靳培杰

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京100088)

省直管縣:三個(gè)視角的分析①

靳培杰

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京100088)

為改變我國行政開支過大、行政效率低下的局面，同時(shí)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須對現(xiàn)有的管理體制進(jìn)行調(diào)整，省直管縣改革作為一項(xiàng)有力措施隨之浮出水面。在保證根本政治制度不變的前提下，通過探索改革現(xiàn)有的“市管縣”體制，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政省直管縣、行政省直管縣和政治省直管縣。這三個(gè)方面作為省直管縣改革的三駕馬車，不是相互分離的，而是一個(gè)系統(tǒng)化的循序漸進(jìn)的過程。

省直管縣;財(cái)政;行政;政治

我國目前的政府層級是“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級，為世界各國行政層級數(shù)量之最。五級政府伴隨的高額行政成本造成了繁重的國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且導(dǎo)致政府信息傳遞速度慢、行政效率低下。基于此，我國學(xué)術(shù)界對省直管縣已經(jīng)開展了多方研究，以浙江為代表的財(cái)政省管縣體制改革實(shí)踐也已取得了很大成就。在中央政策層面，我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中也明確提出要“理順省級以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”。所有這些指導(dǎo)思想、理論研究和具體實(shí)踐的目的都是要促進(jìn)市縣分治、省直管縣，最終降低行政成本、提高行政效率。從宏觀上看，對省直管縣進(jìn)行分析有三個(gè)視角，即財(cái)政省直管縣、行政省直管縣和政治省直管縣，通過省直管縣體制的改革，“市(地)與縣之間，不再具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系”。［1］

一 財(cái)政省直管縣:把好錢袋子

財(cái)政省直管縣是指為了緩解縣級財(cái)政困難，解決政府預(yù)算級次過多等問題，在現(xiàn)行行政體制與法律框架內(nèi)，省級財(cái)政直接管理縣(市)財(cái)政的一種財(cái)政管理方式。在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作，地市級政府在財(cái)政管理各項(xiàng)工作中不再直接聯(lián)系縣級政府。

(一)實(shí)施現(xiàn)狀

實(shí)行財(cái)政省直管縣的初衷是為了改變現(xiàn)行“市管縣”導(dǎo)致基層財(cái)政困難凸顯的局面，達(dá)到解決基層政府財(cái)政困難的目的。我國目前實(shí)行的“市管縣”體制是20世紀(jì)80年代以來逐漸形成的，這一模式在過去的近30年中，一定程度上發(fā)揮了城鄉(xiāng)合治、以市帶縣的功能。但隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用也日益顯現(xiàn)。由于各財(cái)政層級間“事權(quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移”，我國基層財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題進(jìn)一步凸顯。截至2009年，全國已有2/3的省份(直轄市)推行省直管縣財(cái)政體制或開展省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)。［2］由于各地具體情況差異較大，“省直管縣”的類型也不盡相同，有些地區(qū)在財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等各個(gè)方面，全面實(shí)行省對縣直接管理;有些地區(qū)主要在補(bǔ)助資金分配和資金調(diào)度等方面實(shí)行省對縣的直接管理。

(二)應(yīng)該注意的問題

隨著財(cái)政省直管縣的不斷推進(jìn)，越來越多的問題也不斷出現(xiàn)。省直管縣以后，要注意這些問題的進(jìn)一步惡化。首先，要明確地方各級政府間的財(cái)政關(guān)系。財(cái)政省直管縣后，省級財(cái)政直接管理和監(jiān)督市、縣財(cái)政，同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況制定財(cái)政扶持政策以幫助和促進(jìn)市、縣級經(jīng)濟(jì)更好更快地發(fā)展。地級市財(cái)政對縣級財(cái)政沒有直接管理權(quán)限，但仍然是縣級的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對縣級政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。市、縣政府在具體執(zhí)行省級政府政策的同時(shí)，要自力更生、積極發(fā)展，不斷壯大財(cái)源。其次，要合理界定地方各級政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)。財(cái)政省直管縣以后，管理體制問題日漸突出。市、縣財(cái)政平行由省級財(cái)政直接管理，但其他權(quán)限仍實(shí)行省管市、市管縣體制，致使財(cái)權(quán)和事權(quán)不配套，帶來一系列摩擦和矛盾。要在原有各級政府支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，結(jié)合省管縣財(cái)政體制改革的推進(jìn)，重新明確區(qū)域性公共管理事務(wù)和具有外溢性特征的“公共產(chǎn)品”的支出責(zé)任，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致。［3］再次，要加強(qiáng)對縣級財(cái)政的監(jiān)督。一要加強(qiáng)省級政府的監(jiān)管力度，財(cái)政省直管縣并不僅僅就是省級政府控制了縣級政府的財(cái)權(quán)，同時(shí)還要對縣級財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督管理，避免出現(xiàn)一些財(cái)政紀(jì)律方面的問題。二要加大縣級財(cái)政公開力度，因?yàn)榭h級財(cái)政取之于民，所以要接受納稅人的監(jiān)督，做到使縣級財(cái)政真正為城鄉(xiāng)居民提供公共服務(wù)和社會管理。三要加大縣級人大的監(jiān)督力度，縣級人大要對預(yù)算的編制和審批進(jìn)行監(jiān)督，確保政府的整個(gè)財(cái)力真正用之于民。

