呂曉丹

(甘肅政法學(xué)院法學(xué)院，甘肅蘭州 730070)

我國環(huán)境公益訴訟制度探析

呂曉丹

(甘肅政法學(xué)院法學(xué)院，甘肅蘭州 730070)

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各種環(huán)境問題日益嚴(yán)重，環(huán)境污染與生態(tài)破壞不僅損害公民個人的利益，而且損害社會公共利益。人們的環(huán)保意識逐漸增強(qiáng)，但傳統(tǒng)的訴訟方式及法律規(guī)定無法解決環(huán)境糾紛，因此環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生，文中針對我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀與缺失，提出了建立環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)想。

環(huán)境公益訴訟；原告資格；訴訟費(fèi)用；舉證責(zé)任

一、環(huán)境公益訴訟制度概述

（一）基本含義與源起

環(huán)境公益訴訟是指當(dāng)環(huán)境公共利益遭受侵害或者有遭受侵害的可能性時、法律允許特定的國家機(jī)關(guān)團(tuán)體和個人為了維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。

環(huán)境公益訴訟制度在其本質(zhì)上屬于公益訴訟的范疇，公益訴訟可以追溯到古羅馬法時期，是相對于私益訴訟而言的。公益訴訟是保護(hù)社會公共利益的訴訟，凡市民均可向法院提起，法律有特別之規(guī)定者除外，又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟等。私益訴訟是只保護(hù)市民個人所有權(quán)的訴訟，僅由特定人才可提起。

環(huán)境公益訴訟制度起源于美國20世紀(jì)70年代，之后被許多發(fā)達(dá)國家所采用，進(jìn)而成為保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)益的重要手段。環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境公益民事、行政和刑事訴訟。公益訴訟自古羅馬法發(fā)展至今，經(jīng)歷歲月的洗禮與時代的變遷，在當(dāng)代英美法系國家作為一種“現(xiàn)代型訴訟”①獲得了巨大的發(fā)展。在近代環(huán)境危機(jī)的復(fù)雜時代背景下，其理論與實(shí)踐上的系統(tǒng)化為解決環(huán)境問題、保護(hù)環(huán)境資源、維護(hù)社會公共利益等方面發(fā)揮了極其重大的作用，其中以美國的公民訴訟制度為典型代表，該制度曾被許多發(fā)達(dá)國家借鑒和移植，同時也是我國法學(xué)學(xué)者研究的重點(diǎn)?！肮裨V訟是指由公眾提起的公益性環(huán)境訴訟”②。它以保護(hù)公共利益為設(shè)置目的，正如該制度的建立者在闡述建立公民訴訟制度的理由時指出，該制度是為了“促進(jìn)法律執(zhí)行，保證聯(lián)邦和各州的行政機(jī)關(guān)積極履行其職責(zé)，并且補(bǔ)充其資源的不足”。

（二）環(huán)境公益訴訟的特征

環(huán)境公益訴訟制度與傳統(tǒng)的訴訟制度相比，是一種新型的訴訟制度，因而具有明顯的特征：

1、環(huán)境公益訴訟的設(shè)置目的具有公益性

環(huán)境公益訴訟的目的不是為了個案救濟(jì)維護(hù)當(dāng)事人自己的利益，而是為了保護(hù)不特定多數(shù)人的公共環(huán)境利益，保護(hù)公共環(huán)境免受不法侵害。環(huán)境公益訴訟的起訴人是因為環(huán)境公益受到損害或有遭受損害的可能時，向法院提起訴訟，從而達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的。環(huán)境公共利益作為一項獨(dú)立的利益區(qū)別于個體利益，個體利益的滿足并不意味著社會公共利益的滿足，環(huán)境公共利益并非社會個體成員環(huán)境利益的總和，因為環(huán)境公共利益與環(huán)境個體利益在內(nèi)容上并不具有可比性和同等性?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)揭示，由于存在信息不對稱性和外部不經(jīng)濟(jì)性，對單位或個人來說是有利的事，對環(huán)境公共利益而言則可能是嚴(yán)重的損害。公益訴訟與基于傳統(tǒng)訴訟的環(huán)境侵權(quán)損害個案救濟(jì)的私益訴訟存在根本的不同，其訴訟主張指向的是環(huán)境公共利益而非某個人或某些人的環(huán)境利益。

