王勁穎

（上海市社會團體管理局，上海 200002）

中國特色社會組織建設創(chuàng)新的思考

王勁穎

（上海市社會團體管理局，上海 200002）

適應新形勢，亟需加強社會管理創(chuàng)新，而社會組織建設創(chuàng)新也是題中應有之義。要從體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和法制創(chuàng)新以及工作舉措創(chuàng)新著手，全面推進中國特色社會組織建設，走中國特色的社會組織發(fā)展之路。

社會組織；建設；創(chuàng)新；中國特色

2011年2 月19 日胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上發(fā)表重要講話。2011年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》將加強和創(chuàng)新社會管理作為重要內容。加強和創(chuàng)新社會管理這一重大歷史命題引起了社會各界的廣泛關注，而作為參與社會管理的組織載體，社會組織建設也日益受到重視。當前，我們亟需加強社會管理創(chuàng)新，而社會組織建設創(chuàng)新也是題中應有之義。我們要加強社會組織建設創(chuàng)新，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，推動社會組織健康有序發(fā)展，從而全面推進中國特色社會組織建設，走中國特色的社會組織發(fā)展之路。

一、社會組織的歷史演繹

當前，我國的社會組織主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等三類法人組織，主要對應《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等三大行政法規(guī)。社會組織的稱謂主要經過了社會團體、民間組織、社會組織等三次演變。

（一）社會組織的主要類型

社會組織主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等三類法人組織。

1、社會團體定義及其分類。1998年10月25日國務院發(fā)布的《社會團體登記管理條例》規(guī)定：本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。國家機關以外的組織可以作為單位會員加入社會團體［1］。此前，社會團體曾主要有2個法規(guī)。1950年10月19日中央人民政府政務院公布的《社會團體登記暫行辦法》規(guī)定，凡社會團體均應依照本辦法的規(guī)定向人民政府申請登記。社會團體包括下列各項范圍:（一）人民群眾團體；（二）社會公益團體；（三）文藝工作團體；（四）學術研究團體；（五）宗教團體；（六）其他合于人民政府法律組成的團體［2］。1989年10月25日國務院發(fā)布的《社會團體登記管理條例》規(guī)定：在中華人民共和國境內組織的協(xié)會、學會、聯合會、研究會、基金會、聯誼會、促進會、商會等社會團體，均應依照本條例的規(guī)定申請登記。［3］

2、民辦非企業(yè)單位定義及其分類。1998年10月25日國務院發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事非營利性社會服務活動的社會組織［4］。1999年12月28日民政部發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》規(guī)定，舉辦民辦非企業(yè)單位，應按照下列所屬行（事）業(yè)申請登記：（一）教育事業(yè)，如民辦幼兒園、民辦小學、中學、學校、學院、大學、民辦專修（進修）學院或學校，民辦培訓（補習）學?；蛑行牡?；（二）衛(wèi)生事業(yè)，如民辦門診部（所）、醫(yī)院、民辦康復、保健、衛(wèi)生、療養(yǎng)院（所）等；（三）文化事業(yè)，如民辦藝術表演團體、文化館（活動中心）、圖書館（室）、博物館（院）、美術館、畫院、名人紀念館、收藏館、藝術研究院（所）等；（四）科技事業(yè)，如民辦科學研究院（所、中心）、民辦科技傳播或普及中心、科技服務中心、技術評估所（中心）等；（五）體育事業(yè)，如民辦體育俱樂部、民辦體育場、館、院、社、學校等；（六）勞動事業(yè)，如民辦職業(yè)培訓學?；蛑行?、民辦職業(yè)介紹所等；（七）民政事業(yè)，如民辦福利院、敬老院、托老所、老年公寓、民辦婚姻介紹所、民辦社區(qū)服務中心（站）等；（八）社會中介服務業(yè)，如民辦評估咨詢服務中心（所）、民辦信息咨詢調查中心（所）、民辦人才交流中心等；（九）法律服務業(yè)；（十）其他［5］。

