一些不應(yīng)該由政府管的事情，所謂不到位就是政府應(yīng)該管的事情卻沒(méi)有管或管得不好，如提供良好的法制環(huán)境，提供基礎(chǔ)的社會(huì)保障系統(tǒng)等。[3]（P17）在地方政府工作中出現(xiàn)泛經(jīng)濟(jì)化的傾向，就是對(duì)政府職能錯(cuò)誤的認(rèn)定。

要切實(shí)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，必須確立有限政府和服務(wù)型政府的新理念，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府要向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這就要合理界定各級(jí)政府職能的范圍，切實(shí)把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。在政府管理職能的定位上，要改變政府“駕馭市場(chǎng)”的地位，使政府從各種形式的市場(chǎng)參與者角色中淡出，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向創(chuàng)造和維護(hù)一個(gè)有效率的市場(chǎng)，提供市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的法治環(huán)境，調(diào)控市場(chǎng)顧及不到的領(lǐng)域，為市場(chǎng)失靈的地方提供服務(wù)。要強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，加大對(duì)社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品方面的投入和服務(wù)，為社會(huì)創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境。

（二）完善官員政績(jī)考核和選拔晉升制度。

官員政績(jī)考核和選拔晉升制度是影響政府行為的重要因素。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，設(shè)計(jì)和修正考核政府和官員政績(jī)的指標(biāo)體系，把政府和官員追求政績(jī)的努力和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)到有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變上來(lái)。[4]（P9）為此，在指標(biāo)體系的設(shè)置和權(quán)重上，要能夠充分反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展。既要有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，也要有反映社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)，特別是要重視有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的相應(yīng)指標(biāo)。要將單位生產(chǎn)總值能耗、能耗降低率、主要污染物減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保有量、失業(yè)和就業(yè)、教育和文化發(fā)展水平、社會(huì)保障程度、醫(yī)療衛(wèi)生狀況、公共治安狀況等指標(biāo)納入政府政績(jī)考核體系中去，用這些指標(biāo)全面、科學(xué)、合理地評(píng)價(jià)政府和官員的政績(jī)，充分發(fā)揮和體現(xiàn)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的正確導(dǎo)向和激勵(lì)作用。

實(shí)施重要考核指標(biāo)公示制度，形成政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾共同參與的評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)提高約束性指標(biāo)行政問(wèn)責(zé)的效力。

（三）真正實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府財(cái)政的職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。所以，財(cái)政工作要更加積極、主動(dòng)地做好提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以收入和支出的多種手段，優(yōu)化公共利益所需要的政策環(huán)境，要把短期的政策調(diào)控與中長(zhǎng)期政府職能的轉(zhuǎn)變緊密地結(jié)合起來(lái)，這種調(diào)整的主導(dǎo)方向就是突出財(cái)政的公共性，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)財(cái)政形態(tài)向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變。

在公共資源配置和公共事務(wù)管理中，更加注重增進(jìn)社會(huì)公共的再分配調(diào)節(jié)，圍繞環(huán)境保護(hù)，公共醫(yī)療衛(wèi)生防疫體系的建設(shè)、社會(huì)保障的健全、教育（特別是基礎(chǔ)教育）的普及、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)等等這些重點(diǎn)合理設(shè)計(jì)，優(yōu)化財(cái)政支出和稅收結(jié)構(gòu)。[5]（P38）充分發(fā)揮好財(cái)稅統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的分配、調(diào)節(jié)的作用，從多個(gè)方面，以多種形式支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（四）合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。

