孫仲陽，翁曉會，王文菲

公正價值視野下我國信訪制度的發(fā)展與完善＊

孫仲陽，翁曉會，王文菲

(延安大學(xué)公共管理研究所，陜西延安716000)

公正價值是信訪制度建設(shè)的根本和靈魂，信訪人選擇信訪渠道來尋得公正始終是一種正當(dāng)?shù)囊蟆，F(xiàn)階段我國政府有必要通過整合信訪力量，完善信訪法律條例，嚴(yán)格執(zhí)行程序，創(chuàng)新工作方法等措施，來克服現(xiàn)行信訪問題處理過程中存在的諸如缺乏有效的體制保障、處理程序的公正性不足以及處理結(jié)果上的權(quán)威性缺失等問題，以維護信訪制度的公正價值，改進和完善我國的信訪制度。

信訪制度;公正價值;信訪體制;“人治”因素;信訪條例;執(zhí)行程序

Abstract:The fairness value is the basis and soul of the construction of inquiry system．It is always a kind of legitimate request that the letter－ writers or visitors choose the channel of inquiry system to seek fairness．However，there are many problems in the process of dealing with these letters and visits，such as being short of an effective system assurance，the lack of fairness in the dealing procedures，the deficiency of authorities in the result－ processing and so on．At present，our government needs to overcome those problems through different measures to the inquiry system，such as:integrating the powers，perfecting the regulations，being strict of executive procedures，innovating working methods in order to maintain the value of fairness，and improving and perfecting our country’s letters and visits system．

Key words:inquiry system;fairness value;letters and visits system;“man－managing”factor;regulations of letters and visits;executive procedures

追求公平正義是人類社會發(fā)展的一種進步價值取向，是促進社會和諧的重要基礎(chǔ)。公平正義既是人類衡量美好社會的標(biāo)準(zhǔn)，也是人們評價制度文明的尺度。我國信訪制度在反映社情民意、調(diào)處民間糾紛、權(quán)利救濟、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。但隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，新矛盾、新問題也不斷涌現(xiàn)，而現(xiàn)行的信訪制度已陷入發(fā)展困境，不能有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，在從外部完善相應(yīng)制度建設(shè)的同時，也必須在內(nèi)部注入公平正義的價值理念，形成制度建設(shè)的內(nèi)外合力，這樣才能使信訪制度趨于完善。

一 公正價值是信訪制度建設(shè)的根本和靈魂

信訪制度作為具有中國特色的權(quán)利救濟和利益訴求渠道，以其簡便、有效的特點被廣大民眾普遍認(rèn)同，成為保持黨、政府同民眾的密切聯(lián)系，保障民眾合法權(quán)利，維持社會良性秩序的一項重要方式。依照法治原則，應(yīng)給予遭受不公正待遇的公眾以救濟。既然是救濟，就必須要通過一定的救濟渠道。我國的救濟渠道有很多，譬如司法救濟、行政訴訟救濟、行政復(fù)議救濟、民政救濟等。但是，對于中國大多數(shù)普通公眾而言，在“唯上不唯法”的思維慣性和信訪自身優(yōu)勢的共同作用下，他們往往傾向于選擇信訪。公眾的信訪活動，是社會矛盾的客觀反映。矛盾越突出，就愈反映出人們要求公正的強烈程度。歷史證明，公正價值越是被忽視，信訪績效越是低下，社會亂象就越是嚴(yán)重。因此，將公正作為信訪機構(gòu)的行政價值之一，將有助于信訪制度得到社會的認(rèn)可。