2、環(huán)境公益訴訟的原告資格具有廣泛性

環(huán)境公共利益與當(dāng)代每個人及其子孫后代都有著密切的聯(lián)系，直接關(guān)系到人們的生命、身體健康和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，環(huán)境公益訴訟的發(fā)動者，既可以是因為環(huán)境問題直接的受害人，也可以是因為環(huán)境公益受到間接損害的受害人；既可以是與案件有直接關(guān)系或間接關(guān)系的公民、法人或其他組織，也可以是國家機(jī)關(guān)。只要其認(rèn)為加害人的行為侵害了社會公眾的環(huán)境權(quán)利或者有損害公共環(huán)境利益的可能性即有被侵害的現(xiàn)實(shí)威脅，就可以提起民事訴訟[1]。從而突破了傳統(tǒng)訴訟中“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”的限制，使得原告具有廣泛性。

3、環(huán)境公益訴訟的對象具有多樣性

環(huán)境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。一般的民事主體如公民、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體，其行為都可能造成對環(huán)境的污染和破壞，進(jìn)而損害環(huán)境公共利益。國家的有關(guān)行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員在利益衡量及其他因素的影響下，未履行法定職責(zé)，應(yīng)作為而不作為、不應(yīng)作為而作為的情形屢有發(fā)生，從而損害了環(huán)境公共利益，其危害性可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般民事主體的行為。因此，環(huán)境公益訴訟的對象具有多樣性。

4、環(huán)境公益訴訟的功能具有預(yù)防性和補(bǔ)救性

環(huán)境公益訴訟的提起及最終裁決，只要存在違法行為，不論其是否給社會公共環(huán)境利益造成損害，都可以提起訴訟并經(jīng)法院審理后作出相應(yīng)的判決，而并不以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的環(huán)境損害為構(gòu)成要件。由違法者或環(huán)境侵害行為人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，體現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟功能的預(yù)防性。這種訴訟模式有利于把潛在的大規(guī)模環(huán)境污染和破壞消滅在萌芽當(dāng)中，對于保護(hù)環(huán)境公共利益起著重大作用。與此同時，對于那些已經(jīng)發(fā)生了的環(huán)境公共利益損害，可以通過民事賠償和國家賠償以補(bǔ)救被損害的環(huán)境公共利益，體現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟功能的補(bǔ)救性。

二、我國環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)狀與缺失

目前，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們一味地追求經(jīng)濟(jì)迅速增長而忽略了對環(huán)境的保護(hù)與關(guān)注，對環(huán)境的破壞越來越嚴(yán)重，環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的重要資源，與人民的生命安全、身體健康以及后代子孫的生存發(fā)展密切相關(guān)。近些年來，由于環(huán)境而引起的糾紛日益增多，甚至是呈現(xiàn)急劇上升的趨勢，而且環(huán)境糾紛往往不同于一般的民事糾紛，其糾紛的原因具有復(fù)雜性和多樣性，環(huán)境污染和生態(tài)破壞損害的不僅是個人的環(huán)境利益，更多的是損害到公共環(huán)境利益或者是存在著現(xiàn)實(shí)威脅。從實(shí)體法上來說，我國環(huán)境公益訴訟的法律體系不夠完善，雖然形成了由憲法、單行法律法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其他部門法進(jìn)行各層面保護(hù)的法律體系，就其總體來看，我國環(huán)境保護(hù)的法律體系并不健全而且缺乏一定的可操作性。如我國的憲法、環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等均未規(guī)定我國公民享有環(huán)境權(quán)，同時環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等相關(guān)法律規(guī)定：只有直接受到損害的人才有權(quán)提起訴訟并獲得相應(yīng)的賠償，而因社會公共環(huán)境利益受到損害則無權(quán)得到應(yīng)有的賠償。從司法實(shí)踐上來說，法院在審理環(huán)境公益訴訟案件的時候既缺少實(shí)體法的規(guī)定也缺少程序法的相關(guān)規(guī)定，因此法院很難受理此類案件。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與社會的文明進(jìn)步，公民的環(huán)保意識逐漸提高，環(huán)境問題公益化的趨勢也越來越明顯，但是按照現(xiàn)有的傳統(tǒng)的訴訟機(jī)制與法律體系，不能強(qiáng)有力地保障環(huán)境公共利益，勢必也會影響人們參與環(huán)保的積極性。由于長期以來片面追求經(jīng)濟(jì)增長，缺乏對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識，導(dǎo)致我國的環(huán)境公益訴訟制度嚴(yán)重滯后，存在以下幾個方面的缺失。

