郭玉云

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊830047）

兒童福利院家庭寄養(yǎng)模式現(xiàn)狀、問題、對策
——以新疆某兒童福利院為例

郭玉云

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊830047）

家庭寄養(yǎng)模式是近年來我國廣泛推進(jìn)的一種兒童福利服務(wù)模式，文中以全國家庭寄養(yǎng)模式的發(fā)展為背景，分析了新疆某兒童福利院家庭寄養(yǎng)模式的現(xiàn)狀、問題，并針對問題提出了解決的思路和建議。

兒童福利；家庭寄養(yǎng)；撫養(yǎng)模式

中國現(xiàn)階段的孤殘兒童監(jiān)護(hù)養(yǎng)育辦法是：一部分由國家和集體舉辦社會福利事業(yè)單位集中護(hù)養(yǎng)，直至他們長大成人，對監(jiān)護(hù)養(yǎng)育的癡呆和重殘障孤兒實(shí)行終身供養(yǎng)；另有一部分分散在社區(qū)群眾家中寄養(yǎng)，福利院對其實(shí)行監(jiān)護(hù)；還有一部分由國內(nèi)公民根據(jù)法律規(guī)定收養(yǎng)，少部分被國外公民依法收養(yǎng)。此外，全國各地區(qū)還舉辦了孤兒學(xué)校、康復(fù)中心、弱智兒童培訓(xùn)班、殘疾兒童康復(fù)站等為社區(qū)孤兒、殘疾人服務(wù)的組織近萬個，社會個人或組織還興辦社會福利機(jī)構(gòu)上百家。政府和社會建立福利院撫養(yǎng)孤兒和被遺棄的病殘兒童，中國還積極開展公民收養(yǎng)工作，使這些喪失家庭的兒童重新得到家庭的溫暖、健康成長。這些都表明兒童福利機(jī)構(gòu)今后一段時間仍以政府管理為主，也可以吸納社會資金合辦，同時通過收養(yǎng)、寄養(yǎng)、助養(yǎng)和接收社會捐贈等多種形式走社會化發(fā)展的路子。

一、新疆某兒童福利院家庭寄養(yǎng)模式的發(fā)展現(xiàn)狀

新疆某兒童福利院是某市唯一一所兒童福利事業(yè)單位，收養(yǎng)社會上無依無靠、無家可歸、無生活來源的孤殘兒童和棄嬰，是集照料、治療、教育、康復(fù)為一體的社會福利事業(yè)單位。

根據(jù)我國的家庭寄養(yǎng)的實(shí)際情況，家庭寄養(yǎng)大體上可分為城市家庭寄養(yǎng)、農(nóng)村家庭寄養(yǎng)和城鄉(xiāng)交界家庭寄養(yǎng)，而某市主要采取的是農(nóng)村家庭寄養(yǎng)的模式，從2005年開展至今，新疆某兒童福利院發(fā)展的規(guī)模和水平處于全國領(lǐng)先地位。它位于某市郊區(qū)20多公里以外的某鄉(xiāng)，開設(shè)了家庭寄養(yǎng)、涉外送養(yǎng)、家庭助養(yǎng)等多種項(xiàng)目，形成全方位為孤殘兒童服務(wù)的體系。在某鄉(xiāng)形成了一定的農(nóng)村家庭寄養(yǎng)的規(guī)模，先后有200多名孤殘兒童分別寄養(yǎng)在三個寄養(yǎng)站的90多戶家庭中，并形成了較為完善的包括評估、培訓(xùn)、監(jiān)督在內(nèi)的寄養(yǎng)工作流程。