公正價值與信訪制度關(guān)系十分密切。首先，信訪制度改革需有一個科學(xué)、合理、正確的理念給予指引，才不至于迷失方向。信訪制度確立之初，其性質(zhì)是一項政治工作，是為政治服務(wù)的。但隨著社會發(fā)展，這種傳統(tǒng)的定位正面臨著沖擊。隨著公眾民主意識的覺醒，作為向政府交稅的納稅人有權(quán)利要求政府部門為其提供良好服務(wù)，維護其合法權(quán)益，這就要求信訪部門從單純地為政治服務(wù)轉(zhuǎn)移到為信訪人服務(wù)?，F(xiàn)階段我國信訪制度存在著不少問題，有必要對其進行修正和完善。在信訪制度建設(shè)中，強調(diào)公正價值，將有助于提高我國政府的信訪能力。其次，公正價值觀的確立是信訪制度合理性存在的重要支點。每一項制度都有自己的價值理念，作為其運行和存在的合理依據(jù)。信訪制度也不例外，從它的設(shè)計上看，信訪制度是一個反映社情民意，化解民間糾紛，進行權(quán)利救濟的法外途徑。當(dāng)信訪行為發(fā)生時，倘若信訪部門不能提供良好的服務(wù)，不能公正地處理信訪問題，就不能有效地息訟止?fàn)?，維護社會穩(wěn)定。

近年來，公正問題備受關(guān)注。2005年，胡錦濤總書記結(jié)合當(dāng)代中國國情，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班的講話中指出:“公平正義，就是社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現(xiàn)”。“公正是一個現(xiàn)代社會進行制度設(shè)計和制度安排的基本依據(jù)。公正涵蓋了包括經(jīng)濟領(lǐng)域在內(nèi)的社會全部領(lǐng)域。只有完整地遵循公正的基本規(guī)則，才能建成一個真正意義上的現(xiàn)代社會”。黨的十七大，中央提出了建設(shè)和諧社會的宏大目標(biāo)，而公平正義恰是構(gòu)建和諧社會的前提，沒有公平正義就沒有和諧。［1］盡管社會轉(zhuǎn)型時期種種矛盾糾紛頻發(fā)，但并不必然會出現(xiàn)信訪，畢竟在信訪之外，還有更為完備的一套司法制度來解決社會矛盾。但事實是，伴隨著我國轉(zhuǎn)型時期社會矛盾的加劇，信訪案件類型、數(shù)量都與之呈正相關(guān)的變化。信訪問題的大量出現(xiàn)，必然要求信訪部門形成一個公正的機制來處理問題，以弘揚公平正義。

信訪是游離于法律之外的權(quán)利救濟途徑，具有較大的自主性，這種自主性使它具有比其他權(quán)利救濟方式更為柔性的特點。另外，信訪制度本身的特點也契合了民眾的心理，如不收費、存在更多滿足信訪人要求的可能性等。信訪人選擇信訪的終極目的是尋得公正，但在現(xiàn)實中由于信訪制度建設(shè)不到位，信訪在維護公正方面尚有不足，亟待完善。

二 信訪制度在維護公正方面存在的主要問題

(一)信訪問題的公正處理缺乏體制上的有力保障

我國現(xiàn)行的信訪格局是一個機構(gòu)林立、條塊分割、歸口不一的多元組織體系。［2］從中央到地方，各級黨委、人大、政府、立法機關(guān)、司法機關(guān)以及政府相關(guān)職能部門，均設(shè)有信訪機構(gòu)，一些相關(guān)職能部門內(nèi)部也設(shè)有信訪機構(gòu)。另外，由于信訪機構(gòu)沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，中央(上級政府)信訪機構(gòu)對地方(下級政府)及中央(同級政府)職能部門信訪機構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，不能形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，缺乏強制約束力，導(dǎo)致信訪問題常常出現(xiàn)多重受理或互相推委的情形，使本該能夠解決的信訪問題不能及時解決，使小糾紛演變?yōu)榇竺堋?/p>

