馮學智

(甘肅省委黨校,甘肅蘭州 730070)

1 我國草原生態(tài)執(zhí)法概述*

我國擁有天然草原3.93億hm2,約占國土總面積的41.7%[1],在國家生態(tài)安全和畜牧業(yè)生產(chǎn)中占有舉足輕重的地位。從20世紀70年代以來,我國逐步加大了對草原的法律保護力度。1979年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》是我國第一部系統(tǒng)地規(guī)定關于草原保護的立法;1982年在《中華人民共和國憲法》規(guī)定的“國家保障自然資源的合理利用”中明確規(guī)定,“草原”包括在“自然資源”之內(nèi)。1985年6月18日全國人大常委會通過《中華人民共和國草原法》(以下簡稱《草原法》),從此我國第一部正規(guī)草原法誕生了,標志著我國草原保護和建設進入了新的發(fā)展階段?！恫菰ā份^為全面地對草原保護、建設和利用等相關內(nèi)容進行了規(guī)范。之后,又對《草原法》做了修訂,并于2002年12月28日由全國人大常委會通過,國務院和農(nóng)業(yè)部也相繼出臺了一系列有關草原保護的行政法規(guī)和部門規(guī)章制度。

隨著草原法律體系的逐步建成,我國的草原執(zhí)法工作逐步進入了法制化軌道。修訂后的《草原法》確立了草原監(jiān)理機構的職能和任務,強化和提升了草原執(zhí)法機構的執(zhí)法力度。自《草原法》正式頒布以來,我國草原監(jiān)理機構和執(zhí)法隊伍建設取得了長足發(fā)展。據(jù)劉加文[2]統(tǒng)計,我國目前擁有縣級以上草原監(jiān)理機構共799個,其中國家級1個、省級24個、地級116個、縣級658個,草原監(jiān)理人員7 500余人。隨著人們對草原的不斷重視和《草原法》的影響力的不斷深入人心,各級草原執(zhí)法機構日益發(fā)展壯大,為推動《草原法》的貫徹落實發(fā)揮了極大的作用,但依然存在不少問題。

2 我國草原生態(tài)執(zhí)法存在的問題

2.1 與《草原法》配套的法律體系不健全,缺乏可執(zhí)行性 《草原法》配套法規(guī)未頒布,缺乏實施細則。一是由國務院制定的“基本草原的保護管理辦法”目前尚未頒布。二是由國務院相關主管部門和財政部門會同國務院草原行政主管部門制定的《草原植被恢復費的征收、使用和管理辦法》沒有實施。2010年7月財政部會同國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《關于同意收取草原植被恢復費有關問題的通知》,該通知規(guī)定:繳納草原植被恢復費標準,由所在地省、自治區(qū)、直轄市價格主管部門會同財政部門核定,并報國家發(fā)展和改革委員會、財政部備案,但執(zhí)行細則依然不明。三是由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會規(guī)定的,牲畜飼養(yǎng)量超過縣級以上地方人民政府草原行政主管部門核定的,草原載畜標準的糾正和處罰措施,部分省(市)、自治區(qū)尚未制定,使得一些破壞草原的違法犯罪活動難以量刑和追究,給草原執(zhí)法帶來很大困難[3]。

2.2 草原執(zhí)法力量薄弱

2.2.1 草原執(zhí)法機構及體制不健全 我國草原專門執(zhí)法機構的建設遠遠滯后于《草原法》的頒布和實施。截至目前,全國仍有部分省(市)沒有建立專門的省(市)級草原監(jiān)理機構,完全不能滿足在全國范圍內(nèi)開展草地犯罪的高效執(zhí)法需要,且不同地區(qū)執(zhí)法機構的發(fā)展和建設不平衡的問題十分突出。

2.2.2 草原執(zhí)法人員少,裝備落后,專業(yè)素質低 我國草地類型豐富,全國首次統(tǒng)一草地資源調(diào)查將全國天然草地劃分為18個草地類,824個草地型,但草原地區(qū)經(jīng)濟相對落后,交通環(huán)境條件普遍較差,執(zhí)法隊伍普遍薄弱。全國縣級以上草原執(zhí)法人員僅7 000多人,平均每人需要負責管理5.3萬hm2。另外,草原監(jiān)理機構,特別是基層執(zhí)法人員專業(yè)素質偏低,執(zhí)法裝備普遍落后,據(jù)統(tǒng)計,全國草原執(zhí)法人員中,具有本科學歷的僅占22.7%,在基層縣級草原監(jiān)理人員中,本科及以上學歷的只有17.1%。從專業(yè)上看,草原專業(yè)的占25.9%,法律專業(yè)的只有4.9%[4]。