二 行政省直管縣:組織扁平化

行政省直管縣是指為了降低行政成本、提高行政效率，以財(cái)政省直管縣為突破口，逐步取消地市級政府這一行政層級，不斷調(diào)整省、縣、鄉(xiāng)行政區(qū)劃，在社會經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)管理權(quán)力方面，由省級政府直接對市、縣級政府進(jìn)行管理。市、縣級政府作為平行單位直接對省級政府負(fù)責(zé)，地市級政府不再是縣級政府的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，省、市、縣行政管理關(guān)系由目前的“省—市—縣”三級模式變?yōu)椤笆　h(市)”二級模式。通過行政省直管縣，逐步實(shí)行中央—省—縣三級政府行政結(jié)構(gòu)。在理順財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，精簡行政機(jī)構(gòu)，壓縮行政開支，提高行政效率。

(一)行政結(jié)構(gòu)的重新定位

管理學(xué)理論認(rèn)為，組織層級過多會帶來諸多信息溝通問題，維持合理的組織層級和管理幅度對于保證組織效率具有重要意義。伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和信息化技術(shù)的進(jìn)步，組織扁平化已成趨勢。我國憲法第30條規(guī)定，中華人民共和國的行政區(qū)域劃分為:(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市;(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。但實(shí)際情況是我國實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府，與憲法規(guī)定相比多了一級地方政權(quán)，已在事實(shí)上違背了憲法的規(guī)定。行政管理層次的增加，必然加大行政管理成本，影響行政效率。地市級政府在截留縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，還向縣、鄉(xiāng)攤派各種創(chuàng)收指標(biāo)，加重了稅收負(fù)擔(dān)。

行政層級過多，不僅行政成本上升，更重要的是降低了政府信息傳遞的準(zhǔn)確性和有效性，有違我國改革發(fā)展的方向?；诖?，在財(cái)政省直管縣的基礎(chǔ)上，我們要逐步過渡到行政省直管縣，在行政結(jié)構(gòu)的定位上加大改革力度。一是調(diào)整省級政府的規(guī)模，在現(xiàn)有條件下，借鑒中國歷史和國外區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)，可考慮以增設(shè)直轄市、分拆和重組等方式適當(dāng)增加省級政府的數(shù)量，縮小省級政府的管理規(guī)模和幅度。二是調(diào)整縣級行政區(qū)劃設(shè)置，繼續(xù)推進(jìn)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革進(jìn)程，在有條件的地區(qū)適度減少縣級政府的數(shù)量，同時(shí)擴(kuò)大縣級政府的規(guī)模。三是推行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)為龍頭，合并周邊比較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐步拓寬大型鎮(zhèn)的發(fā)展空間。從長遠(yuǎn)的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷已成必然。一方面在發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度時(shí)，要逐步改鎮(zhèn)為市;另一方面，要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務(wù)，有序完成鎮(zhèn)改街道的調(diào)整工作。四是開展大社區(qū)建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展達(dá)到較高水平時(shí)，本著便民互利的原則把規(guī)模較小和比較分散的村莊進(jìn)行合并，跟進(jìn)各方面公共管理措施，及時(shí)推進(jìn)大社區(qū)建設(shè)。通過以上調(diào)整，最終形成規(guī)模適度、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、管理高效的行政管理格局，推動地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)行政權(quán)限的重新劃分