3、基金會定義及其分類。2004年3月8日國務院發(fā)布的《基金會管理條例》規(guī)定：本條例所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人?；饡譃槊嫦蚬娔季璧幕饡ㄒ韵潞喎Q公募基金會）和不得面向公眾募捐的基金會（以下簡稱非公募基金會）。公募基金會按照募捐的地域范圍，分為全國性公募基金會和地方性公募基金會［6］。此前，基金會曾有1個法規(guī)。1988年9月27日國務院發(fā)布的《基金會管理辦法》規(guī)定：本辦法所稱的基金會，是指對國內外社會團體和其他組織以及個人自愿捐贈資金進行管理的民間非營利性組織，是社會團體法人［7］。

（二）社會組織稱謂的演變

社會組織稱謂主要經過社會團體、民間組織、社會組織等三次演變。

1、社會團體。在20世紀90年代民辦非企業(yè)單位稱謂出現前，社會團體的稱謂幾乎一統(tǒng)天下，但有時也強調或使用“行業(yè)協(xié)會、行業(yè)組織、商會、自律性組織”等稱謂。1990年6月9日發(fā)布《國務院辦公廳轉發(fā)民政部關于清理整頓社會團體請示的通知》［8］。1998年7月2日發(fā)布《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》［9］。即使到了2000年，我國出臺的文件也著重社會團體。2000年7月21日出臺《中央組織部關于印發(fā)＜關干加強社會團體黨的建設工作的意見＞的通知》［10］。2003年10月，黨的十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“積極發(fā)展獨立公正、規(guī)范運作的專業(yè)化市場中介服務機構，按市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會、商會等自律性組織”［11］。2004年9月，黨的十六屆四中全會審議通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》要求：“發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力”［12］。

2、民間組織。在20世紀90年代民辦非企業(yè)單位稱謂出現后，社會團體和民辦非企業(yè)單位統(tǒng)稱為民間組織。在2004年《基金會管理條例》發(fā)布后，基金會從社會團體中單列出來，社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會統(tǒng)稱為民間組織。1999年11月出臺《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步加強民間組織管理工作的通知》［13］。2004年12月11日《人民日報》刊登的《發(fā)揮好民間組織的作用》評論員文章明確指出：重視民間組織的發(fā)展，發(fā)揮民間組織作用，提高民間組織在經濟社會發(fā)展中的地位，有利于發(fā)展市場經濟，有利于推進民主政治，有利于弘揚先進文化，有利于構建和諧社會。各級黨委、政府要加強對民間組織工作的領導，重視、支持民間組織開展工作［14］。

3、社會組織。2004年9月，黨的十六屆四中全會審議通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》首次在全會決定中提出社會組織這一概念：“加強和改進對各類社會組織的管理和監(jiān)督”［15］。2006年10月，黨的十六屆六中全會審議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務”。“健全社會組織，增強服務社會功能。堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用。發(fā)展和規(guī)范律師、公證、會計、資產評估等機構，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業(yè)單位。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會、商會等社會團體的社會功能，為經濟社會發(fā)展服務。發(fā)展和規(guī)范各類基金會，促進公益事業(yè)發(fā)展。引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度”。［16］

二、社會組織建設的主要歷程

社會組織建設主要經歷了初步提出、地位凸顯、內涵深化等三個階段?！笆濉币?guī)劃綱要與“十一五”規(guī)劃綱要相比，關于社會組織工作呈現出三大轉變：一是社會組織工作由用“節(jié)”的篇幅作簡要性論述，進一步轉變?yōu)橛谩罢隆钡钠髟敿毿哉撌?。二是社會組織工作由立足社會組織論述社會組織工作的單一型論述，進一步轉變?yōu)榱⒆慵訌姾蛣?chuàng)新社會管理論述社會組織工作的復合型論述。三是社會組織工作由強調“規(guī)范引導”，進一步轉變?yōu)閺娬{“加強建設”。