2.3 草原執(zhí)法環(huán)境較差 目前,在我國絕大多數(shù)草原生態(tài)保護地區(qū),人們的生態(tài)知識貧乏,法律意識淡薄,法制觀念薄弱,為追求當?shù)匾粫r的經(jīng)濟發(fā)展,濫用草原,阻礙了草原執(zhí)法的正常進行。而在執(zhí)法機關內(nèi)部,執(zhí)法人員依法行政意識的薄弱和缺乏,往往將國家法律法規(guī)和政府文件兩者的關系混淆,以文代法的現(xiàn)象比較嚴重,依法治草的機制尚需完善。

2.4 草原執(zhí)法監(jiān)督機制低效 由于經(jīng)濟文化等因素的影響,監(jiān)管機制低效乏力,有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生,導致草原法規(guī)定的草原保護制度無法得到真正的貫徹落實。例如“三同時”制度是防止建設項目產(chǎn)生新污染和生態(tài)破壞的重要制度[5],但是,由于監(jiān)督不到位,開發(fā)單位屢屢違反“三同時”制度,給草原保護工作和生態(tài)恢復帶來極大的破壞,同時也損害了當?shù)啬撩竦暮戏嘁妗?/p>

2.5 地方財政困難,草原執(zhí)法機構經(jīng)費短缺

國家雖然以各種項目的形式對草原監(jiān)理站進行了投資建設,但大多數(shù)草原地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后,地方財政困難,項目配套的地方經(jīng)費支持不足。部分地區(qū)雖然按項目要求購買了全套設備,但由于基層人員專業(yè)素質和操作技能相對缺乏,設備無法發(fā)揮應有的效力。另外,大部分草原地區(qū)執(zhí)法人員所需的交通工具、通訊工具和辦案設備等最基本的設施嚴重短缺,使草原執(zhí)法工作步履維艱。

3 完善草原執(zhí)法體系

3.1 完善草原法律體系 各級執(zhí)法機構應結合當?shù)貙嶋H情況,盡快出臺與《草原法》相配套的法律法規(guī),以切實解決草原執(zhí)法在面臨某些實際問題時無法可依的問題。首先,應加強立法可行性研究,確保出臺的每條法律規(guī)范都適用于實際的執(zhí)法活動中;其次,要加強法律法規(guī)規(guī)章之間的銜接和協(xié)調(diào)性,及時清理和修改不合時宜的法律法規(guī);第三,立法力求明確、具體,立法解釋、司法解釋以及其他配套的實施細則等要及時跟上。第四,加大對草原違法行為的處罰力度,對構成犯罪的,要暢通對其追究刑事責任的渠道;第五,加強草原行政執(zhí)法程序的立法和研究,尤其是要盡快出臺有關行政執(zhí)法程序、執(zhí)法監(jiān)督和強制執(zhí)行等方面的法律法規(guī),以解決當前執(zhí)法“執(zhí)行難”的問題。

3.2 加強草原執(zhí)法隊伍建設,全面提高執(zhí)法人員綜合素質

3.2.1 強化草原執(zhí)法人員素質 開展草原執(zhí)法的關鍵在于要有一支政治素質硬、法律水平高、業(yè)務技能精的專業(yè)執(zhí)法隊伍,各級草原行政主管部門要更加重視和支持草原執(zhí)法體系和執(zhí)法隊伍建設,鼓勵努力提高法律素養(yǎng)和專業(yè)技能水平,通過內(nèi)強素質、外樹形象來盡快提高執(zhí)法技能和執(zhí)法水平,從而建立一批靠得住、執(zhí)行效率高的草原執(zhí)法隊伍。

3.2.2 提高執(zhí)法人員辦公條件和執(zhí)法工具 面對經(jīng)濟相對落后、通信設備短缺的情況,要設法提高和改善執(zhí)法人員的工資、住房條件、辦公設施、交通工具以及通信工具,要協(xié)同政府和群眾共同解決和關心基層執(zhí)法人員在生活和工作中遇到的各種困難,以調(diào)動執(zhí)法人員的積極性和主動性。