（一）形成了較為完善的家庭寄養(yǎng)的制度規(guī)范

1、對家庭寄養(yǎng)的條件有明確的規(guī)定。某市民政部門在充分考慮各地情況的基礎(chǔ)上，在《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》中提出了寄養(yǎng)家庭的一般條件?！都彝ゼ酿B(yǎng)管理暫行辦法》有關(guān)家庭環(huán)境、主要照料人的能力、文化水平等的規(guī)定，從根本上保證了寄養(yǎng)家庭的質(zhì)量和效果。規(guī)定每戶必須要有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，要有專門的照料人員，且兒童入住后人均住房面積不得低于全市平均水平，房間地面不能太光滑等。

2、確定了嚴(yán)格的家庭寄養(yǎng)流程。首先，選擇寄養(yǎng)家庭。一般采取自愿報(bào)名、嚴(yán)格篩選的辦法，按照登記、初選、調(diào)訪、培訓(xùn)、評估等方式，選擇寄養(yǎng)家庭。其次，綜合兒童與家庭的意愿和具體情況進(jìn)行配對。再次，對選定的寄養(yǎng)家庭進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，著手具體的寄養(yǎng)和監(jiān)督工作。

（二）形成了家庭寄養(yǎng)的管理網(wǎng)絡(luò)

1、院級管理。由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，確定家庭寄養(yǎng)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，深入農(nóng)村家庭調(diào)查、確定家庭寄養(yǎng)中心的選址，走訪、評估寄養(yǎng)家庭，了解家庭寄養(yǎng)出現(xiàn)的問題，針對問題組織專題會議，確定解決的方案，制定執(zhí)行的指令。

2、寄養(yǎng)辦公室。負(fù)責(zé)聯(lián)系、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、解決具體問題，具體籌辦家庭培訓(xùn)、定期走訪，召開寄養(yǎng)家庭會議，規(guī)范各級管理、審計(jì)賬目，接收匯總家庭寄養(yǎng)中心反饋的問題，并向上級匯報(bào)、接收指令。

3、在寄養(yǎng)基地設(shè)寄養(yǎng)辦公室。某市在鄰近寄養(yǎng)基地某鄉(xiāng)分設(shè)中心機(jī)構(gòu)，分派管理、康復(fù)、培訓(xùn)人員就近解決問題。由中心主任隨時走訪家庭并做記錄，了解本區(qū)家庭和兒童的基本情況，向寄養(yǎng)辦反映中心的具體問題，在福利院和寄養(yǎng)家庭之間搭起橋梁。

4、寄養(yǎng)家庭。寄養(yǎng)家庭與福利院彼此之間進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流和相互協(xié)作，寄養(yǎng)家庭負(fù)責(zé)寄養(yǎng)兒童的生活照顧和日常生活，接受各級管理部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。

二、新疆某兒童福利院家庭寄養(yǎng)中存在的問題分析

（一）家庭寄養(yǎng)機(jī)構(gòu)問題

首先，家庭寄養(yǎng)經(jīng)費(fèi)短缺。經(jīng)費(fèi)短缺是制約家庭寄養(yǎng)發(fā)展的重要因素。在家庭寄養(yǎng)模式中，需要支付給家庭一定的兒童生活費(fèi)用（某市為350—400元/月不等），毋庸置疑，分散的家庭寄養(yǎng)模式所需的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于集中的院內(nèi)收養(yǎng)。目前，該費(fèi)用主要是靠福利院支付，但福利院主要是靠政府的撥款維持運(yùn)營，幾乎沒有自己的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)來源，支付能力有限。

其次，社會支持欠缺，仍由政府主導(dǎo)，第三部門介入不足。目前某市的家庭寄養(yǎng)工作主要是政府、兒童福利院、家庭的參與，社會力量、國際福利機(jī)構(gòu)、慈善組織的介入很少。雖然某市福利院也曾與美國半邊天和磐石基金會合作過，也給福利院帶來了幫助，但是杯水車薪，福利事業(yè)仍需各方大力支持，政府管理部門應(yīng)積極發(fā)揮中介作用。

