馬海濤，馬金華

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京 100081）

2009年以來，我國政府實(shí)施“雙松”政策，在一定程度上有效拉動(dòng)了國內(nèi)投資，促進(jìn)了就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長，緩解了全球金融危機(jī)蔓延。但是，受此影響，為了籌集建設(shè)資金，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，地方債務(wù)問題逐漸引起各界關(guān)注，舉債規(guī)模達(dá)到空前劇增，有關(guān)債務(wù)的數(shù)據(jù)眾說紛紜。探討解決我國地方政府債務(wù)問題的出路，已成為事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要問題。

一、文獻(xiàn)回顧

國際上，地方政府債務(wù)問題一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究的重要領(lǐng)域。20世紀(jì)30年代大衰退后產(chǎn)生的“政府債務(wù)新理論”，使經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開啟了對地方政府債務(wù)的研究。進(jìn)入50年代后，西方財(cái)政分權(quán)理論流行，財(cái)政聯(lián)邦主義深刻地影響了地方債務(wù)研究，以Stigler G.（1957）、Tibeout C.A.（1956）、Musgrave R.A.（1959）、Oates W.（1972） 為代表的學(xué)者，關(guān)注賦予地方政府發(fā)債權(quán)的原因，為地方政府舉債貢獻(xiàn)了理論基礎(chǔ)。[1-4]在20世紀(jì)70至80年代，Joseph E.Stiglitz（1974）開始研究地方債務(wù)與融資問題，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方債的研究深度。[5]進(jìn)入 90年代，David Rosen（1994）從資產(chǎn)負(fù)債管理角度，開始討論政府有形資產(chǎn)和隱性債務(wù)問題，成為了西方政府債務(wù)理論的突破。[6]此后，Hana Polackova Brixi（1998），Hana Polackova Brixi和 Allen Schick（2002），Barry Eichengreen 和 Ashoka Mody（2003）為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，開始從“政府或有負(fù)債”這一嶄新的視角，系統(tǒng)研究政府性債務(wù)以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題，為地方債務(wù)研究作出了突出貢獻(xiàn)。[6-9]隨著國際上“地方政府債務(wù)”研究的興起和進(jìn)展，研究者已不局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，而不斷從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等不同學(xué)科交叉分析地方政府債務(wù)的相關(guān)問題。因此，相關(guān)研究也逐漸涉及“地方債務(wù)對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響”、“地方舉債與政府管理”、“地方舉債與政府行為”等方面。總的來看，目前國外前沿研究主要集中在地方債務(wù)成因、影響因素、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)管理四個(gè)方面。

國內(nèi)對于地方債務(wù)的研究多側(cè)重于理論分析，實(shí)證分析還是比較少。主要的研究集中在地方債務(wù)成因、管理及對策、風(fēng)險(xiǎn)和防范、是否給予地方政府發(fā)債權(quán)、中央政府代發(fā)地方債等方面。關(guān)于地方政府債務(wù)成因的研究，李硯忠（2007）認(rèn)為，地方政府債務(wù)產(chǎn)生與擴(kuò)大的深層次原因在于中央政府與地方對改變雙方間財(cái)權(quán)與事權(quán)分配現(xiàn)狀的“冷淡”、地方政府作為“雙重代理人”對預(yù)算與效用最大化的追求等；芮曄平（2005）認(rèn)為，地方政府債務(wù)從根本上說是由體制造成的，如經(jīng)濟(jì)體制的不完善、非正式預(yù)算體制的“軟約束”等。[10-11]

關(guān)于地方債務(wù)管理及其對策的研究，國內(nèi)一致強(qiáng)調(diào)必須加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理。如姜文彬、尚長風(fēng)（2006）從委托代理角度分析地方債務(wù)問題，并提出防范和解決措施；黃春蕾（2006）認(rèn)為，應(yīng)該從制度層面加強(qiáng)地方政府管理債務(wù)的動(dòng)力；范柏乃、張建筑（2008）提出完善法律，建立起地方政府債務(wù)管理的責(zé)任機(jī)制和償債機(jī)制。[12-14]

