劉玉平

(東北財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025)

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟問題，始終是做好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民及農(nóng)民工工作的核心;而失地農(nóng)民的社會保障問題，又是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會、落實“十二五”發(fā)展綱要的基石;完善社會保障制度建設(shè)，是解決失地農(nóng)民的根本，是維護(hù)社會穩(wěn)定的必然選擇;建立健全失地農(nóng)民社會保障體系有利于消除農(nóng)村貧困，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展，加速城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。在現(xiàn)代，社會轉(zhuǎn)型中國家農(nóng)村失地人員的社會保障是社會普遍關(guān)注的重要問題之一。系統(tǒng)考察中國失地農(nóng)民的生存狀態(tài)，探討失地農(nóng)民貧困根源，分析可能導(dǎo)致和即將帶來的嚴(yán)重社會危害。筆者看到，若徹底解決失地農(nóng)民生存問題，必須從保障農(nóng)民的土地權(quán)益出發(fā)，改革征用農(nóng)地安置補償方式，構(gòu)筑以失地農(nóng)民最低生活保障為底線的社會救助方法，細(xì)化新農(nóng)村合作醫(yī)療制度，完善養(yǎng)老保障制度建設(shè)，落實農(nóng)民工傷保險待遇，努力改善其失地農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)。同時，要加強失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，著力提高職業(yè)技能和文化素養(yǎng)，增強其就業(yè)能力，尤其是自主創(chuàng)業(yè)能力，變“輸血式”扶持為“造血式”扶持，以適應(yīng)工業(yè)化、城市化發(fā)展的需要。

一、中國農(nóng)村失地人員社會保障法律制度建設(shè)的主要內(nèi)容

1.重構(gòu)失地農(nóng)民的養(yǎng)老方式，變家庭養(yǎng)老為社會養(yǎng)老

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，是一個不輕松話題，此制度建立能從根本上解除農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的后顧之憂，可以很大程度減少因養(yǎng)老問題產(chǎn)生的城市化阻力［1］;我國失地農(nóng)民最終要納入城市居民范疇，為他們建立養(yǎng)老保障制度，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的健康銜接，打通建立城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。制度如何設(shè)計又是應(yīng)思考問題，由于失地農(nóng)民的補償方式單一，僅以住房和支付貨幣補償為主，目前不具備建立完全以個人繳費為主的養(yǎng)老保障體系的條件，全部費用由國家承擔(dān)困難很大，哪怕是繳納部分費用，政府財政資金缺口也很大。從立法上看，要使失地農(nóng)民享有完善的養(yǎng)老保障體系，必須通過個人繳費和社會繳費安排兩種途徑解決。

2.失地農(nóng)民應(yīng)與城鎮(zhèn)居民同享最低生活保障

從全國各地調(diào)查看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既非農(nóng)民，又不同于城市居民;在不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的最低生活保障，處于社會保障的空白地帶，成為一個邊緣弱勢群體［2］。根據(jù)失地農(nóng)民的屬性和生活費支出，其最低生活水準(zhǔn)應(yīng)隨其所在生活地區(qū)而異。在法律制度選擇上，可以分為三類地區(qū):第一類是西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，最低保障標(biāo)準(zhǔn)可與農(nóng)村最低保障相同。第二類是東部發(fā)達(dá)地區(qū)城市中農(nóng)民，生活消費水平與城市居民幾乎沒有差異，對此類人群應(yīng)納入城鎮(zhèn)最低保障體系;第三類是城鄉(xiāng)邊緣地區(qū)，生活水平高于西部地區(qū)又低于城市，最低保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于農(nóng)村最低保障，低于城鎮(zhèn)最低保障，取兩者之間平均水平。