（一）社會組織建設發(fā)展的三個階段

社會組織建設主要經歷了初步提出、地位凸顯、內涵深化等三個階段。

1、“社會組織建設”的初步提出。2007年10月《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》進一步確認了“社會組織”這一科學定義。這個定義是對傳統(tǒng)的非政府組織、非營利組織、第三部門或者民間組織等稱謂的改造，是用中國特色社會主義理論深刻認識這類組織的基本屬性、主要特征而形成的科學概括。有利于糾正社會上對這類組織存在的片面認識，有利于進一步形成各方面重視和支持這類組織的共識，有利于這類組織在經濟社會發(fā)展中更好地發(fā)揮積極作用。同時，報告首次提出了社會組織“建設”這一新任務，首次把社會組織放到全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的高度進行全面而系統(tǒng)論述［17］。黨的十七大報告強調要“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”，并提出了“重視社會組織建設和管理”［18］。2007年11月民政部召開的全國社會組織建設與管理工作經驗交流會進一步提出：發(fā)展是前提，建設是核心，培育與監(jiān)管是基本手段，發(fā)揮社會組織的積極作用是根本目的。筆者認為：其中的“建設是核心”很有新意，如同“促進經濟”的提法從“又好又快發(fā)展”到“又快又好發(fā)展”，又到“堅持好字優(yōu)先”?！吧鐣M織工作”的提法從“培育發(fā)展、監(jiān)督管理”到“培育發(fā)展、監(jiān)督管理、作用發(fā)揮”，又到“發(fā)展是前提，建設是核心，培育與監(jiān)管是基本手段，發(fā)揮社會組織的積極作用是根本目的”?？梢?，國家越來越重視社會組織建設，也充分說明國家正在進一步貫徹落實科學發(fā)展觀，將社會組織從被監(jiān)管的對象轉變成發(fā)展建設的主體，從而發(fā)揮其積極作用［19］。

2、“社會組織建設”的地位凸顯。2010年10月,黨的十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》的第八部分“加強社會建設，建立健全基本公共服務體系”的“加強和創(chuàng)新社會管理”中指出，要“發(fā)揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，形成社會管理和服務合力”。第十部分“加快改革攻堅步伐，完善社會主義市場經濟體制”的“加快社會事業(yè)體制改革”中指出，要“培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導其參與社會管理和服務”［20］。這些論述可以從三個方面來解讀：一是“建議”將社會組織放到社會建設和社會體制改革中去論述，社會組織在經濟社會發(fā)展中的地位更加凸顯。二是在社會建設和社會管理中賦予了社會組織相應的角色、任務，社會組織的職能作用更加鮮明。三是突出強調培育扶持和依法管理，支持、引導社會組織參與社會管理和服務，未來幾年社會組織的發(fā)展重點和發(fā)展方向更加明確［21］。這些論述實際上已經將社會組織建設放在加強社會建設、加快改革攻堅步伐的宏觀背景下進行思考，社會組織建設在加強和創(chuàng)新社會管理中的地位更加凸顯。

3、“社會組織建設”的內涵深化。2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上強調，牢牢把握最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平。他指出，要“引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力”。要“進一步加強和完善非公有制經濟組織、社會組織管理，明確非公有制經濟組織管理和服務的社會責任，推動社會組織健康有序發(fā)展”［22］。這一重要講話使加強和創(chuàng)新社會管理引起了社會各界的高度關注，而加強社會組織建設也日益受到社會各界的廣泛關注。在2011年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中［23］，“標本兼治，加強和創(chuàng)新社會管理”是重要內容，并單獨成篇；而“加強社會組織建設”也成為“加強和創(chuàng)新社會管理”的重要內容，并單獨成章。《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》與五年前發(fā)布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》［24］相比，社會組織建設工作所受到的重視程度史無前例，其內涵日益深化。

（二）加強社會組織建設的三大轉變

1、社會組織工作由用“節(jié)”的篇幅作簡要性論述，進一步轉變?yōu)橛谩罢隆钡钠髟敿毿哉撌??！笆晃濉币?guī)劃綱要共14篇48章，其中在第十篇“推進社會主義和諧社會建設”的第四十二章“完善社會管理體制”中僅用1節(jié)的篇幅論述了社會組織的相關內容，當時社會組織還是稱為民間組織。其具體內容為第二節(jié)“規(guī)范引導民間組織有序發(fā)展”：“培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會、學會、公益慈善和基層服務性民間組織，發(fā)揮提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用。完善民間組織自律機制，加強改進對民間組織的監(jiān)管”。而“十二五”規(guī)劃綱要共16篇62章，其中在第九篇“標本兼治，加強和創(chuàng)新社會管理”的第三十九章“加強社會組織建設”中用1章的篇幅詳細論述了社會組織的內容，“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。具體又分為2節(jié)內容：第一節(jié)為“促進社會組織發(fā)展”：“改進社會組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。重點培育、優(yōu)先發(fā)展經濟類、公益慈善類、民辦非企業(yè)單位和城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織。推動行業(yè)協(xié)會、商會改革和發(fā)展，強化行業(yè)自律，發(fā)揮溝通企業(yè)與政府的作用。完善扶持政策，推動政府部門向社會組織轉移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，擴大稅收優(yōu)惠種類和范圍”。第二節(jié)為“加強社會組織監(jiān)管”：“完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結合的監(jiān)管體系。健全法律法規(guī)，嚴格依法監(jiān)管。建立社會組織監(jiān)管機制和管理信息平臺，制定社會組織行為規(guī)范和活動準則，提高政府監(jiān)管效力。實行社會組織信息公開和評估制度，完善失信懲罰機制，強化社會監(jiān)管。引導社會組織完善內部治理結構，提高自律性?！?/p>