行政省直管縣不僅是行政結(jié)構(gòu)的重新定位，更是一次大規(guī)模的權(quán)力與利益的再分配。推行行政省直管縣，在人事權(quán)、審批權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)等各項(xiàng)主要權(quán)限方面都要有所改革，地方政府行政權(quán)限將重新劃分。省級政府要簡政放權(quán)，向縣級政府下放權(quán)力，減少省級行政事務(wù)量，同時(shí)直接對縣級政府的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。

在人事權(quán)上，由省級政府直接對縣級政府的組織人事進(jìn)行管理，地市級政府對所轄縣的組織人事工作可以提出建議，但不再直接干預(yù)這項(xiàng)工作;縣委書記和縣長的考察、任用、調(diào)遣和管理的權(quán)限將由省級黨委和組織人事部門直接掌握。在行政省直管縣的推進(jìn)過程中，人事權(quán)的改革涉及多方利益，牽涉面最廣，改革任務(wù)最重，改革難度最大。到目前為止，真正開展人事省管縣改革的省份還非常少，從提法上確立“人事省直管”的僅有海南、浙江、吉林等，另外一些省份則正在進(jìn)行人事省直管的嘗試。［4］

在行政審批權(quán)上，原來由地市級政府擁有的行政審批權(quán)將被縣級政府直接掌管。本著以人為本和提高效率的原則，將大量行政審批權(quán)限直接劃分給縣級政府，由縣級政府直接對行政審批事項(xiàng)進(jìn)行核準(zhǔn)。切實(shí)減少審批層次，簡化審批程序，以改變那種“公章旅行”的局面，最終提高行政效能。

在經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)上，為了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加強(qiáng)社會管理，強(qiáng)化公共服務(wù)，推進(jìn)基層民主，就要賦予縣級政府與地市級政府同等的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。在規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)上，地市級政府不能對原屬轄區(qū)縣進(jìn)行干預(yù)。另外，在賦予縣級政府各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限以后，省級政府要切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管作用，對縣級政府的權(quán)限使用進(jìn)行監(jiān)督。

三 政治省直管縣:憲政直通車

政治省直管縣，就是在社會主義政治總格局和權(quán)力結(jié)構(gòu)形式不變的前提下，以憲法為前提，以民主為核心，以法治為基石，對政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)體制、法律法規(guī)等方面進(jìn)行調(diào)整和完善，在不改變國家的根本政治制度前提下，加強(qiáng)省對縣的直接政治管理。目的在于調(diào)整部分社會關(guān)系，提高政治與行政管理工作的效能，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)、文化等事業(yè)的發(fā)展。

(一)政治體制的革新

我國已經(jīng)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制改革，正在進(jìn)行行政體制改革，最后必將過渡到政治體制改革。具體到政治省直管縣這一改革層面，就是要在政黨體制、國家權(quán)力機(jī)關(guān)體制、司法體制等方面加強(qiáng)省對縣的直接管理。無論是執(zhí)政黨還是民主黨派，在政黨內(nèi)部運(yùn)作和人事任免上，省級政黨組織都要對縣級政黨組織進(jìn)行管理和監(jiān)督，改變過去由地市級政黨組織監(jiān)管縣級政黨組織的慣例?？h級人大和政協(xié)機(jī)關(guān)與市級人大和政協(xié)機(jī)關(guān)作為平行單位，都直接對省級人大和政協(xié)負(fù)責(zé)。法院和檢察院作為司法系統(tǒng)的兩大主體，在省直管縣方面亦是如此。除了政治組織框架的省直管縣，縣級各政治組織的運(yùn)行方式和管理制度都要由省級組織進(jìn)行監(jiān)管。在中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政理念上，應(yīng)由省委宏觀把握，逐步推進(jìn)縣級執(zhí)政從權(quán)威走向民主、從遲滯走向高效。在政治權(quán)力的運(yùn)行方面，逐步推進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開，保障民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。政治權(quán)力的實(shí)施要以有利于實(shí)現(xiàn)人民的公共福祉和公共利益為宗旨，因?yàn)椤爸挥衼碜匀嗣褚庵镜恼螜?quán)力，才能夠首先形成人民的意志”。［5］

(二)政治規(guī)范的重構(gòu)