3.完善失地農(nóng)民的新農(nóng)村合作醫(yī)療制度

失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度的建立，既要有別于傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度，又不能完全照搬城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，而應(yīng)將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的基本原理應(yīng)用于失地農(nóng)民現(xiàn)有實踐，認(rèn)真研究失地農(nóng)民的現(xiàn)有狀況，循序漸進(jìn)，分層次逐步運作。劉翠霄提出在法律制度中，應(yīng)遵循的基本方式是政府主導(dǎo)，集體牽頭，廣泛參加的方式。失地農(nóng)民的醫(yī)療保險是政府籌辦的社會醫(yī)療保險制度，覆蓋農(nóng)村全體失地農(nóng)民。應(yīng)由集體牽頭并要求農(nóng)村失地農(nóng)民廣泛參加［3］。劉翠霄還認(rèn)為醫(yī)療保險應(yīng)采取國家支持，多方集資的方式。失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險籌資水平的確定要與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平，尤其是要與失地農(nóng)民所在地的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，與失地農(nóng)民的個人承受能力相適應(yīng)。失地農(nóng)民的醫(yī)療保險費用可采取國家出一點，失地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織補助一點，個人繳納一部分，土地征用費用劃撥一點等辦法預(yù)以籌措［3］。唐瓊和李莉莉提出農(nóng)村醫(yī)療保險采用與時俱進(jìn)，保障適度的方式［4］。社會保險的共濟性是建立在一定范圍的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)上，統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)過低，抵抗風(fēng)險能力過低。

4.構(gòu)建失地農(nóng)民法律救濟機制

失地農(nóng)民與下崗失業(yè)工人、城市貧民、城市農(nóng)民工一樣同屬于社會弱勢群體，當(dāng)合法權(quán)利遭受侵犯時，他們無力承擔(dān)法律救濟昂貴費用。國家要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律幫助，讓其平等地享有法律救濟的權(quán)利。如在土地立法方面，盡快使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度法制化，主要包括:界定集體土地所有權(quán)的主體身份，以法律保障國家關(guān)于延長土地承包經(jīng)營期的政策落實，從法律上嚴(yán)格控制各級政府部門對土地的無序征用等，使農(nóng)民土地權(quán)利的行使得到法律的保護(hù)。對于失地農(nóng)民社會保障，根據(jù)當(dāng)前的實際情況，各地應(yīng)盡快制定關(guān)于失地農(nóng)民的地方社會保障方式、標(biāo)準(zhǔn)的地方法規(guī)及規(guī)章。

5.完善失地人員教育和培訓(xùn)機制

對于失地人員教育和培訓(xùn)問題，社會保障法應(yīng)規(guī)定，各種教育機構(gòu)應(yīng)優(yōu)先錄取失地人員子女，保障優(yōu)先就業(yè)。還有，由于失地人員以土地生存為生，文化素質(zhì)和其它勞動技能不高，在朝陽產(chǎn)業(yè)工作崗位競爭中處于劣勢，大部分難以找到新的就業(yè)機會。政府部門應(yīng)加強就業(yè)培訓(xùn)，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對性地安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容，盡可能多地解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。在此基礎(chǔ)上，要加強失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)，爭取多途徑地安排就業(yè)，加大第三產(chǎn)業(yè)安置失地農(nóng)民就業(yè)的比重，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)在城鄉(xiāng)間無障礙流動。解決失地農(nóng)民就業(yè)難題，除就業(yè)安置外，還應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)民自身的素質(zhì)，改變陳舊就業(yè)思想，幫助失地農(nóng)民樹立全新的就業(yè)觀念，鼓勵其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動技能，適應(yīng)社會的用工需求。在立法上，依法規(guī)定用地單位必須優(yōu)先吸納失地農(nóng)民，對招用失地農(nóng)民的用地單位給予鼓勵和政策優(yōu)惠，對失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)給予法律支持。

二、我國農(nóng)村失地人員社會保障法律制度建設(shè)的重點

1.對失地農(nóng)民按城鎮(zhèn)低保人員管理模式，建立最低生活保障制度

土地征用后的失地農(nóng)民，尤其是人員居住相對集中的村組，要按照城市管理的要求，盡快建立社區(qū)組織或居民委員會，將失地農(nóng)民引入城市管理模式。對失地農(nóng)民就業(yè)無門，沒有任何生活來源的，家庭生活確有困難的，要效仿城鎮(zhèn)居民最低生活保障和社會救濟辦法給予最低生活保障和社會救濟，確保失地農(nóng)民的基本生活達(dá)到城市低保的水平，避免因征地而使他們生活陷入更加貧困狀況。