2、社會組織工作由立足社會組織論述社會組織工作的單一型論述，進一步轉變?yōu)榱⒆慵訌姾蛣?chuàng)新社會管理論述社會組織工作的復合型論述?！笆晃濉币?guī)劃綱要中，民間組織除了“規(guī)范引導民間組織有序發(fā)展”這1節(jié)內容外，其他章節(jié)并未提及。而“十二五”規(guī)劃綱要中，社會組織除了“加強社會組織建設”這1章內容外，還在其他2章分3次提及社會組織。在第三十七章“創(chuàng)新社會管理體制”的第一節(jié)“健全社會管理格局”中提及社會組織：“發(fā)揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企業(yè)事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進社會管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會化和法制化”。在第三十八章“強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能”的第一節(jié)“完善社區(qū)治理結構”中則2次提及社會組織：“積極培育社區(qū)服務性、公益性、互助性社會組織，發(fā)揮業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構、駐區(qū)單位積極作用，引導各類社會組織、志愿者參與社區(qū)管理和服務。鼓勵因地制宜創(chuàng)新社區(qū)管理和服務模式”。

3、社會組織工作由強調“規(guī)范引導”進一步轉變?yōu)閺娬{“加強建設”。黨的十七大提出了“重視社會組織建設和管理”，“十二五”規(guī)劃綱要則進一步予以了詳細闡述。在現代社會，政府組織、經濟組織、社會組織是最基本的組織形態(tài)，都具有自己的獨特優(yōu)勢。正如同在經濟領域，要使經濟更加有活力，就必須使經濟組織成為市場主體，從而在經濟建設和市場創(chuàng)新中充分發(fā)揮其積極作用一樣，在社會領域，要使社會更加和諧，也就必須使社會組織成為社會主體，在社會建設和社會創(chuàng)新中充分發(fā)揮其積極作用［25］。要使社會組織成為社會建設和社會創(chuàng)新的主體，必須齊心協(xié)力，齊頭并進，大力加強社會組織建設。

三、加強社會組織建設的體制、機制、法制創(chuàng)新

當前，加強社會組織建設工作進入了新時期，站在了新起點，瞄向了新高度。但社會組織建設工作在新形勢下還存在諸多不適應之處，主要表現為：體制不順暢，社會組織建設的組織領導有待形成合力；機制不健全，社會組織建設的工作效能有待提升；法制不完善，社會組織法人地位有待提高。我們必須從深化體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和法制創(chuàng)新著手，進一步加強社會組織建設創(chuàng)新。

（一）深化體制創(chuàng)新，加強社會組織建設的組織領導

1、探索路徑之一：創(chuàng)新社會組織建設工作統(tǒng)籌協(xié)調的領導體制。社會組織種類繁多、規(guī)模大小不一、隸屬關系復雜［26］。社會組織的登記管理機關是各級民政部門，對于社會組織工作有著較為緊密的聯系，但作為雙重管理體制另一方的業(yè)務主管單位，各個層級對社會組織工作缺乏緊密聯系。同時，社會組織建設還涉及組織宣傳、發(fā)展改革、財政稅務、人力資源和社會保障等眾多黨政部門。因此統(tǒng)籌協(xié)調領導體制的重點是要建立能夠統(tǒng)領相關部門的協(xié)調機構，可以由黨和政府主要領導牽頭，登記管理機關負責，各相關黨政部門共同參與，統(tǒng)籌協(xié)調，研究制定社會組織黨建工作、宣傳工作、發(fā)展改革、財政扶持、稅收優(yōu)惠、人事管理、社會保障等各項政策。通過整合資源，形成合力，從而引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力；加強和完善社會組織管理，推動社會組織健康有序發(fā)展。