3.3 加大《草原法》和草原生態(tài)知識的宣傳 宣傳內(nèi)容上要強調(diào)實效性,著重強調(diào)草原的生態(tài)地位、功能與作用、草原法律法規(guī)、草原政策與方針以及草原的現(xiàn)狀與存在的危機等方面,讓全社會對草原的特殊地位和功能有較為全面的認知和重視。在宣傳方式,借助標語、橫幅、媒體、報刊、網(wǎng)絡等多種媒介和渠道,讓草原使用者了解自身擁有的權力和應盡的義務,使其在合法管理和使用草原的同時依法維護自己的合法權益和切身利益,并能夠積極發(fā)揮草原監(jiān)督和保護工作。

3.4 強化各部門配合協(xié)作,提升草原執(zhí)法效果 首先,草原行政主管部門和監(jiān)理機構要各自協(xié)調(diào)好其內(nèi)部關系,明確各部門的職責、權限。其次,草原行政主管部門和草原監(jiān)理機構要更加緊密地配合,發(fā)揮相互協(xié)作的優(yōu)勢,貫徹落實法定責任,進一步提升草原監(jiān)管水平和執(zhí)法效果。最后,要協(xié)調(diào)好草原執(zhí)法部門與其他部門的聯(lián)系,使草原執(zhí)法活動需要其他部門協(xié)助處理的特殊草原犯罪活動能夠有效及時地獲得國家其他部門第一時間的援助和支持,增強草原執(zhí)法的透明度和實效性,建立健全草原執(zhí)法的公眾參與機制。

3.5 豐富草原執(zhí)法手段,主動改變草原執(zhí)法中的被動局面 草原監(jiān)理的執(zhí)法手段單一且相對落后,從而使草原執(zhí)法工作陷于被動和難于應付的局面,所以,草原執(zhí)法過程中在加強強制手段的同時也要靈活運用一些非強制手段。在實踐中主要的非強制性草原執(zhí)法手段有:環(huán)境信息公開制度、環(huán)境行政合同、環(huán)境行政獎勵制度、可交易的環(huán)境許可制度等。另外,草原執(zhí)法機關要發(fā)揮主觀能動性,積極參與到相關政策的制定與規(guī)劃中去,加強與其他部門的協(xié)調(diào)與合作,做好國土部門、林業(yè)部門在征用草地或林草劃分過程中出現(xiàn)的分歧等方面的溝通和協(xié)調(diào)工作,確保草原開發(fā)工作和草原執(zhí)法工作在良好的法律環(huán)境下順利實施[6]。

3.6 動員社會各界勢力,建立打擊草原違法犯罪活動的強大力量 近年來,部分地區(qū)片面追求一時的經(jīng)濟利益和地方發(fā)展,導致草原違法案件和草原破壞程度大幅度上升,主要表現(xiàn)在開墾草原案件數(shù)量上升較快、非法采集草原野生植物案件增勢明顯、違反禁牧和草畜平衡規(guī)定的案件數(shù)量增長較快、非法征用草原案件數(shù)量增幅最大且查處難度較高、非法臨時占用草原案件形式多樣[7]等方面,草原違法犯罪活動正向著多樣化和復雜化的趨勢迅速發(fā)展。因此,需要動員社會各界力量,包括借助新聞媒體對其罪行進行曝光以形成社會輿論和群眾基礎,尋求紀檢和監(jiān)察部門的支持以嚴格追究責任和懲治腐敗,尋求上級主管部門的支持,由上級部門進行協(xié)調(diào)或直接查處[8]。

[1] 農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)司,全國畜牧獸醫(yī)總站.中國草地資源[M].北京:中國科學技術出版社,1996.

[2] 劉加文.我國草業(yè)現(xiàn)狀及當前的主要任務[EB/OL].[2001-02-10].

[3] 農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)管中心.中國草原執(zhí)法概述[M].北京:人民出版社,2007:51.

[4] 農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)管中心.中國草原執(zhí)法概述[M].北京:人民出版社,2007:9.

[5] 李恒遠.環(huán)境法制讀本[M].北京:中國環(huán)境科學出版社,2002:36.

[6] 趙忠,丁建江,傲英.草原執(zhí)法中遇到的問題及應對措施[J].新疆畜牧業(yè),2010(2):28-29.

[7] 農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心.草原執(zhí)法監(jiān)督工作的回顧與展望[J].中國牧業(yè)通訊,2009(8):12-14.

[8] 劉加文.草原執(zhí)法的困境與出路[J].中國牧業(yè)通訊,2009(15):10-11.