2.針對不同情況，根據(jù)失地人員年齡、身體特征分門別類建立養(yǎng)老保險制度

失地人員參加養(yǎng)老保險后，應(yīng)按城市職工退休年齡標(biāo)準(zhǔn)，從辦理退休手續(xù)的次月起，由社會保險機構(gòu)按個體勞動者養(yǎng)老金計發(fā)辦法按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，并從次年起隨企業(yè)退休人員享受養(yǎng)老金調(diào)整待遇。失地人員中老年人和完全喪失勞動能力的弱病殘人員，可以考慮不再發(fā)放安置費，應(yīng)在征地時為其辦理基本養(yǎng)老保險;對中青年人可采取促進(jìn)就業(yè)與建立養(yǎng)老保險相結(jié)合的方式進(jìn)行安置，由征地部門或單位為其繳納15年的養(yǎng)老保險費，另按年齡發(fā)給一定金額的就業(yè)補助金，由就業(yè)服務(wù)機構(gòu)免費提供就業(yè)指導(dǎo)，咨詢和就業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)和鼓勵就業(yè);對未成年人，鼓勵繼續(xù)教育深造，通過再就業(yè)解決生存問題，再由征地部門或單位一次性發(fā)給生活補助費，成年后納入城鎮(zhèn)居民管理。具體操作辦法，可根據(jù)征地時安置和未安置、新征地農(nóng)轉(zhuǎn)非和過去征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的不同情況分類處理。

3.對失地農(nóng)民強制推行新農(nóng)村合作醫(yī)療制度，同城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度銜接

失地農(nóng)民因其特殊性，政府應(yīng)區(qū)別情況強制實施新農(nóng)村合作醫(yī)療制度，對符合城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)的，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加住院醫(yī)療費用統(tǒng)籌后，在繳納醫(yī)療保險費和退休養(yǎng)老期間享受城鎮(zhèn)職工住院醫(yī)療保險同等待遇?；踞t(yī)療保險也是失地農(nóng)民社會保障的重要內(nèi)容。失地農(nóng)民要獲得基本醫(yī)療保險待遇就要履行相應(yīng)的繳費義務(wù)，可采取一次性繳費的儲蓄模式。立法上要考慮同城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度銜接，在繳費標(biāo)準(zhǔn)、方式借鑒城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。

4.政府為失地農(nóng)民開展職業(yè)技能培訓(xùn)，建立完善的就業(yè)服務(wù)體系

土地對農(nóng)民有多方面的保障功能，它可為農(nóng)民提供基本的生活保障和就業(yè)機會，這些功能隨著土地的征用而喪失，土地被征用后，一部分失地農(nóng)民仍然滯留在農(nóng)村，想發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)本身無資金、無技術(shù)，又沒有政府有力的就業(yè)培訓(xùn)政策支持，基本處于失業(yè)狀態(tài);另一部分實現(xiàn)城市化的失地農(nóng)民，多數(shù)沒有安置工作成了無業(yè)游民，少數(shù)臨時安置了工作，但由于他們的文化素質(zhì)和勞動技能普遍偏低，也成為企業(yè)單位裁員的首選人員。王繪建提出職業(yè)技能培訓(xùn)是提高勞動力素質(zhì)和轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念的一條有效途徑［5］。筆者認(rèn)為培訓(xùn)的內(nèi)容有三:首先是身份轉(zhuǎn)變性培訓(xùn)。目的在于使失地農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變身份，適應(yīng)市場就業(yè)和競爭就業(yè)的需要。其次是創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)。旨在為有創(chuàng)業(yè)愿望的失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，幫助他們實現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。再次是技能培訓(xùn)。有針對性的開展勞動技能培訓(xùn)，使失地農(nóng)民在短期內(nèi)提高單項勞動技能，如單項目的培訓(xùn)，以配合勞動力市場需求。