2、探索路徑之二：實行垂直管理的領導體制。目前不少黨政部門通過實行垂直管理的領導體制，形成全國范圍的政令暢通和專業(yè)化管理?？紤]到許多社會組織的活動往往是涉及全國或全省領域，其影響也輻射全國和全省范圍，因此登記管理機關可以仿效海關、金融、國稅、外匯管理等行政部門，在全國范圍內實行垂直領導體制，也可以仿效工商行政管理、質量技術監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理等行政部門，在省級以下實行垂直領導體制，從而改進和完善社會組織管理，建立健全社會組織管理體制。

3、探索路徑之三：建立全社會參與的監(jiān)督管理體制。在創(chuàng)新社會組織管理體制的新形勢下，必須堅持多方參與、共同治理，統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)協(xié)調的原則，完善社會管理格局，創(chuàng)新社會管理機制，形成社會管理和服務合力。因此，作為加強和創(chuàng)新社會管理的重要內容，加強社會組織建設，也理應在發(fā)揮各黨政部門工作積極性的同時，鼓勵和引導社會各界以及專業(yè)人士尤其是新聞媒體，加強對社會組織信息公布的監(jiān)督力度，建立全社會積極參與的多層次、立體化、全方位的監(jiān)管體制。

（二）深化機制創(chuàng)新，提升社會組織建設的工作效能

1、探索路徑之一：大力推進電子政務建設，建立社會組織工作的科學化管理機制。目前，我國大力推進電子政務建設，已實行金宏、金稅、金關、金財、金卡、金審、金盾、金保、金農、金水、金質、金旅、金衛(wèi)、金土、金信、金貿、金智等工程。社會組織建設工作也要運用高科技手段，建設覆蓋全國登記管理機關的管理信息平臺，通過信息資源、信息共享平臺、重點領域業(yè)務應用系統(tǒng)和安全保障體系的建設，實現互聯互通和信息共享，促進業(yè)務協(xié)同與互動，提高科學決策水平。從而將社會組織建設從注重屬地管理和經驗決策轉變?yōu)樽⒅厝珖y(tǒng)籌和科學決策。

2、探索路徑之二：加快政府職能轉變步伐，建立社會組織發(fā)展的公共財政保障機制。目前，我國社會組織發(fā)育尚未成熟，服務社會能力顯得較為薄弱，但從比較優(yōu)勢理論來看，如果政府和社會組織能夠根據自己的比較優(yōu)勢進行分工，則從整體而言還是可以創(chuàng)造更多的社會價值，因此政府應該轉移部分職能，使社會組織成為社會建設的主體［27］。我們要推動政府部門向社會組織轉移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，將政府部門以及事業(yè)單位承擔的社會管理和社會服務職能，凡是可以分離出的或新增的事項，以政府補助、政府采購、政府獎勵等方式，轉移給符合條件的社會組織承擔。相關經費作為專項經費列入財政預算，同時規(guī)定專項經費占G DP的比重，并要求每年專項經費的增長要高于同級財政經常性收入的增長。從而將社會組織建設從注重行政指令的剛性管理機制轉向注重經濟調節(jié)的柔性管理機制。

3、探索路徑之三：大力完善準入制度和年檢制度，建立促進社會組織優(yōu)勝劣汰的競爭機制。我們對社會組織實行登記管理機關和業(yè)務主管單位雙重負責的管理體制，這對推動社會組織健康有序發(fā)展起到了積極作用。但在實踐工作中，也出現了擬成立社會組織難以找到業(yè)務主管單位的現象。為此，一些地區(qū)對改進和完善雙重負責管理體制進行了積極探索和實踐。例如，對行業(yè)協(xié)會等部分社會組織實行了直接登記制，改業(yè)務主管為業(yè)務指導。對難以找到業(yè)務主管單位的社會組織，由民政部門承擔業(yè)務主管單位的職責，即民政部門同時承擔業(yè)務主管單位和登記管理機關的雙重職責。因此，我們應該研究哪些類別、哪些領域的社會組織必須由有關部門在登記前進行前置審批，并將在法律法規(guī)中予以明確規(guī)定。除此之外，其他類型社會組織的申請者應該可以直接向登記管理機關申請登記，從而允許社會組織有更大的發(fā)展空間，在社會建設和社會創(chuàng)新領域樹立主體地位、發(fā)揮主體作用。同時，每年根據社會組織申報的上年度工作情況，確定其是否繼續(xù)享有免稅資格乃至法人資格。從而將社會組織建設從注重準入把關轉變?yōu)樽⒅販嗜氚殃P與持續(xù)監(jiān)管并重。