關(guān)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和防范的研究，國內(nèi)研究集中在三個(gè)方面：一是對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的綜合研究，如劉尚希（2004）、劉誼（2006）等。[15-16]二是對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警理論的研究，主要有賀忠厚、武永義、張召娣（2006）等。[17]三是對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和解決措施的研究，主要有韓增華（2010）、江俊龍等（2011）。[18-19]

關(guān)于地方政府是否應(yīng)具有發(fā)債權(quán)問題的研究，國內(nèi)部分學(xué)者主張我國地方政府應(yīng)擁有發(fā)債權(quán)，認(rèn)為地方政府發(fā)行公共債券為資本性公共品融資是合理的，也是必要的。如賈康、白景明（2002）；劉優(yōu)輝（2005）。[20-21]部分學(xué)者認(rèn)為，雖然目前我國全面賦予地方舉債權(quán)的條件不成熟，但卻可以發(fā)行企業(yè)債券為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。如李煒光（2002）。[22]

對于2009年中央代地方發(fā)債的研究，主要觀點(diǎn)認(rèn)為中央代發(fā)地方債是我國債券市場建設(shè)的一件大事。但應(yīng)加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管，做好地方債制度的配套工作，建立規(guī)范的地方政府舉債制度，防范和化解中央代發(fā)地方債的風(fēng)險(xiǎn)和問題。如賈康（2009）、金永軍等（2009）。[22]

有鑒于此，在簡要梳理國內(nèi)外對地方政府債務(wù)研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，本文旨在深入分析地方政府債務(wù)的成因，并具體提出采用總體部署、階段實(shí)施的解決方案，最終使地方政府債務(wù)走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化的道路。

二、我國地方政府債務(wù)成因分析

我國地方政府債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1978-1992年，我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府債務(wù)問題開始凸現(xiàn)出來。1994年財(cái)政分權(quán)改革后，地方政府債務(wù)迅速膨脹。在1998-2004年實(shí)施積極的財(cái)政政策期間，地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。2004-2007年，我國財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，但每年還是出現(xiàn)大量赤字。地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來源多樣，債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來，我國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。其外在原因在于，以美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)不斷蔓延，世界各國包括我國都實(shí)行了增發(fā)國債和擴(kuò)大財(cái)政赤字為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策。其內(nèi)在原因在于2009年國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。在各地紛紛擴(kuò)大投資、增加政府支出的壓力下，2000億元的地方政府債券受到各地追捧，一方面是地方政府資金需求大，另一方面各地迅速擴(kuò)大準(zhǔn)地方政府債務(wù)——城投債規(guī)模。目前，全國各地、各層級(jí)的地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大，從公開資料看，仍然缺乏準(zhǔn)數(shù)。那么，什么原因?qū)е碌胤秸笠?guī)模舉債呢？成因十分復(fù)雜。綜合起來，在2006年以前，主要原因來自于財(cái)政體制。2006年以后，除財(cái)政體制外，經(jīng)濟(jì)增長方式也是主要原因。同時(shí)，地方政府債務(wù)從凸顯直至膨脹的全過程中始終存在的一個(gè)問題，那就是法制缺失和多頭管理。

（一）2006年以前，財(cái)政體制是主要原因

2006年之前，地方負(fù)債的主要成分是行政性支出，包括拖欠機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資、糧食補(bǔ)貼、社保資金缺口等。首先，財(cái)政管理體制造成地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)的直接原因。[25]其次，地方金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方政府債務(wù)壓力。最后，在積極財(cái)政政策下，地方政府為了追求政績大量投入資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高和改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，造成面子工程和盲目性投資激增，這就迫使地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。[26]

