柳 鵬

(安徽大學經(jīng)濟學院，安徽合肥230039)

一、住房公積金制度績效分析

龍馳(2004)對于住房政策中“磚頭補貼”與“人頭補貼”的政策效果進行了探討，他認為從市場經(jīng)濟運行的整體效率與資源最佳配置來看，“磚頭補貼”是缺乏市場公平與違背效率原則的，政府的過度介入割裂了市場體系的整體性，有悖于市場的公平競爭。趙沂旸(2009)進一步深入討論了該問題，提出任何一種住房補貼政策只能是階段性的選擇，在當前房荒問題基本解決的前提下應該倡導市場化為主的“人頭補貼”政策，充分發(fā)揮市場機制調(diào)節(jié)住房供求的作用。他們的研究在一定程度上為住房分配由“實物化”走向“貨幣化”，為住房公積金制度的建立提供了理論支撐。

徐峰、胡昊等(2007)以上海、杭州、重慶、湖州等典型城市2006年度的市場統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建了住房公積金的住房消費貢獻度模型，對這些典型城市住房消費中住房公積金的貸款貢獻度、還款貢獻度、利息節(jié)省率等指標進行了測算和比較，提出了建立公積金政策與房價、家庭收入水平聯(lián)動機制、中央與地方共同確定公積金貸款與商業(yè)貸款利差、嚴控公積金月繳存上下限等政策建議。該量化測度方法對于評價住房公積金的住房消費貢獻度提供了參考。

王西枘、汪夢(2010)基于成都市的實地調(diào)查與訪談，運用德爾菲法，構(gòu)建了住房公積金制度管理績效評價指標。其研究結(jié)論是住房公積金管理中心不能完全替代銀行在管理過程中的金融職能，還應該繼續(xù)保持目前的銀行代理業(yè)務(wù)，但是應該優(yōu)化目前的委托代理關(guān)系，通過對兩者之間管理激勵機制、監(jiān)督考核機制等方面的改善，盡量實現(xiàn)社會效益最大化。

二、住房公積金制度存在的問題

在近20年的時間里，我國住房公積金制度發(fā)展迅速，取得的成效是有目共睹的，但是也存在一些問題，如公積金覆蓋面不高、發(fā)展不均衡、管理不規(guī)范等。

1.“強制性歸集”存在爭議。一方面，學者們(錢凱，2007;高紅梅，2008等)提出住房公積金的“強制性”在實施層面上沒有落實，覆蓋面主要集中于事業(yè)單位和經(jīng)濟效益好的壟斷行業(yè)、國有企業(yè)，而大量改制和破產(chǎn)企業(yè)職工、私營企業(yè)合同工、進城勞務(wù)工等低收入群體覆蓋面不夠。另一方面，越來越多的學者開始質(zhì)疑住房公積金“強制性”繳交的合理合法性。例如，周威、葉劍平(2009)提出，繳存人被強制要求拿出勞動收入的一部分用于繳存住房公積金并在繳存期間無法隨意地支配和處置原本屬于自己的這部分財產(chǎn)，當屬限制公民財產(chǎn)權(quán)的行使，住房公積金制度涉及“公權(quán)力對私有財產(chǎn)進行干預”。

2.住房公積金發(fā)展非均衡。發(fā)展非均衡首先體現(xiàn)在地域差異上，發(fā)達地區(qū)與中西部地區(qū)無論是在覆蓋面、繳存比例、繳存限額上都有較大差距。此外，在資金運用上，上海、北京、常州等地區(qū)流動性較好，而新疆、西藏等欠發(fā)達地區(qū)大量資金沉睡在銀行。公積金發(fā)展的非均衡還體現(xiàn)行業(yè)差異上，高收入行業(yè)不僅繳存基數(shù)高，而且往往繳存比例也高于普通行業(yè)，致使行業(yè)之間的繳存差距巨大，使得住房公積金成為高收入行業(yè)避交個人所得稅，變相提高收入的工具。更為嚴重的是現(xiàn)行制度只規(guī)定了繳存公積金的繳存上限，沒有嚴格規(guī)定繳存下限，導致城市低收入職工公積金的實際繳存額偏低(張少明，2006)。

3.住房公積金管理不規(guī)范。住房公積金的管理體制是“統(tǒng)一管理、專項使用”，即由各地公積金管理中心統(tǒng)一管理和配置使用。鐘茂初(2009)認為住房公積金的管理機構(gòu)，成為了制度之外的非銀行金融機構(gòu)，而管理者又缺乏金融機構(gòu)的專業(yè)能力，導致住房公積金管理不規(guī)范、缺乏監(jiān)督機制、加大了資金風險。陳杰(2010)在綜合其他學者研究的基礎(chǔ)上將住房公積金管理不規(guī)范歸納為以下幾個方面:其一，管理主體性質(zhì)不當，權(quán)責失衡。其二，決策和監(jiān)督管理體制存在較大缺陷，資金安全風險大。其三，地區(qū)割裂的管理體制導致資金不流通，資金配置效率低，抗系統(tǒng)風險能力差。