三、我國農(nóng)村失地人員社會保障法律制度建設(shè)的難點

1.改變失地人員單一的貨幣補償安置辦法難

土地作為農(nóng)民的基本生活保障來源，一旦失去，就失去了依靠，僅靠一次性經(jīng)濟補償不能解決失地農(nóng)民一生的基本生活問題?，F(xiàn)行一次性發(fā)給安置補償費的辦法，雖然簡便易行，但遺留著許多社會問題。據(jù)調(diào)查，許多失地農(nóng)民寧愿同城鎮(zhèn)職工一樣按月領(lǐng)取有限的基本生活費，也不愿一次性領(lǐng)取安置補償金，其根本原因就是一次性安置補償金是有限的，一旦用完，就會危及他們后續(xù)的基本生活。劉倩均、曾賢貴提出按照土地?fù)Q保障的思路，改變征地補償費的支付方式，正確引導(dǎo)補償金使用方向，由一次性支付轉(zhuǎn)為分期、分類支付，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實行鼓勵就業(yè)的措施，調(diào)整安置、補償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮就業(yè)補助、基本生活費保障和養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障問題，讓安置補償金發(fā)揮作用。因此，對失地農(nóng)民的安置要著眼于長遠(yuǎn)生計，要在國家目前安置、補償政策的框架內(nèi)，規(guī)范土地征用補償費處置辦法，嚴(yán)禁截留，挪用農(nóng)民土地征用補償費，合理確定補償金在集體、個人之間的分配比例［6］。

2.增加失地人員征地安置補償?shù)捻椖侩y

城市建設(shè)征地和國家重點項目建設(shè)用地時，必須考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計;企事業(yè)單位征地和房地產(chǎn)開發(fā)用地時，要采取鼓勵措施，應(yīng)盡量安置失地農(nóng)民就業(yè)，不能安置就業(yè)的，其補償內(nèi)容中，要包括自謀職業(yè)補助、養(yǎng)老和醫(yī)療保險補償?shù)膬?nèi)容。土地是農(nóng)民生存發(fā)展、規(guī)避各種社會風(fēng)險的唯一途徑和最后一道屏障。土地被征用后，農(nóng)民家庭保障就失去了最基本的經(jīng)濟基礎(chǔ)。鄭功成指出:“在對土地價值進(jìn)行補償評估時，要充分考慮土地對農(nóng)民所具有的多種保障功能，要按照被征用土地的用途進(jìn)行補償，充分考慮土地財產(chǎn)性質(zhì)及其經(jīng)濟屬性”［7］。除了按現(xiàn)行市場價對土地進(jìn)行評估外，還要考慮土地的潛在收益，未來土地增值以及農(nóng)民因失去土地的其它各項間接損失。最大限度增加征地安置補償?shù)膬?nèi)容，要通過增加補償內(nèi)容來提高補償水平，最大限度的保護(hù)失地農(nóng)民的利益，改變目前土地轉(zhuǎn)讓收益與安置補償過于懸殊，對失地農(nóng)民補償項目偏少的狀況。

3.根據(jù)失地農(nóng)民的情況區(qū)別對待難

就全國來看，失地農(nóng)民情況非常復(fù)雜，實行區(qū)別對待并非易事。失地農(nóng)民按本人現(xiàn)在的身份可分為完全失去土地后按政策規(guī)定轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化人員和征用土地后的部分失地農(nóng)民。部分失去土地的農(nóng)民，一部分滯留在農(nóng)村或在本地鄉(xiāng)村企業(yè)就業(yè)，一部分成為城市的農(nóng)民工。部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，相對完全失地城鎮(zhèn)化人員來說，在農(nóng)村還有部分土地可作為基本生活的保障和養(yǎng)老保障。洪朝輝認(rèn)為解決失地農(nóng)民的社會保障問題，重點應(yīng)保障完全失地且未安置就業(yè)的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員［8］。對部分失地后進(jìn)城務(wù)工以及在鄉(xiāng)村企業(yè)打工的農(nóng)民工，要通過所在務(wù)工的企事業(yè)單位為其辦理社會保險;對仍滯留在土地上的失地農(nóng)民，要通過完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、用土地補償金、集體積累和個人適當(dāng)繳費的辦法建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。同時，允許各地在保障水平上有適度差異，不搞一刀切。