（二）2006年以后，除固有的財(cái)政體制外，經(jīng)濟(jì)增長方式也是很重要的原因

2006年之后，直接債務(wù)的增長速度越來越快，相當(dāng)大部分是由于地方政府本身的非規(guī)范性債務(wù)融資所造成的。2008年在全球金融危機(jī)影響下，我國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢。首先，地方政府投資沖動(dòng)持續(xù)膨脹，投融資平臺(tái)成為地方政府債務(wù)最主要的渠道。這些地方政府控股的各類城市投資公司以興建基建項(xiàng)目為主，向政策性銀行、商業(yè)銀行舉借大量資金，這些項(xiàng)目由于受地方政府實(shí)際控制，其形成的債務(wù)自然成為了地方財(cái)政的隱形負(fù)債。其次，政策性銀行、商業(yè)銀行的誘導(dǎo)融資行為，使地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張。據(jù)研究，在地方政府債務(wù)的形成過程中，存在嚴(yán)重的銀行誘導(dǎo)融資傾向，部分政策性銀行、商業(yè)銀行對地方政府相關(guān)部門機(jī)構(gòu)提出的融資申請，不僅不納入嚴(yán)格的審貸程序，而且以各種形式加大地方政府投融資平臺(tái)或其他政府融資中介的授信權(quán)限，甚至主動(dòng)要求它們加大貸款額度。此外，銀行對與地方政府有關(guān)的貸款，不論其信用水平和投資可行性，都會(huì)以非常簡便的方式促成貸款的完成，幾乎沒有必要的風(fēng)險(xiǎn)控制。[27]

（三）法制缺失、多頭管理

當(dāng)前，規(guī)范我國地方政府債務(wù)的具體法規(guī)沒有出臺(tái)，對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)不明確。從現(xiàn)有的《預(yù)算法》角度看，地方政府被禁止進(jìn)行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與現(xiàn)實(shí)法律的沖突，使地方政府以各種名義規(guī)避《預(yù)算法》的約束，投融資平臺(tái)等地方融資中介也就是地方政府應(yīng)對此問題的一種手段。此外，由于地方政府債務(wù)法律法規(guī)的缺失，也使得債務(wù)主體部門多元化，造成了多頭管理、亂而無序的形勢，債務(wù)規(guī)模難以控制，缺乏透明。

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

不可否認(rèn)，從積極作用看，地方通過大規(guī)模融資推動(dòng)城市化建設(shè)，為我國應(yīng)對危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，從長期看，無論是從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理還是從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行看，地方負(fù)債的融資行為風(fēng)險(xiǎn)對財(cái)政、金融、社會(huì)都帶來了不良后果。

（一）地方政府債務(wù)規(guī)模不對稱擴(kuò)張，“隱性債務(wù)”逐步顯性化，加大償債風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增長速度，銀行成為政府的最大債權(quán)人。同時(shí)，大多數(shù)縣級(jí)以下政府融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范。一旦融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資不能收回成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給這些地方的財(cái)政造成巨大壓力。[27]

（二）制約了地方政府的發(fā)展能力與行政能力，擴(kuò)大了地方財(cái)政運(yùn)行的不確定性

負(fù)責(zé)任的地方政府首先應(yīng)該努力減少債務(wù)，避免使政府處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)之中。但是，地方政府的財(cái)政收入在一定時(shí)期內(nèi)是非常有限的，債務(wù)的償還又是剛性的，政府不得不將有限的財(cái)政收入運(yùn)用于還債，這將嚴(yán)重制約地方政府的發(fā)展能力和行政能力。

（三）地方政府融資平臺(tái)的信貸違約風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響銀行信貸安全

據(jù)調(diào)查顯示，2009年前幾個(gè)月的銀行新增貸款中，有相當(dāng)一部分貸款流向了地方政府投融資平臺(tái)。而融資平臺(tái)還款過度依靠土地出讓收入，在樓市低迷的情況下，如果土地出讓收益出現(xiàn)縮水，則融資平臺(tái)信貸資產(chǎn)的質(zhì)量將大打折扣。因此，地方融資平臺(tái)的大量舉債會(huì)直接引發(fā)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化、壞賬激增。[27]

（四）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)穩(wěn)定、政府危機(jī)的隱患

一方面地方政府債務(wù)的隱蔽性通常給人造成一種經(jīng)濟(jì)繁榮的假象。一旦各類微觀主體發(fā)現(xiàn)自己被誤導(dǎo)后，就會(huì)出現(xiàn)公眾信心急劇回落的局面。政府信用瀕臨危機(jī)，可能會(huì)造成乘數(shù)效應(yīng)的連帶影響，引發(fā)地方經(jīng)濟(jì)危機(jī)，甚至可能上升為政府的管理危機(jī)，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務(wù)危及政治文明建設(shè)。因?yàn)檎畟鶆?wù)最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務(wù)影響科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)、和諧社會(huì)的構(gòu)建。