三、住房公積金制度改革方向探索

近年來住房公積金的制度性弊端不斷顯現(xiàn)，大案要案頻發(fā)，受到了各方的關(guān)注，國內(nèi)學者們也積極研究探索住房公積金的改革方案。其中，有代表性的方案主要有:

1.由住房公積金管理中心改制為國家住房銀行。這種觀點的代表是中國社科院研究員汪利娜，她在2005年提出“應該逐步將住房公積金改制為真正的政策性金融機構(gòu)”，在2008年撰寫的《中國住房保障制度構(gòu)建與改革建議》報告中提出“打造以住房公積金為核心的政策性住房金融體系”。周偉燕(2009)也認為成立國家住房公積金銀行可以解決住房公積金監(jiān)管難題、節(jié)約運營成本、提高住房公積金資金運作效率。筆者認為從長遠來看，這一方案是值得肯定的，但是現(xiàn)階段若組建國家住房銀行無疑會大大削弱住房公積金歸集的強制性，改革的難度頗大。

2.建立大社保體系。此種方案主張借鑒新加坡的公積金模式，將現(xiàn)有的住房公積金、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等統(tǒng)一管理運營。馬敏(2008)對整合住房公積金和社保金的可行性進行了研究，她認為一方面，住房公積金和社?；鸬氖褂枚际菫榱私鉀Q民生問題，都具有社會福利的特點，存在整合的基礎(chǔ);另一方面，兩者的整合有利于資金的調(diào)度管理，有利于減少運營成本。因此，她認為對住房公積金和社保資金進行整合既是必要的也是可行的。事實上，全國部分地區(qū)也在嘗試擴大住房公積金的使用范圍，允許在職工患重大疾病時申請?zhí)崛」e金，此舉也得到了很多市民的支持。但筆者認為在我國基本社會保障體系還沒確立的情況下貿(mào)然合并“四金”無疑是非常危險的，不僅難以解決好“四金”各自存在的問題，有可能使問題復雜、擴大，甚至導致全面失控的局面。

3.在現(xiàn)有體制框架下的改革。許多學者研究認為可以在不改變現(xiàn)有體制框架下，對住房公積金的制度設(shè)計進行局部的改良。韓喬娜(2008)認為應該通過管理模式的創(chuàng)新打破各地住房公積金獨立運作的現(xiàn)狀，建立全國性住房公積金風險管理平臺，從而增強住房公積金的風險抵御能力，盤活住房公積金沉淀資金。林憧等(2010)提出了實行差別化貸款利率、多元化運作等改革思路。此外，還有提高住房公積金繳存率、擴展資金投資渠道、重構(gòu)住房公積金管理中心建制等思路。

4.徹底取消現(xiàn)存的住房公積金制度。鐘茂初(2009)提出，由于制度設(shè)計存在“劫貧濟富”的現(xiàn)象、公積金管理機構(gòu)缺乏專業(yè)能力、公積金運營效率低等嚴重問題，加之我國商業(yè)住房貸款制度的基本完善，因此我國的住房公積金制度沒有繼續(xù)存在的必要。周威、葉劍平(2009)也認為住房公積金強制性參與的合法性是可疑的，因此制度的根基就存在問題，再加上制度目標已經(jīng)過時和實踐中表現(xiàn)出來種種“負效率”特征，繼續(xù)費力去挽救住房公積金制度，“結(jié)果可能都是徒勞的”。筆者認為住房公積金制度作為一項制度創(chuàng)新還在發(fā)展完善之中，出現(xiàn)問題在所難免，需要積極探索解決方案，而不應該全盤否定。

四、結(jié)語

歸納國內(nèi)相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學者關(guān)于住房公積金的研究則是定性研究為主，定量研究較少，而且多是分散研究，缺乏系統(tǒng)性。我國現(xiàn)行住房公積金制度存在諸多問題，一個重要原因是在建立之初缺乏先行的理論研究和支持，而是在實踐中摸索前進。筆者認為，在進一步的研究中首先要準確定位住房公積金的屬性，通過更多實證分析的方法，定性定量地研究當前我國公積金所面臨的問題，只有這樣才有可能針對性地為下一步住房公積金管理與制度建設(shè)的改革重點提供合理化建議。

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