深化財(cái)政體制改革，對(duì)中央、省和省以下不同層級(jí)的政府事權(quán)作出合理界定。按照政權(quán)—事權(quán)—財(cái)權(quán)的邏輯鏈條，理順匹配關(guān)系，形成各級(jí)財(cái)政的規(guī)范預(yù)算，以及自上而下的中央、省兩級(jí)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付體系。[5]（P39）要合理劃分各級(jí)地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使地方政府不再通過(guò)拼命提高GDP增速來(lái)提高財(cái)政收入，保障財(cái)政支出。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政要向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)型。要積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，改變目前城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同社會(huì)群體之間基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均的狀況，要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，充分考慮中西部地區(qū)及其縣級(jí)財(cái)政的困難問(wèn)題，并給予體制性傾斜支持。財(cái)政支出要更多地用于改善對(duì)農(nóng)民、對(duì)中西部地區(qū)居民、對(duì)弱勢(shì)群體的公共服務(wù)，改善民生，促進(jìn)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

要繼續(xù)深化預(yù)算管理體制改革，把土地收入納入預(yù)算管理，接受人大和公眾監(jiān)督，使地方政府不再具有隨意建設(shè)政績(jī)工程和形象工程的財(cái)力。在有條件的地區(qū)實(shí)行“省直管縣”改革，力求扁平化，減少層級(jí)，降低行政運(yùn)行成本。

（五）推進(jìn)資源價(jià)格形成機(jī)制。

應(yīng)本著市場(chǎng)取向，政府調(diào)控的主導(dǎo)思想，一方面要堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，注重建立能夠反映市場(chǎng)供求關(guān)系，反映資源稀缺程度，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的價(jià)格形成機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。在具有競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域，放松政府對(duì)價(jià)格的直接管制，充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)市場(chǎng)供求，優(yōu)化資源配置的作用，促進(jìn)資源的節(jié)約與合理開(kāi)發(fā)，提高資源利用效率。[6]（P12）另一方面對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的重要短缺資源，實(shí)行政府監(jiān)管，逐步改進(jìn)政府的價(jià)格監(jiān)管和調(diào)控，確保市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

大力推進(jìn)生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)化改革，使生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價(jià)格能夠反映市場(chǎng)供求關(guān)系和資源的稀缺程度，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（六）完善自然資源稅費(fèi)制度。

自然資源稅收和自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的收費(fèi)，都是資源價(jià)格構(gòu)成的有機(jī)組成部分，要完善資源的價(jià)格構(gòu)成，使資源價(jià)值得到合理補(bǔ)償，必須完善資源的稅費(fèi)制度。我國(guó)現(xiàn)行的資源稅課稅范圍較小，造成大量自然資源無(wú)成本利用。因此，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大資源稅的征收范圍，逐步開(kāi)征諸如水污染稅、地下水稅、土壤保護(hù)稅、森林稅、礦物稅等。適當(dāng)調(diào)整資源稅的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性自然資源課以重稅。[6]（P12）為了有效遏制人為的生態(tài)破壞，鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，應(yīng)根據(jù)國(guó)家確定的“誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)”、“誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，建立生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)制度，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段將自然資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的外部環(huán)境成本內(nèi)部化。

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是關(guān)系到中國(guó)現(xiàn)代化前途和命運(yùn)的深刻變革，既是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，必須通過(guò)堅(jiān)定不移地深化改革來(lái)推動(dòng)。現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式遇到的許多矛盾問(wèn)題和制約因素，往往是改革“不到位”，“難深入”導(dǎo)致的。由于改革涉及到既得利益，所以阻力很大。如何有效打破這種阻礙，關(guān)鍵是要深化改革，要在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)改革的新突破，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)職能，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，將官員政績(jī)考核和選拔晉升制度與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求緊密結(jié)合起來(lái)，繼續(xù)完善財(cái)稅體制改革和資源價(jià)格機(jī)制改革，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，推動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，形成有利于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制，從最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，著力改善民生問(wèn)題，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行真正轉(zhuǎn)入?yún)f(xié)調(diào)、公平與可持續(xù)發(fā)展的軌道。

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F120.3

A

1003-8477（2011）11-0080-05

姚樂(lè)（1957—），女，湖北省社會(huì)科學(xué)院研究員，教授。

責(zé)任編輯 郁之行