四、解決我國地方政府債務(wù)的思路

解決目前我國地方政府債務(wù)的根本出路在于地方政府舉債債券化，最終使地方政府債務(wù)走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化的道路。

（一）建立完善地方政府債務(wù)信息披露制和政府會(huì)計(jì)核算制，使地方政府債務(wù)顯性化和透明化

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府已成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體。地方政府要對債務(wù)信息進(jìn)行規(guī)范化披露，同時(shí)還要詳細(xì)規(guī)定債務(wù)信息報(bào)告、預(yù)測、時(shí)效性和專業(yè)審計(jì)等標(biāo)準(zhǔn)。這包括：建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與報(bào)告制度，并保持與債務(wù)預(yù)算制度相適應(yīng)；建立健全政府會(huì)計(jì)制度，使政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到真實(shí)有效的反映；建立完善地方政府債務(wù)信息披露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。在這方面，可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)。世界上一些國家實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，將其作為提高政府部門績效、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)政府受托責(zé)任的重要方法。目前英國的政府會(huì)計(jì)已經(jīng)轉(zhuǎn)向以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，并以此為基礎(chǔ)編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告，不僅包括核心財(cái)務(wù)報(bào)表反映的財(cái)務(wù)信息，還包括報(bào)表附注中披露的大量分析性、解釋性信息及非財(cái)務(wù)信息。這有利于正確評價(jià)該部門業(yè)績，也有利于改進(jìn)各部門的財(cái)務(wù)管理和相關(guān)決策。[28]

（二）改變現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長方式，加強(qiáng)預(yù)算控制，健全預(yù)算會(huì)計(jì)

要解決地方政府債務(wù)問題，必須改變現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長方式，從依靠地方政府債務(wù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)為重點(diǎn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，采取推進(jìn)、引導(dǎo)、保障、控制和轉(zhuǎn)型五項(xiàng)原則實(shí)施財(cái)政政策的微調(diào)。圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，通過財(cái)政擔(dān)保、貼息、稅收優(yōu)惠和直接資金支持的手段，引導(dǎo)市場資本和企業(yè)按照國家的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和升級(jí)，以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為投入重點(diǎn)，全面覆蓋投資、消費(fèi)、出口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及社會(huì)建設(shè)等各方面，以內(nèi)需建設(shè)為中心，抵御國際金融危機(jī)及其轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。[29]

加強(qiáng)預(yù)算控制和健全預(yù)算會(huì)計(jì)，當(dāng)前要通過發(fā)行地方政府債券來增強(qiáng)地方投資能力，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政與中央投資項(xiàng)目的同步配套，以擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)，保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，這是很有必要的。但是，對于如何在發(fā)揮地方政府債券最大效益的同時(shí)，防范可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，是必須考慮的重要問題。為此，必須加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)建設(shè)，完善預(yù)算會(huì)計(jì)、基金會(huì)計(jì)等，真正發(fā)揮地方政府債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。

（三）地方政府舉債法制化，用法律調(diào)控地方政府舉債危機(jī)

1.修改完善《預(yù)算法》等相關(guān)財(cái)政法律規(guī)范，明確地方公債發(fā)行的有關(guān)法律和制度，為完善地方財(cái)政投融資體系建立健全外部環(huán)境。通過立法來建立一個(gè)有效的地方政府債務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)，為中央政府監(jiān)督地方政府債務(wù)狀況提供合法依據(jù)，提高政府績效，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甚至危機(jī)的發(fā)生。

2.以法律形式強(qiáng)制進(jìn)行與地方政府舉債相關(guān)的金融體制、社保體制、投融資體制等領(lǐng)域的配套改革及相應(yīng)的法律框架建設(shè)，設(shè)立穩(wěn)定可靠的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，減小財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的壓力。同時(shí)，健全地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系，強(qiáng)化監(jiān)控和監(jiān)管力度。

3.合理制定政府舉債計(jì)劃，嚴(yán)格界定債務(wù)資金的投向范圍，建立債務(wù)清償機(jī)制。地方政府舉債的規(guī)模要依照法律程序和要求，與還債能力及可用財(cái)力相適應(yīng)，防止將來大規(guī)模還貸對財(cái)政帶來的沖擊。加強(qiáng)政府債務(wù)歸口管理，緩解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要結(jié)合各級(jí)政府的財(cái)力，通過年度預(yù)算等途徑建立財(cái)政償債專用資金，用于地方政府債務(wù)清償。[30]