4.將失地人員納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障范圍難

中國作為城市化進(jìn)程中國家，社會保障的歷史負(fù)擔(dān)本來就很重，農(nóng)民社會保障幾乎從零開始，失地農(nóng)民僅靠自身收入和土地收益來單獨建立一套社會保障制度，以求解決一生的基本生活保障是困難的。將農(nóng)民完全變?yōu)槌鞘芯用裼执嬖诜?、制度諸多盲點，我國城鄉(xiāng)差距短期難以縮小。

5.大幅度提高失地人員社會保障的標(biāo)準(zhǔn)難

解決失地農(nóng)民的社會保障問題，應(yīng)充分考慮地方政府的承受能力和農(nóng)村土地收益水平，統(tǒng)籌兼顧國家建設(shè)、社會發(fā)展和城鄉(xiāng)居民基本生活水平需要，合理確定社會保障的水平。林麗撰文“以土地?fù)Q社會保障是當(dāng)前解決失地農(nóng)民社會保障問題的基本思路”［9］。但是，土地?fù)Q社會保障的水平必須與土地收益相結(jié)合，充分考慮土地收益與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。如果保障水平確定不合適，所需資金完全由征地單位來承擔(dān)，必然增大土地利用成本，勢必影響資金投入和經(jīng)濟建設(shè)，制約城市化進(jìn)程。楊進(jìn)、張迎春認(rèn)為解決失地農(nóng)民的社會保障問題也不可能完全依靠地方政府大量投入資金，因為地方財力也是極為有限的［10］。因此，大幅度提高失地農(nóng)民社會保障標(biāo)準(zhǔn)難點成為各界思考大問題。

四、構(gòu)建我國農(nóng)村失地人員社會保障制度立法基本內(nèi)容

我國要學(xué)習(xí)和借鑒西方社會保障經(jīng)驗，實現(xiàn)失地農(nóng)民由土地保障向社會保障的轉(zhuǎn)變。失地農(nóng)民利益保障當(dāng)前可以采取的立法措施有:第一，從一般保障和特殊保障兩個方面建立健全失地農(nóng)民社會保障制度。第二，逐步建立征地補償和利益分享機制，適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，適度調(diào)整不同時期、不同地區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)的差異，規(guī)范農(nóng)村集體土地征用費管理。第三，全面推行市場化就業(yè)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，實施就業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)競爭力，就近開發(fā)就業(yè)崗位，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，積極拓展勞務(wù)輸出。長遠(yuǎn)目標(biāo)來說，是建立失地農(nóng)民社會保障體系，其框架內(nèi)容包括失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障，加強社會保障立法工作和失地農(nóng)民社會保障基金建立等。解決農(nóng)村失地人員生存發(fā)展問題，必須從立法上構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障權(quán)的保護(hù)機制，設(shè)想如下:

1.制定新的土地法，建立健全土地補償機制

目前我國的征地制度主要是依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》，以及各地出臺的地方性法規(guī)及政府規(guī)章。執(zhí)行多年以來，制度存在著明顯弊端。雖然2004年對《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》進(jìn)行了修正，但還存在諸多不足，有必要制定新土地法。第一，明確界定公共利益的范圍?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。我國應(yīng)當(dāng)在法律中以列舉方式規(guī)定何為公共利益，說明國家征地的目的，嚴(yán)格限制土地用途，明確公共利益范疇。第二，尊重失地農(nóng)民利益。充分尊重農(nóng)民的主體地位，讓失地農(nóng)民直接參與到征地的全過程中。并且，按照市場交換的原則，處理征地單位與失地農(nóng)民之間的利益關(guān)系。第三，完善土地補償機制，建立合理的征地補償程序，改變現(xiàn)有的安置補償制度。征地補償應(yīng)體現(xiàn)在多方面，如適度的經(jīng)濟補償、參照市場價提高征用補償標(biāo)準(zhǔn)、幫助安置就業(yè)和提供基本的社會保障。第四，完善土地征用程序，保障承包土地農(nóng)民在征地過程中的話語權(quán)。