在現(xiàn)行的政治體制框架下，信訪部門處在責(zé)重權(quán)輕的尷尬境地。信訪部門受理的問題的范圍幾乎無所不包，但由于信訪干部人事任免不獨立、經(jīng)費使用不獨立、實體權(quán)力弱小等因素，致使各級信訪機構(gòu)無權(quán)對自身受理的信訪案件做出裁決處理。信訪部門接受問題的能力強，而解決問題的能力弱;責(zé)任重大，而實權(quán)微薄，導(dǎo)致責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。因此，現(xiàn)行的信訪體制在實際運行中，并不能達到“事事有交代，件件有結(jié)果”的效果。

(二)信訪程序公正受到“人治”因素的干擾

目前，信訪部門已成為各種社會問題的匯聚地，可其處理問題的程序化水平還較低，規(guī)范化不高，終結(jié)機制不完善。從某個層面看，現(xiàn)行的信訪處理機制本身就是中國傳統(tǒng)的“清官政治文化”的一種現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，帶有濃厚的“人治”色彩。［3］

對信訪而言，現(xiàn)行的行政體制是信訪權(quán)力施壓型體制。面對著大量的信訪問題，信訪官員處理信訪問題時追求的是信訪政績，而不是息訟罷訪。特別是一些領(lǐng)導(dǎo)人為了宣傳在處理信訪問題時的政績或化解眼前危機方面的功效，往往違法答應(yīng)信訪人的過分要求，隨意改變或撤銷下級機關(guān)作出的合理合法的信訪處理決定。在上級政府“維穩(wěn)”考核指標(biāo)壓力下，地方領(lǐng)導(dǎo)官員對信訪問題采取“硬”的打壓與“軟”的贖買相結(jié)合的策略。而多年來的事實已證明:這些策略都是掩蓋矛盾、推延問題的抱薪救火與揚湯止沸之法，無益于從根本上解決問題，其結(jié)果是造成越來越多的信訪問題得不到公正解決。

(三)信訪問題的公正結(jié)果缺乏法律上的權(quán)威保證

新《信訪條例》在控制國家機關(guān)隨意處理信訪問題方面的措施明顯不足。如《信訪條例》第28條規(guī)定:“行政機關(guān)及其工作人員辦理信訪事項，應(yīng)當(dāng)恪盡職守、秉公辦事，查明事實、分清責(zé)任，宣傳法制、教育疏導(dǎo)，及時妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延”;第30條規(guī)定:“行政機關(guān)工作人員與信訪事項或者信訪人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避”等等，這些規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，不足以構(gòu)建完整的公正處理信訪問題的機制。與《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》相比，《信訪條例》在體現(xiàn)公正方面明顯不足。

信訪作為一種權(quán)利救濟渠道，應(yīng)將其納入到法律的軌道上來。盡管新《信訪條例》和有關(guān)信訪工作的其他地方性規(guī)章條例，推動了信訪工作的程序化、規(guī)范化，但這遠沒有涵蓋國家信訪工作的全部，政府信訪機關(guān)以外的人大、司法、社會團體的信訪工作如何運行，一些原則問題，特別是信訪中涉及保障公民基本權(quán)利的內(nèi)容，無法在行政法規(guī)和地方性條例中解決，唯有通過立法，以法律的形式加以規(guī)范才行。如果《信訪法》及時出臺，將不僅使信訪機構(gòu)的設(shè)置，信訪部門的權(quán)責(zé)等內(nèi)容有了法律依據(jù)，而且還將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等程序以法律的形式固定下來，從而使信訪問題的處理免受干擾，有效地維護結(jié)果的公正性。

三 維護信訪制度公正價值的路徑選擇

盡管信訪機構(gòu)在維護公正價值方面存有一些問題，但令公眾感到欣慰的是，隨著我國行政體制改革進程的推進和法制建設(shè)的逐步完善，信訪制度改革也已悄然啟動，其中不少的改革思路和改革方案值得期待。