（四）地方政府借款債券化，最終走向規(guī)范化和市場化

地方政府債券，又稱市政債券，是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的債務(wù)管理方式。結(jié)合國際慣例和我國國情，建議目前我國地方政府債券的發(fā)行主體應(yīng)該限定于省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)政府。具體實(shí)施步驟建議如下：

1.發(fā)行機(jī)制。今后地方政府債券的發(fā)行中介，可首先由中國人民銀行各地區(qū)分行組織承銷團(tuán)，選擇合適的商業(yè)銀行和證券公司作為承銷員，并由發(fā)債主體確定最終承銷商。

2.信用評級(jí)系統(tǒng)。目前我國地方政府信用評級(jí)系統(tǒng)尚處于初級(jí)階段，要建立地方政府債券市場，信用評級(jí)系統(tǒng)必須要同時(shí)開始發(fā)展。2009年3月，財(cái)政部代發(fā)地方政府債券采取市場化的發(fā)行方式，引入法律、會(huì)計(jì)、信用評級(jí)、承銷商等金融中介，市場中介機(jī)構(gòu)對地方政府的信用評級(jí)作用初步凸顯。

3.市政債券交易市場。建立嚴(yán)格的債券登記結(jié)算管理制度，可以將該類債券納入中央債券統(tǒng)一登記結(jié)算管理系統(tǒng)，由中央國債登記結(jié)算公司管理。同時(shí)，完善地方政府債券的二級(jí)托管制度，為債券流通提供基礎(chǔ)條件。地方政府債券的流通，目前可以商業(yè)銀行的柜臺(tái)交易為主，面向個(gè)人與機(jī)構(gòu)，發(fā)展柜臺(tái)市場。對資質(zhì)好、信用等級(jí)高的記賬式地方政府債券，應(yīng)允許其在滬、深證券交易所上市流通，也可在銀行間債券市場進(jìn)行現(xiàn)券與回購交易。[28]

4.償債機(jī)制。未來應(yīng)該進(jìn)一步完善地方政府的債務(wù)償付機(jī)制，從地方政府的債券資金預(yù)決算管理出發(fā)，規(guī)范地方政府的償還行為。首先，應(yīng)該考慮本年度償付的債務(wù)資金，在此基礎(chǔ)上，決定年度財(cái)政預(yù)算以及本年度預(yù)計(jì)增發(fā)的債券規(guī)模。

5.債券監(jiān)管機(jī)制?，F(xiàn)行地方政府債券所募集的資金納入地方財(cái)政預(yù)算管理，報(bào)人民代表大會(huì)審核和監(jiān)督。今后國內(nèi)地方政府債券的發(fā)行審批工作應(yīng)由財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)和中國人民銀行三個(gè)部門共同管理。證監(jiān)會(huì)制定全國統(tǒng)一的地方政府債券管理辦法，授權(quán)各地證管辦進(jìn)行具體的監(jiān)督管理；財(cái)政部負(fù)責(zé)債券的發(fā)行規(guī)模和各地的指標(biāo)分配，監(jiān)督各地財(cái)政部門對債務(wù)資金的管理；中國人民銀行則負(fù)責(zé)地方政府債券的發(fā)行組織工作。[26]

由于我國發(fā)展地方政府債券市場的各種前提條件尚處于逐步完善階段，應(yīng)該循序漸進(jìn)、分階段實(shí)施地方政府發(fā)行債券?？梢钥紤]先讓財(cái)政實(shí)力雄厚的地方政府進(jìn)入資本市場，先行發(fā)展收益?zhèn)陌l(fā)行，當(dāng)信息披露制度、信用評級(jí)系統(tǒng)等支持體系相對完善以及地方政府已積累相關(guān)債券發(fā)行經(jīng)驗(yàn)之后，再發(fā)展一般責(zé)任債券，最終使地方政府債務(wù)走向債券化、市場化的道路。

（五）建立一套責(zé)權(quán)明確、體制完善的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)