（一）環(huán)境公益訴訟法律體系不健全

對環(huán)境權(quán)的確認(rèn)是進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)，實(shí)施環(huán)境公益訴訟是環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求，兩者相輔相成，但在我國的立法體系中，對于環(huán)境權(quán)的確認(rèn)存在嚴(yán)重缺失。中國的環(huán)境保護(hù)雖然已形成由憲法、單行性法律法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其他部門法進(jìn)行多層面保護(hù)的實(shí)體法體系，但總體看來，環(huán)境保護(hù)法律體系仍不健全，這就導(dǎo)致在發(fā)生環(huán)境糾紛時不能及時得到有效解決，無形中放縱了破壞環(huán)境的行為，與環(huán)境保護(hù)的目的相悖。目前，國家已頒布《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《大氣污染防治法》、《水法》等有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，初步建立了國家的環(huán)境保護(hù)法律體系，有助于保護(hù)環(huán)境，對破壞環(huán)境的行為進(jìn)行懲治。這些法律規(guī)定雖然涉及到環(huán)境公益訴訟，但由于過于概括和籠統(tǒng)，在實(shí)踐中缺乏可操作性，使得這一法律體系難以形成其合理、高效性，縮小了其發(fā)揮作用的有效范圍，導(dǎo)致各項環(huán)境法律制度的規(guī)定，更像一種宣示性的規(guī)范而缺少了其可操作性，從而在整體上大大削弱了國家環(huán)境法律體系的有效性。

（二）訴訟主體資格過于嚴(yán)格

在我國三大訴訟法中，明確規(guī)定了的公益訴訟只是針對危害國家利益和社會利益的違法犯罪行為，由檢察院向法院提起刑事訴訟。我國《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定的起訴條件是：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”，即提起民事訴訟的條件是原告與本案有直接的利害關(guān)系。《行政訴訟法》第二條也規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，即原告是因自己的權(quán)利受到侵犯或者與其他人發(fā)生權(quán)益爭議時，才能以原告資格向法院提起訴訟，從而排除了其他人或組織為了他人利益或是公共利益提起訴訟的可能。環(huán)境公益訴訟的一個主要特征就是它具有公益性，因此難以確定一個具體的原告。訴訟法對于原告條件的規(guī)定，使得環(huán)境公益訴訟的主體不適格，使環(huán)境侵權(quán)行為得不到有效的司法救濟(jì)[2]。

（三）舉證責(zé)任設(shè)置不合理

我國的三大訴訟法中分別對舉證責(zé)任作了如下規(guī)定：在民事訴訟中實(shí)施“誰主張誰舉證”；在刑事訴訟中實(shí)施“誰指控誰舉證”；在行政訴訟中實(shí)施“誰做出具體行為誰舉證”。由于環(huán)境訴訟的特殊性和環(huán)境侵權(quán)行為的復(fù)雜性，以及在訴訟當(dāng)中當(dāng)事人地位的不平等性和對訴訟方面知識了解程度的不同等原因，無法保證環(huán)境公益訴訟的公平、公正。在訴訟中如何分配舉證責(zé)任，什么時候?qū)嵤┙Y(jié)果責(zé)任，什么時候?qū)嵤┬袨樨?zé)任，什么情況下實(shí)施舉證責(zé)任倒置，當(dāng)前我國的法律都沒有作出明確的規(guī)定。