再次，家庭寄養(yǎng)的法律支持不足。兒童的家庭寄養(yǎng)迄今為止還缺少必要的法律支持，實(shí)際工作的超前性與理論工作、立法工作的滯后性形成較大反差，給實(shí)際工作增加了一定的難度。因沒有全國統(tǒng)一的立法與政策，各地在具體執(zhí)行家庭寄養(yǎng)業(yè)務(wù)時帶有盲目性。民政部頒布的《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》還不完善，此法在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，一些具體問題在操作過程中出現(xiàn)了困難，需要進(jìn)一步完善該政策法規(guī)。需要立法機(jī)關(guān)早日切實(shí)立法，規(guī)范福利工作。

最后，工作人員缺乏專業(yè)技能。某市兒童福利院從2000年開始積極引導(dǎo)工作人員外出培訓(xùn)，到發(fā)展較完善的地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒工作經(jīng)驗(yàn)，這大大提高了工作人員的工作能力，但培訓(xùn)的成效主要體現(xiàn)在康復(fù)和特教工作方面，一定程度上忽視了家庭寄養(yǎng)這一特殊模式中出現(xiàn)的各種心理問題，造成了一些潛在的問題。

（二）寄養(yǎng)家庭及兒童個人問題

首先，寄養(yǎng)家長的理論知識水平低，心理疲憊問題長期沒有得到解決。一方面，由于人力和財(cái)力不足，寄養(yǎng)家長的理論知識學(xué)習(xí)不夠，并沒有真正認(rèn)識到孤殘兒童的特殊性；另一方面，農(nóng)村寄養(yǎng)家長的文化水平有限，不能很好地掌握對孩子有利的康復(fù)知識和技能，同時，長期面對沒有任何反應(yīng)的智障兒童所產(chǎn)生的心理疲憊得不到有效緩解。

其次，寄養(yǎng)兒童中殘疾程度較低的兒童心理發(fā)育及教育問題。雖然家庭寄養(yǎng)給予了兒童家庭的溫暖和初期社會化的場所，但是與家庭及其成員的特殊關(guān)系也會導(dǎo)致孩子產(chǎn)生隔閡、冷漠的不良情緒反映。由于缺乏與外界的交流，導(dǎo)致了很多兒童孤僻、敏感的性格。這就需要家長和工作人員及時發(fā)現(xiàn)和矯正。工作人員要加大對寄養(yǎng)家長的培訓(xùn)和監(jiān)督力度，多舉辦一些院內(nèi)的交流活動，通過對家長的小組訓(xùn)練來緩解他們的壓力，給予更加人性化的服務(wù)，提高寄養(yǎng)的質(zhì)量。

三、完善新疆某市兒童福利院家庭寄養(yǎng)模式的對策

（一）實(shí)現(xiàn)多元化治理

1、強(qiáng)化多中心治理的理念。完善家庭寄養(yǎng)，首先要實(shí)現(xiàn)政府管理思維的轉(zhuǎn)換，由政府單中心管理的思維轉(zhuǎn)換成多元主體參與的多中心治理思維。在家庭寄養(yǎng)實(shí)施過程中，政府要積極完善相關(guān)政策法規(guī)，為孤殘兒童的家庭寄養(yǎng)提供政策支持。同時加大宣傳力度，吸引社會力量廣泛參與，為社會主體的參與提供大力支持。

2、實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。在政策主體和服務(wù)傳遞機(jī)制上建立政府部門、國際福利機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織、志愿機(jī)構(gòu)、社會工作者和家庭之間的合作伙伴關(guān)系，探討他們之間良性互動的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會福利責(zé)任共擔(dān)。政府廣泛動員社會力量，鼓勵社會各界和個人發(fā)展社會福利事業(yè)，形成國家、集體、個人多渠道、多層次舉辦社會福利事業(yè)的新格局。堅(jiān)持居家、社區(qū)和福利機(jī)構(gòu)相結(jié)合，堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會參與相結(jié)合，樹立與時代特征相吻合的福利理念，促使福利機(jī)制與市場機(jī)制相協(xié)調(diào)。