（三）深化法制創(chuàng)新，拓展社會組織建設的發(fā)展空間

1、探索路徑之一：要在基本法中明確社會組織法人。1986年公布的《中華人民共和國民法通則》第三章“法人”中僅規(guī)定了企業(yè)法人以及機關、事業(yè)單位和社會團體法人。而根據1998年《社會團體登記管理條例》、1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、2004年《基金會管理條例》的規(guī)定，除了社會團體法人，還新增了民辦非企業(yè)單位法人和基金會法人。建議在修改《民法通則》時，增加民辦非企業(yè)單位法人和基金會法人，或者將社會團體法人、民辦非企業(yè)單位法人和基金會法人統(tǒng)稱為社會組織法人。

2、探索路徑之二：要出臺社會組織的專門法律。目前我國主要有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等行政法規(guī)，為了適應社會組織建設的新形勢，亟需出臺一部專門的社會組織的相關法律，進一步針對社會組織的登記管理、稅收優(yōu)惠、政府補助、政府采購、政府獎勵、管理體制、監(jiān)管機制、信息公布等內容在法律層面上進行規(guī)范和明確。

3、探索路徑之三：要修訂和完善涉及社會組織的相關政策規(guī)定。我國與社會組織相關的政策規(guī)定散見于各部門的政策規(guī)定之中，因此社會組織難以全面掌握。其中一些政策規(guī)定是上世紀制定的，受計劃經濟體制的影響較大，已經不適應社會組織健康發(fā)展和發(fā)揮積極作用的新形勢，如一些領域的社會組織不能享受公辦機構的同等待遇。因此，要按照公平競爭、平等準入的原則，允許社會組織和民間資本進入法律法規(guī)未明確禁止準入的行業(yè)和領域，并與同類公辦機構和政府資金以及國有資本享有同等政策待遇。同時，匯總公布現行涉及社會組織的政策規(guī)定，方便社會組織更好地學習政策、掌握政策、執(zhí)行政策。

四、加強社會組織建設的工作舉措創(chuàng)新

在深化體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和法制創(chuàng)新的基礎上，我們必須在工作舉措方面進行創(chuàng)新，進一步加強社會組織建設的全方位創(chuàng)新。

（一）在社會組織分類登記領域進行創(chuàng)新。我們將社會組織中的基金會分為可以面向公眾募捐的公募基金會和不得面向公眾募捐的非公募基金會。前不久，壹基金在深圳成功登記為公募基金會，其最大的意義并不在于民間個人可以設立公募基金會，因為在此之前各地已有先例；也不在于實行無業(yè)務主管單位的登記，因為在此之前行業(yè)協(xié)會等社會組織直接登記已有先例；而在于該事件的新聞傳播以及重大的媒體影響力，對我們現行法規(guī)政策的分類登記規(guī)定提出了挑戰(zhàn)。2004年國務院《基金會管理條例》及相關政策規(guī)定的立法本意是對公募基金會有效控制，對非公募基金會扶持鼓勵。但實際上，如果民間個人按照設立公募基金會所需的登記條件申請設立公募基金會，有關部門將處于兩難境地：一方面，如果允許其登記，不符合法規(guī)政策的精神實質；另一方面，如果不允許其登記，相關法規(guī)政策并未對民間個人設立公募基金會作出明確的限制性規(guī)定。因此，解決該問題的關鍵在于法規(guī)政策的完善。下一步，在準入登記方面，我們應該對公募基金會與非公募基金會的登記條件進一步細化標準，加強有效引導，從而推進公募基金會與非公募基金會的合理布局28。