推進(jìn)政治省直管縣，對既有的政治規(guī)范要進(jìn)行重構(gòu)，包括對政治規(guī)則的重構(gòu)和意識形態(tài)的重構(gòu)。行政要有憲政來約束，這是依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的保證?；仡欀袊倌陸椪v程，可謂命運(yùn)多舛，根本原因就在于有法不依，法律多為一紙空文，以至中國的憲政雖歷經(jīng)百年，依然還處于曲折發(fā)展之中。［6］要對擴(kuò)大了的縣權(quán)進(jìn)行約束，必須有法律上的有效保障。原有省—市—縣之間的法律關(guān)系必須跟進(jìn)改革，而憲法修訂應(yīng)首當(dāng)其沖。中國的百年憲政史全面昭示了我國根深蒂固的“人治”文化傳統(tǒng)，立憲主體與政治權(quán)威的合一，修憲的社會力量不足，獨(dú)立的法學(xué)家群體的缺乏以及法理念的統(tǒng)治工具論等法治建設(shè)障礙。但更為根本的法治障礙卻是:各方利益主體在中央與地方的權(quán)力配置上的斗爭與妥協(xié)。［6］不僅如此，地方各級政府之間的權(quán)力配置和利益分配同樣存在斗爭與妥協(xié)，推進(jìn)政治省直管縣，實(shí)現(xiàn)省直接對縣進(jìn)行法律約束，減少地市級法律控權(quán)，最大程度地減輕地方政府之間的摩擦和矛盾。在意識形態(tài)方面，要保證省委主抓一切思想動態(tài)，縣委和市委直接對省委負(fù)責(zé)。理順意識形態(tài)方面的矛盾，逐步改變各種陳舊的思想觀念，保證正確的思想路線和堅(jiān)定的政治方向。要在憲政的框架下推進(jìn)政治省直管縣，用憲政的理念實(shí)現(xiàn)民主政治，在確保正確的思想路線和政治方向的前提下，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。

作為中國政府改革的一條前瞻性路徑，“省直管縣”體制改革為我們提供了現(xiàn)實(shí)依托。在具體實(shí)踐中，要以財(cái)政省直管縣為突破口，強(qiáng)化縣級政府財(cái)政權(quán)，不斷壯大縣域經(jīng)濟(jì)，鞏固基層政府實(shí)力。在此基礎(chǔ)上，以降低行政成本、提高行政效率為著眼點(diǎn)，加快推進(jìn)行政省直管縣改革，在行政結(jié)構(gòu)和行政權(quán)限上進(jìn)行重新定位，從而改善行政管理關(guān)系。在財(cái)政和行政上的改革成效必然要惠及到政治改革上，進(jìn)行政治省直管縣改革，以憲政促進(jìn)縣政，這是政治改革的目標(biāo)——民主和法治的必然要求。通過財(cái)政、行政、政治三方面循序漸進(jìn)的改革，以點(diǎn)帶面，發(fā)揮示范效應(yīng)，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)推進(jìn)“省直管縣”體制改革，最終實(shí)現(xiàn)通過善治達(dá)到善政的目的。

［1］薄貴利．穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制［J］．中國行政管理，2006(9)．

［2］張力恒．推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理改革完善省以下政府財(cái)政間關(guān)系［J］．財(cái)金研究，2009(11)．

［3］謝國財(cái)．“省直管縣”財(cái)政管理體制改革:基于福建省的分析［J］．中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2011(1)．

［4］吳帥．“省管縣”改革的維度與進(jìn)度:基于政策文本的分析［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(6)．

［5］施米特．政治的浪漫派［M］．上海:上海人民出版社，2004:181．

［6］周家富，王品文．以憲政的名義強(qiáng)化縣政——對省直管縣行政體制改革的探討［J］．理論月刊，2010(12)．

Analysis on County Administrated by Province from Three Perspectives

JIN Peijie
(School of Political and Public Administration，China University of Political Science and Law，Beijing，100088，China)

In view of the situation of large administrative expenses and low administrative efficiency of our government administration well as promote the economy of counties，we must adjust the existing management system．The reform of county administrated by province comes up as one powerful measure．With the fundamental premise of the unchanged political system，we can progressively realize the finance of county administrated by province，administration and politics by exploring and reforming the existing system of county administrated by province．As three carriages of the county administrated by province reform，these three aspects are not separated but considered as a systematic progressive process．

county administrated by province，finance，administration，politics

D035．1

A

1674－117X(2011)06－0033－04

2011－05－30

靳培杰(1985－)，男，河南許昌人，中國政法大學(xué)碩士研究生，主要從事公共危機(jī)管理研究。

責(zé)任編輯:駱曉會