3、轉(zhuǎn)變政府職能。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，家庭寄養(yǎng)的政策逐步向政府適度干預(yù)與市場調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變。政府的工作內(nèi)容應(yīng)以制度建設(shè)為重點(diǎn)，制訂和完善社會福利事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、規(guī)劃、政策法規(guī)以及監(jiān)督評價體系，在福利領(lǐng)域?qū)胧袌鰴C(jī)制，引導(dǎo)多方力量參與社會福利建設(shè)。

（二）籌資渠道多元化

基于目前某市社會福利院尚有一半以上的孤殘兒童得不到家庭寄養(yǎng)這一事實(shí)以及福利院人、財(cái)、物匱乏這一現(xiàn)狀，采取多元化的籌資策略，拓寬福利資金的來源渠道，設(shè)立社會福利基金，應(yīng)當(dāng)成為今后發(fā)展社會福利事業(yè)的努力方向。發(fā)動民間力量支持福利事業(yè)，扶持民辦福利事業(yè)，用較少的投人去吸引更大的民間財(cái)力，共同促進(jìn)福利事業(yè)的發(fā)展。通過對民辦福利設(shè)施與慈善事業(yè)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政投入，刺激民間力量興辦福利事業(yè)的積極性。

（三）完善社會支持體系

1、鼓勵第三部門介入。鼓勵引導(dǎo)社會力量參與福利事業(yè)，既是政府救助的必要補(bǔ)充，也是拓寬孤殘兒童救助渠道的有效途徑。利用大眾傳播媒介加大對家庭寄養(yǎng)行為的宣傳，提高企事業(yè)單位和個人的社會聲譽(yù)，形成企業(yè)經(jīng)營和社會救助雙贏的局面。鼓勵企業(yè)積極參與到孤殘兒童救助的公益事業(yè)中來，拓寬孤殘兒童家庭寄養(yǎng)的籌資渠道，提高對寄養(yǎng)孤殘兒童的寄養(yǎng)家庭的救助比例；動員在校青年學(xué)生參加孤殘兒童救助活動；建立以青年志愿者和社區(qū)志愿者為主體的幫扶隊(duì)伍，促進(jìn)孤殘兒童與社會人際關(guān)系的良性互動，推進(jìn)和諧文明社會的發(fā)展。

2、積極發(fā)展專業(yè)社會工作者隊(duì)伍。社會工作者應(yīng)組織家長參與孤殘兒童的教育培訓(xùn)，使其更好地應(yīng)對某個特定階段兒童的需要。社會工作者在整個兒童的寄養(yǎng)過程中都能發(fā)揮極為重要的作用，在家庭寄養(yǎng)每個階段可以起到連接樞紐的作用，真正體現(xiàn)了以兒童為中心，真正把握寄養(yǎng)兒童的需要。

（四）完善家庭寄養(yǎng)機(jī)制

1、健全家庭寄養(yǎng)法規(guī)政策體系。建立健全社會福利法體系，社會福利走向制度化，是社會文明發(fā)展進(jìn)步的一個重要標(biāo)志，而通過相應(yīng)的法律來規(guī)范福利的供給與需求，則是福利事業(yè)制度化的基本要求。然而，目前中國的社會福利立法仍嫌不足，而且即使是現(xiàn)有的法規(guī)和政策，也存在著規(guī)范不到位和概念、管理及運(yùn)行機(jī)制模糊的缺陷。家庭寄養(yǎng)作為社會福利的一部分，相應(yīng)法律法規(guī)的建設(shè)滯后。因此，在改革傳統(tǒng)的福利制度時，應(yīng)當(dāng)完善已有的法律、法規(guī)、政策，制訂新的《社會福利法》。