（二）在社會組織公募活動管理領域進行創(chuàng)新。在實際工作中，我們的公募基金會與非公募基金會存在錯位現象。一方面，相當數量的公募基金會雖然名為公募，但實際上并未開展公募活動，有的基金會全年募集資金為零；另一方面，部分非公募基金會開展了類似公募的活動，引起了有關部門和社會各界的關注和質疑。同時，除了公募基金會的其他社會組織也有開展公募活動的行為，需要我們對公募活動管理加強研究。下一步，我們應該在年度檢查方面，積極探索建立公募資格的年審制度和退出機制，即每年年檢時審核社會組織依照章程開展募捐以及從事公益活動的情況，確定其是否繼續(xù)享有公募資質，從而在募捐市場引入競爭，實現優(yōu)勝劣汰。在日常監(jiān)管方面，要實行公募活動的重大事項報告制度，社會組織開展公募活動前應該向業(yè)務主管單位和登記管理機關以及相關政府部門報告，經同意后方可開展公開募集活動，從而規(guī)范公募活動行為。同時，對處于公募活動與非公募活動之間的模糊地帶，進一步予以界定，以區(qū)分非公募活動與公募活動，對基金會募集活動加強規(guī)范和引導［29］。

（三）在社會組織領軍人才培養(yǎng)領域進行創(chuàng)新。當前，社會組織發(fā)展正站在一個新的歷史起點上。近年來社會組織發(fā)展雖然取得初步成效，但社會影響力大的社會組織并不多，社會組織領軍人才更是嚴重不足。我們迫切需要營造平等的政策環(huán)境，把培養(yǎng)高層次人才作為社會組織人才工作的重大戰(zhàn)略任務來抓，努力造就一批德才兼?zhèn)?、世界一流的社會組織領軍人才。下一步，我們應該把社會組織人才開發(fā)納入各級政府人才發(fā)展規(guī)劃，制定加強社會組織人才隊伍建設意見，使廣大社會組織人才平等享受政府在人才培養(yǎng)、吸引、評價、使用等方面的各項政策；平等享有政府支持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的資金、項目、信息等公共資源；平等參與政府開展人才宣傳、表彰、獎勵等方面活動。同時，在人才引進方面，社會組織自身也要完善人才選拔制度，廣泛采用公開招聘方式吸納領軍人才。

（四）在社會組織能力建設領域進行創(chuàng)新。社會組織要在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設和黨的建設領域發(fā)揮積極作用，尤其是要在社會建設和社會創(chuàng)新領域發(fā)揮主體作用，必須加強能力建設。下一步，我們應針對各類社會組織的不同特點，有所側重地加強能力建設，基金會要增強籌集資金、保值增值和使用資金能力，從運作型向資助型轉變，參與公益創(chuàng)投與公益招投標，成為公益事業(yè)的資金提供者；民辦非企業(yè)單位要增強參與社會管理、提供社會服務、保障改善民生的能力，從規(guī)模型向效益型轉變，實施品牌戰(zhàn)略，成為公益事業(yè)的服務提供者；社會團體要增強反映訴求、規(guī)范行為、加強自律的能力，從粗放型向集約型轉變，細化行業(yè)領域分工，成為公益事業(yè)的行動協(xié)調者。

（五）在社會組織發(fā)展模式領域進行創(chuàng)新。當前，我們培育社會組織的能力還有待提高，政府部門自身的能力建設也是任重而道遠。從社會組織發(fā)展模式而言，我們應該從行政培育機制向社會培育機制拓展，推動形成社會領域自我發(fā)育、自我成長、自我完善的體制機制和組織體系以及生態(tài)環(huán)境。下一步，我們要進一步改進政府管理服務體制和引入社會組織競爭機制，培育公益支持型社會組織和自律性組織，完善公益產業(yè)鏈和公益孵化園，推進公益產業(yè)集聚和形成社會硅谷效應，探索社會組織市場化運作和聯合行動模式，從而形成兩個良性循環(huán)：一是社會組織內部的小循環(huán)，即社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位等各類社會組織合理分工，專業(yè)運作，共同推進社會公益事業(yè)發(fā)展。二是社會組織外部的大循環(huán)，即社會組織、經濟組織與政府組織等各類組織合理分工，專業(yè)運作，共同推進社會公益事業(yè)發(fā)展。通過兩個良性循環(huán)形成共生共享、互利共贏的良好社會生態(tài)環(huán)境，打造世界級的公益中心。

加強社會組織建設創(chuàng)新不是一蹴而就的，也不是一勞永逸的。創(chuàng)新無止境，發(fā)展無止境。我們要進一步解放思想，轉變觀念，大力加強中國特色社會組織建設創(chuàng)新，為全面推進社會管理創(chuàng)新做出應有的貢獻。

［1］中華人民共和國國務院.社會團體登記管理條例［EB/OL］.http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBu－tetin.do?id=16084&dictionid=1202，1998-10-25.