(一)提高信訪部門的地位，增加實權(quán)比重

影響我國政府信訪能力的因素很多，但從體制上對其權(quán)力和地位加以明確是最為直接的方法。在國家行政序列中，信訪部門的最高機構(gòu)國家信訪局只是國務(wù)院辦公廳下的信訪“秘書機構(gòu)”，其法定職責(zé)是接受問題的反映，綜合分析信訪信息等，既不具備解決問題的實權(quán)，也沒有對地方黨政、中央部委信訪工作的查處權(quán)。它只不過是個副部級單位，行政級別還不如省級政府，對地方黨委也沒有任何約束權(quán)?？梢?，國家信訪機構(gòu)在體制上的現(xiàn)狀已影響到我國政府信訪能力的提高。

目前，對此的改革實踐是將信訪部門與紀(jì)委監(jiān)察部門合署辦公。譬如2009年9月14日廣東佛山市順德區(qū)進行的地方“黨政大部制”改革，就大膽地把區(qū)信訪局、區(qū)紀(jì)委和審計局合并組成了新的區(qū)紀(jì)委。把信訪并入紀(jì)委，目的是為了增強其監(jiān)督力度，使體制內(nèi)外的投訴都放到一起，形成大投訴格局。如有必要，也可以考慮對信訪部門垂直管理以強化信訪部門職權(quán)。譬如嘗試建立我國的信訪委員會制度，將其放在全國人民代表大會和地方各級人民代表大會之下，與人大的其他專門委員會相并列并賦予相應(yīng)實權(quán)等。

(二)注入法治精神，規(guī)范細(xì)化程序

現(xiàn)代法治社會的一個基本準(zhǔn)則就是嚴(yán)格執(zhí)行程序，依法辦事。目前，新出臺的《信訪條例》雖較之過去有了很大進步，但也存在著細(xì)節(jié)上的瑕疵，如《信訪條例》中，雖對于信訪事項的受理、辦理、督辦都進行了規(guī)定，但其規(guī)定都非常原則，缺乏可操作性。［4］此外，未能對信訪活動中各方當(dāng)事人的法律關(guān)系做出明確規(guī)定，信訪問題的處理結(jié)果缺乏權(quán)威性?！缎旁L條例》作為行政法規(guī)只適用于各級行政機關(guān)、社會團體、國有企事業(yè)單位的信訪活動，而對于人大、法院、檢察院、政協(xié)等機關(guān)的信訪活動等，則沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。這些程序細(xì)節(jié)上的缺陷不容忽視，因為忽視程序細(xì)節(jié)，就很難達到程序公平，而純粹的程序公平是保證結(jié)果公正的充要條件。因此，這就要求政策制定部門多在細(xì)節(jié)處完善信訪處理程序，在制度設(shè)計上杜絕顯見的程序瑕疵，規(guī)范具體的信訪步驟。

信訪活動必須在法律制度框架下進行。國家《信訪條例》和地方性法規(guī)的制定與實施，對于保障公眾的信訪權(quán)起到了保障作用。但是，從行政法規(guī)在法律體系中的地位和效力等級來看，與信訪制度的憲法地位并不相稱。因此，若從信訪制度建設(shè)的長遠考慮，也不能足以化解當(dāng)前信訪制度所面臨的困境?，F(xiàn)代法治的真諦就是:一切社會行為必須處在法律的控制之下，法律規(guī)則是構(gòu)建法律秩序的要素。因此，我國必須盡快出臺《中華人民共和國信訪法》及其配套法律法規(guī)，健全信訪法律體系。