（四）訴訟費(fèi)用過高

環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用不僅要考慮總支出與總收入之比，還應(yīng)當(dāng)考慮原告的支出與收入之比，當(dāng)環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用超過原告的承擔(dān)能力時，原告很有可能在權(quán)衡利益之后而放棄訴訟。在訴訟過程中，原告要付出各種費(fèi)用如律師費(fèi)、誤工費(fèi)、交通費(fèi)等等，同時也要付出大量的時間，因此承擔(dān)高額的訴訟費(fèi)用成為提起公益訴訟的一大障礙，還會影響人們維護(hù)公共環(huán)境利益的積極性。

三、關(guān)于我國建立環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)想

（一）在相關(guān)法律中明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度

我國可以在環(huán)境單行法中設(shè)立專門的環(huán)境公益訴訟條款。只有以法律形式建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度，才能給環(huán)境公益訴訟的提起提供法律依據(jù)，從而為環(huán)境公益訴訟提供強(qiáng)有力的制度支撐，以保護(hù)環(huán)境公共利益免受侵害。此外，中國可以引進(jìn)美國法律中的“公民訴訟”條款。所謂公民訴訟，是指原則上利害關(guān)系人乃至任何人，均可對違反法律規(guī)定或主管機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)、包括私人企業(yè)、政府或其他各級政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的污染源提起民事訴訟。環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展環(huán)境民事?lián)p害的范圍，擴(kuò)大環(huán)境和其他社會團(tuán)體行使環(huán)境民事起訴權(quán)的案件范圍。中國民事訴訟法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)在環(huán)境上原告之資格可擴(kuò)大到“與案件有間接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，承認(rèn)居民和環(huán)境保護(hù)社會團(tuán)體的環(huán)境訴訟的原告資格。

（二）原告資格的合理界定

我國應(yīng)對環(huán)境公益訴訟的原告資格進(jìn)行合理的界定，打破原有的傳統(tǒng)的限制，即在《民事訴訟法》中規(guī)定的無直接利害關(guān)系便無權(quán)提起訴訟，這一局限性就排除了我國公民、法人，社會團(tuán)體以及國家機(jī)關(guān)對環(huán)境公益訴訟提起的資格。環(huán)境具有一定的特殊性，它與社會公眾的生命健康和社會生活息息相關(guān)，具有公益性，因此任何公民都是環(huán)境的保護(hù)者和享有者。

英美是比較早建立環(huán)境公益訴訟制度的國家。在美國的《清潔空氣法》中規(guī)定了任何人可以對污染空氣的行為提起訴訟，不需要原告證明在法律上有利害關(guān)系。在英國只有檢察官才有權(quán)作為公益訴訟的代表提起，可以依照法律賦予的職權(quán)或者是當(dāng)事人的申請?zhí)崞瓠h(huán)境公益訴訟。

我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家在環(huán)境公益訴訟制度方面的立法經(jīng)驗，并結(jié)合我國的國情，逐步完善環(huán)境公益訴訟制度。可以將我國環(huán)境公益訴訟的原告分為三種類型：首先是受害人之訴，既包括了環(huán)境侵害的直接受害人，也包括間接受到損害的受害人或是存在現(xiàn)實(shí)威脅的公共利益。其次是環(huán)境公眾提起訴訟，是指原告與環(huán)境公益損害并無直接利害關(guān)系，法律允許這些公民個人或是社會團(tuán)體代表社會公眾提起環(huán)境公益訴訟。最后是環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟，即具有環(huán)境保護(hù)職能的國家各級環(huán)保機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行為提起公益訴訟。