［2］中央人民政府政務院.社會團體登記暫行辦法［EB/OL］.http://www.zgdazxw.com.cn/1950/?ID=11811，1950-10-19.

［3］中華人民共和國國務院.社會團體登記管理條例［EB/OL］.http://weuku.baidu.com，1989-10-25.

［4］中華人民共和國國務院.民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例［EB/OL］.http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=15997&dictionid=1204，1998-10-25.

［5］中華人民共和國國務院.民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例［EB/OL］.http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=15983&dictionid=1204，1999-12-18.

［6］ 中華人民共和國國務院.基金會管理條例［EB/OL］.http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=16650&dictionid=1203，2004-03-08.

［7］ 中華人民共和國國務院.基金會管理條例［EB/OL］.http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=15978&dictionid=1203，1988-09-27.

［8］ 國務院辦公廳.國務院辦公廳轉發(fā)民政部關于清理整頓社會團體請示的通知［EB/OL］.http://vip.chinalawinfo.com/newlaw 2002/SLC/slc.asp?db=chl&gid=47551，1990-06-09.

［9］ 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知［EB/OL］.http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=16057&dictionid=1202，1998-07-02.

［10］中共中央組織部《關于＜加強社會團體黨的建設工作的意見 〉的通知》［EB/OL］.http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBull tetin.do?id=16068&dictionid=1202，2000-07-21.

［11］中共中央.關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/newscenter/content_1135402.htm，2003-10-21.

［12］中共中央.關于加強黨的執(zhí)政能務建設的決定［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-09/26/content_2024232.htm，2004-09-26.

［13］ 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于進一步加強民間組織管理工作的通知［EB/OL］.http://www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22602/22667/2006/3/zh91771533297360021365-0.htm，1999-11-01.

［14］ 本報評論員.發(fā)揮好民間組織的作用［N］.人民日報，2004-12-11.

［15］中共中央.關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-10/21/content_1135402.htm，2004-09-26.

［16］中共中央·關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2006-10/18/content_5218639.htm，2006-10-18.

［17］李學舉.用十七大精神統(tǒng)一思想充分發(fā)揮社會組織在現代化建設中的重要作用［J］.社團管理研究，2007，（3）.

［18］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2007-10/25/content_6942644.htm,2007-10-24.

［19］ 王勁穎.社會組織應該成為社會建設的主體［J］.社團管理研究，2008,（11）.

［20］中共中央.關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/c_12708501_3.htm,2010-10-27.

［21］孫偉林.新概括新論述新要求——十七屆五中全會關于社會組織論述學習心得［J］.社團管理研究，2010,（12）.

［22］ 胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平.http://news.xinhuanet.com/politics/c_121100198.htm,2011-02-19.

［23］第十一屆全國人民代表大會.國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/c_121193916_2.htm,2011-03-16.

［24］第十屆全國人民代表大會.國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/misc/content_4309517.htm,2006-03-16.

［25］ 王勁穎.社會組織應該成為社會建設的主體.社團管理研究［J］，2008，（11）.

［26］李立國.在全國社會組織創(chuàng)先爭優(yōu)活動推進會上的講話［J］.社團管理研究，2010，（10）.

［27］ 王勁穎.充分認識合理讓度規(guī)范引導科學推進社會組織成為社會建設的主體［J］.上海社會組織，.2010，（1）.

［28］ 王勁穎.壹基金登記為公募基金會的思考［J］.社團管理研究，2011，（2）.

［29］ 王勁穎.基金會的社會募捐活動亟須規(guī)范引導［N］.中國改革報，2010-09-20.

D035-3 < class="emphasis_bold">［文章標識碼］ A

A

1671-5136（2011）02-0008-07

2011-03-24

王勁穎（1976-），男，浙江人，上海市社會團體管理局工作。