2、建立寄養(yǎng)變收養(yǎng)的配套政策。隨著某市兒童福利院孤殘兒童家庭寄養(yǎng)工作的深入開展，越來越多的孤殘兒童進(jìn)入家庭、走向社會，更能使社會認(rèn)識了解孤殘兒童，讓大家知道我們身邊還有這樣一個特殊的群體，逐步實(shí)現(xiàn)“政府出資、社會支持、家庭寄養(yǎng)、統(tǒng)一監(jiān)護(hù)”的寄養(yǎng)宗旨。為了解決家庭寄養(yǎng)變收養(yǎng)這一家庭寄養(yǎng)中的難題，政府有關(guān)部門制定配套政策，對家庭收養(yǎng)的殘疾兒童給予入學(xué)、醫(yī)療、就業(yè)方面的優(yōu)惠政策，并妥善解決戶口的遷移問題。

3、完善家庭寄養(yǎng)政策的評估體系。不斷完善包括政策維護(hù)、政策監(jiān)督、政策評估在內(nèi)的家庭寄養(yǎng)政策評估體系，使家庭寄養(yǎng)工作可持續(xù)發(fā)展。家庭寄養(yǎng)政策評估的主體多元化，除了政府部門外，還應(yīng)有第三部門的參與，以保證政策評估的科學(xué)性和客觀性。

4、積極引入市場機(jī)制。在公共部門和福利性項(xiàng)目中引入市場競爭機(jī)制，通過服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的橫向競爭而提高機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。改變政府撥款方式，將面向機(jī)構(gòu)的“按人頭撥款"方式改為按服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量來撥款，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)向面向服務(wù)對象的“政府購買服務(wù)”方式?？傮w上看，在福利性服務(wù)中引入市場機(jī)制是一把“雙刃劍”，它既可以促進(jìn)服務(wù)效率和質(zhì)量的提高，也可能損害對貧弱人群的社會保護(hù)。因此，引入市場機(jī)制的效果很大程度上取決于政府與其他政策主體構(gòu)建什么樣的互動機(jī)制。

寄養(yǎng)兒童在寄養(yǎng)初期所暴露出的身心問題隨著他們在家庭環(huán)境中的成長而逐漸得到彌補(bǔ)和改善，這說明生活環(huán)境的變化所帶來的影響是巨大的。寄養(yǎng)兒童身心問題的改善證明了某市兒童福利院農(nóng)村家庭寄養(yǎng)工作是成功的，同時也標(biāo)志著農(nóng)村家庭寄養(yǎng)這一改革性的項(xiàng)目是切實(shí)可行的。在農(nóng)村家庭寄養(yǎng)的養(yǎng)育模式中，孤殘兒童的“人的社會化”和“福利社會化”實(shí)現(xiàn)了有效地契合。

[1]楊巧贊．“一切為了孩子”——記天津市兒童福利院院長馮立偉[J].社會福利,2009,(2).

[2]溫州市兒童福利院創(chuàng)新?lián)狃B(yǎng)模式首設(shè)模擬家庭[EB/OL].http://www.wzmz.gov.cn/ArticleManager/detail.aspx?NewsID=5613,2009-10-22.

[3]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室．中國的兒童狀況[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk//content_969.htm,2005-05-25.

[4]付晶.孤殘兒童家庭寄養(yǎng)問題及對策研究——以沈陽市兒童福利院為例[EB/OL].http://lib.dzu.edu.cn/ckzx/xywk/ls,2008-06-30/2011-02-03.

D632.1

A

1671-5136（2011） 01-0029-03

2011-03-30

本文為新疆自治區(qū)2009年社會科學(xué)基金項(xiàng)目《社會心理優(yōu)化與新疆和諧社會構(gòu)建研究》 （課題批準(zhǔn)號：09BSH035）的階段性成果。

郭玉云（1969-），女，河南社旗人，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、碩士。研究方向：哲學(xué)、社會心理學(xué)。