(三)創(chuàng)新制度，保障處理結(jié)果的公正

學(xué)者朱應(yīng)平曾撰文討論信訪終結(jié)說明理由的制度，他認(rèn)為，國家機關(guān)在作出信訪終結(jié)決定書時必須有科學(xué)、合理、完整和合乎邏輯要求的理由。國家機關(guān)作出的決定書應(yīng)當(dāng)是負(fù)責(zé)任的說明書，是說明理由、講清問題的決定書。否則，就很難達到預(yù)期的目的。［5］學(xué)者張永和、張煒等人認(rèn)為:“在此基礎(chǔ)上可以更進一步，要求國家機關(guān)在作出信訪終結(jié)決定書時，不僅要說明合理的理由，還要說明并提供相應(yīng)的證據(jù)，形成相應(yīng)的證據(jù)鏈，以證明關(guān)于此信訪案件的解決情況及效果。”［6］對此觀點，筆者表示贊同與支持，并認(rèn)為這樣做一是增強了信訪部門獨立的職權(quán)，使信訪終結(jié)決定書具有法律效力;二是輔以相應(yīng)的證據(jù)(法律證據(jù)和事實證據(jù))，使對信訪問題處理有理有據(jù)。對于信訪者而言，合理的證據(jù)說明可以減少對信訪部門的誤解，避免鬧訪、纏訪和越級訪的發(fā)生;對于上級政府而言，一份合理的證據(jù)說明可以使上下級機關(guān)之間加強相互間的溝通，讓信訪信息變得對稱且透明，保證了結(jié)果的公正性。

(四)加快網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高信訪服務(wù)的回應(yīng)性

當(dāng)前世界正處于信息時代，作為其標(biāo)志的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在我國發(fā)展迅速。隨著社會信息化程度的提高，應(yīng)不斷強化信訪制度的信息化建設(shè)?，F(xiàn)在越來越多的地方開通了網(wǎng)上信訪站，這對信訪人而言，可以更便捷地反映問題、建言獻策，降低了信訪成本，加快了信訪速度;對于信訪部門而言，不僅使信訪問題能夠及時快速得到處理，提高工作效率，而且可以實現(xiàn)信訪資源的共享，增強信訪工作的公正性和透明度。

但是，目前的信訪網(wǎng)絡(luò)還只是覆蓋在省市一級，基層政府還未能覆蓋，而真正急需信訪信息系統(tǒng)的恰恰是基層政府。因此，信訪信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要覆蓋到各基層，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一個信訪服務(wù)站，民眾不僅可以利用當(dāng)?shù)匦旁L服務(wù)站把要反映的問題反映上去，而且還可以及時查詢問題解決的進展情況，這樣將大大提高信訪服務(wù)的回應(yīng)性。

［1］楊慧玲，黃琳慶．加強公平正義，促進和諧社會的構(gòu)建［J］．傳承，2009(1):56 －59．

［2］劉靜青，龔佳元．近年來信訪制度研究述評［J］．濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2009(2):40－41．

［3］束 錦．信訪是民意訴求的一種重要表達方式［J］．求實，2007(5):59－61．

［4］柳禎坤，羅 臻．淺議我國信訪制度的改革與完善［J］．天府新論，2008(6):23－25．

［5］朱應(yīng)平．論建立健全科學(xué)合理的信訪終結(jié)說明理由制度［J］．學(xué)術(shù)論壇，2006(3):76 －78．

［6］張永和，張 煒．臨潼信訪:中國基層信訪問題研究報告［M］．北京:人民出版社，2009:362－363．

責(zé)任編輯:黃聲波

The Development and Perfection of Inquiry System from the Perspective of Fairness Value

SUN Zhongyang，WENG Xiaohui，WANG Wenfei

(Institute of Public Management，Yan’an University，Yan’an，Shan xi，716000，China)

D632．8

A

1674－117X(2011)02－0053－04

2010－12－15

延安大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計劃項目“我國政府信訪制度的理論與實證分析”(YJS09－07)

孫仲陽(1987－)，男，陜西延安人，延安大學(xué)碩士研究生，主要從事中西行政理論研究;翁曉會(1983－)，男，黑龍江哈爾濱人，延安大學(xué)碩士研究生，主要從事中西行政理論研究;王文菲(1985－)，女，江蘇徐州人，延安大學(xué)碩士研究生，主要從事中西行政理論研究。