（三）舉證責(zé)任的合理配置

環(huán)境損害案件的舉證責(zé)任比一般民事案件的舉證責(zé)任復(fù)雜，要查明公害污染源或污染物質(zhì)，不是通過肉眼就能鑒別出來，而是需要借助高科技手段和大量的科學(xué)調(diào)查研究。作為原告通常在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、信息等方面都處于劣勢地位，要他們獲取這些證據(jù)非常困難，若還是繼續(xù)采取“誰主張，誰舉證”的規(guī)則，顯然有失公平。因此，我國《最高人民法院關(guān)于〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》明確規(guī)定因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟實(shí)行舉證責(zé)任倒置。因此，為了維護(hù)社會公平和打擊環(huán)境違法行為，我國的環(huán)境公益訴訟應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置的原則，環(huán)境民事公益訴訟的原告只需提出加害人有污染行為的初步證據(jù)，即可以支持其請求，對于污染事實(shí)是否確實(shí)存在、污染行為與損害結(jié)果之間是否有因果關(guān)系等舉證責(zé)任則倒置給被告承擔(dān)。

（四）訴訟費(fèi)用的公平承擔(dān)

隨著環(huán)境侵權(quán)案件的類型呈現(xiàn)新型化、多樣化趨勢，又因為環(huán)境侵權(quán)案件涉及的范圍比較廣，還需要許多高科技的手段和技術(shù)進(jìn)行鑒定，原告即使承擔(dān)較輕的舉證責(zé)任也要支付高額的訴訟費(fèi)用，這一高額的費(fèi)用很可能成為原告提起環(huán)境公益訴訟的障礙，迫使原告放棄訴訟。因此，一些國家在環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)上實(shí)行有利于原告的原則并且建立了相應(yīng)的保障和獎勵機(jī)制。我國也可以借鑒此種方式，在勝訴時訴訟費(fèi)用全部由被告方承擔(dān)，敗訴時原告承擔(dān)相應(yīng)的訴訟費(fèi)用，為了鼓勵社會公眾維護(hù)環(huán)境公共利益，提高公民環(huán)保意識和積極性，在原告勝訴時可以對其進(jìn)行物質(zhì)獎勵，例如在被告的行政罰款中提取10箛-20箛的獎金。

四、結(jié)語

環(huán)境是人們賴以生存和社會發(fā)展的重要保障，直接關(guān)系著每個人的生命健康和生產(chǎn)生活，但是當(dāng)今時代經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人們只是片面地追求經(jīng)濟(jì)增長而忽略了環(huán)境保護(hù)，因此出現(xiàn)了大量的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題。近年來，人們的環(huán)保意識逐漸增強(qiáng)，認(rèn)識到了環(huán)境對于整個社會的重大意義，僅僅靠國家來完成維護(hù)環(huán)境公共利益是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，就必須需要每個公民積極參與環(huán)境保護(hù)管理，環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生。在我國建立環(huán)境公益訴訟制度具有必要性和現(xiàn)實(shí)可能性，一方面借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，另一方面結(jié)合我國的具體國情建立該項制度，進(jìn)而保護(hù)環(huán)境，推動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，推進(jìn)我國法治建設(shè)。

［注 釋］

①顏運(yùn)秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社,2002.210.

②汪勁、嚴(yán)厚福、孫曉璞[A].環(huán)境正義:喪鐘為誰而鳴———美國聯(lián)邦法院環(huán)境訴訟經(jīng)典判例選[C].北京:北京大學(xué)出版社,2006.47.

[1]張旭東.環(huán)境民事公益訴訟法律制度研究[J].江漢大學(xué)學(xué)報,20,(4).

[2]周琪雪,許玲,高勤琴.構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟[EB/OL].http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=30269，2009-10-23.

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A

1671-5136（2011） 01-0064-04

2011-03-11

呂曉丹(1985—)，女，甘肅人，甘肅政法學(xué)院碩士研究生：研究方向：經(jīng)濟(jì)法。