2.制定《中華人民共和國社會保障法》，建立健全社會保障機制

《中華人民共和國社會保險法》已于2011年7月1日起施行。標(biāo)明國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要，切實保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，國家應(yīng)制定《中華人民共和國社會保障法》。正在起草中的《中華人民共和國社會保障法》的征求意見稿中提到:“被征地的農(nóng)民應(yīng)該參加基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，社會保險費用從征地補償費、安置補償費、征地出讓金等里頭出”。未來制定《中華人民共和國社會保障法》應(yīng)明確:第一，應(yīng)擴大社會保障的覆蓋范圍。改變我國現(xiàn)行社會保障實施范圍狹窄的局面，要將失地農(nóng)民最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障納入社會保障法調(diào)整范圍，使所有失地農(nóng)民都能享受同城市居民一樣社會保障待遇;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終建立一個統(tǒng)一的包括全體勞動者在內(nèi)的社會保障制度。第二，《中華人民共和國社會保障法》應(yīng)考慮專章規(guī)定失地農(nóng)民的社會保障問題。其內(nèi)容包括:失地農(nóng)民社會保障的范圍;明確政府對失地農(nóng)民的社會保障責(zé)任;建立失地農(nóng)民保障基金以及基金來源與原則等。

3.落實實施《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》，將失地農(nóng)民納入到就業(yè)扶持范圍

2008年1月1日起施行的《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》是我國就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域的一項重要立法［11］。該法借鑒了國外的先進(jìn)經(jīng)驗，使就業(yè)促進(jìn)工作更加制度化、科學(xué)化。該法第五十二條規(guī)定: “各級人民政府建立健全就業(yè)援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業(yè)困難人員實行優(yōu)先扶持和重點幫助”。該法明確規(guī)定“就業(yè)困難人員是指因身體狀況、技能水平、家庭因素、失去土地等原因難以實現(xiàn)就業(yè)，以及連續(xù)失業(yè)一定時間仍未能實現(xiàn)就業(yè)的人員?！逼渲小熬蜆I(yè)困難人員”包括因失去土地難以實現(xiàn)就業(yè)的人員?；诖?，政府應(yīng)采取各種措施扶持失地農(nóng)民再就業(yè)。失地農(nóng)民的就業(yè)問題能不能很好地解決、解決到什么程度是影響社會保障的一個重要因素?！吨腥A人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》對失地農(nóng)民的就業(yè)問題做出了一些規(guī)定。如在該法的總則部分，提出了平等就業(yè)權(quán)的概念，第二十一條規(guī)定就業(yè)困難人員范圍時，法律明文規(guī)定“失去土地難以就業(yè)”屬于就業(yè)困難人員。但是該法對就業(yè)困難人員的具體范圍，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況規(guī)定。對某一個省來說能不能把失地農(nóng)民納入就業(yè)困難人員范圍則由本省決定，這對失地農(nóng)民保護(hù)有失欠缺，還有對失地農(nóng)民來說稅費減免、貸款貼息、崗位津貼、公益性安置等幾種措施涉及到的不多，是否能落實還是未知數(shù)。這些問題有待《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》實施細(xì)則加以完善。

［1］楊翠迎.被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的分析與評價［J］. 中國農(nóng)村經(jīng)濟，2004，(5):35.

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［5］王繪建.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的就業(yè)安置政策分析［J］. 河南農(nóng)業(yè)，2006，(2):35.

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［10］楊進(jìn)，張迎春.關(guān)于改革農(nóng)村土地征用制度的思考［J］.經(jīng)濟體制改革，2006，(2):30.

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