由于目前對地方政府債務(wù)法律法規(guī)的缺失，使得債務(wù)主體部門形成了多頭管理的態(tài)勢。從地方政府層面看，舉債項(xiàng)目的規(guī)劃權(quán)在發(fā)改委；舉債項(xiàng)目的貸款與審核權(quán)在財(cái)政廳（局）、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、中國人民銀行；舉債項(xiàng)目運(yùn)行管理在發(fā)改委和國資委；而舉債的資金償還幾乎都由財(cái)政部門全部承擔(dān)。[27]同時(shí)，除財(cái)政部門管理一部分政府債務(wù)外，大量債務(wù)體現(xiàn)在政府的其他部門、事業(yè)單位甚至是融資平臺(tái)公司，政府不僅已直接或間接地成為債務(wù)主體，而且難以全面、準(zhǔn)確地掌握債務(wù)的整體運(yùn)行情況，難以合理控制債務(wù)存量和體現(xiàn)債務(wù)效果，不利于對債務(wù)實(shí)施系統(tǒng)有效的管理。因此，設(shè)立權(quán)責(zé)明確的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)就顯得尤為重要。

目前，世界上債務(wù)管理機(jī)構(gòu)按照各國管理地方政府債務(wù)所選擇的方式不同而有所不同。在市場約束型國家如美國、加拿大等，往往是全國和地方的金融監(jiān)管部門被賦予監(jiān)管地方證券市場、監(jiān)督地方政府借款行為的重要職責(zé)。而在選擇行政控制為主的大多數(shù)國家，財(cái)政部是最主要的地方政府債務(wù)管理職能部門。目前我國財(cái)政部已在預(yù)算司下設(shè)立了地方政府債務(wù)管理處，專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我們還應(yīng)強(qiáng)化明確財(cái)政部門在政府債務(wù)管理中的主體地位，財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)本地政府債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)財(cái)政部門審核同意的，不得批準(zhǔn)政府負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。財(cái)政部下屬各地方財(cái)政局應(yīng)該同時(shí)發(fā)揮監(jiān)督責(zé)任，連同銀行等金融機(jī)構(gòu)對地方政府負(fù)債和財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)管。

（六）采用總體部署、階段實(shí)施的解決方案

解決地方政府債務(wù)問題的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方政府借款的債券化、規(guī)范化、市場化。建議采用分階段有序?qū)嵤┓桨?，總體思路可分初級(jí)、中長期、長期三個(gè)階段。

初級(jí)階段目標(biāo)是解決存量債。一是對各級(jí)地方政府形成的債權(quán)和債務(wù)，進(jìn)行全面核實(shí)，分類清理，并按債務(wù)的來源和用途，逐筆登記造冊，建立債務(wù)臺(tái)賬和債權(quán)債務(wù)數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，使其透明化。二是通過建立激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和督促各級(jí)地方政府積極化解逾期債務(wù)，加大各級(jí)地方政府債權(quán)的清理回收力度，落實(shí)清理責(zé)任，通過清收多方籌集資金用于化解債務(wù)，緩解各級(jí)政府財(cái)政壓力。

中長期階段目標(biāo)是有效控制新增債務(wù)。一是建立健全新增債務(wù)責(zé)任追究制、地方各級(jí)政府債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。由地方各級(jí)財(cái)政局負(fù)責(zé)，對發(fā)生的新增債務(wù)，要及時(shí)查清原因并嚴(yán)格控制債務(wù)增長。二是建立舉債審批制度，從源頭上控制新債。地方各級(jí)財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門跟蹤監(jiān)督，加大監(jiān)督檢查力度。三是建立健全財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)各級(jí)財(cái)務(wù)管理。四是完善“一事一議”制度，促進(jìn)地方轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)、公益事業(yè)的發(fā)展。

長期目標(biāo)是最終形成債券化的管理方式。用債券來代替借款是目前解決地方政府債務(wù)的最佳出路。但地方要有明確的立法規(guī)定進(jìn)行制約，并向中央備案。中央可用管理國債的辦法來管理地方政府債務(wù)，起到監(jiān)督作用。同時(shí)，地方政府債券通過銀行交易系統(tǒng)上市交易，用“市場化”來監(jiān)督債券效益，最終使得地方政府借款債券化，實(shí)現(xiàn)透明化、法律化、市場化和規(guī)范化。

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