高 進(jìn),李兆友

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序,滿足公眾需要。治理的主體是多元的,既可以是公共機(jī)構(gòu),也可以是私人機(jī)構(gòu),還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作[1]。治理的目標(biāo)是政府、市場和市民社會(huì)等主要治理主體協(xié)同合作謀求善治,善治的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化,而公共利益又是以公共性為基點(diǎn)。由此可見,公共性在政府、市場和市民社會(huì)的治理中扮演著共同關(guān)聯(lián)點(diǎn)的角色。在治理的特定結(jié)構(gòu)中,政府、市場和市民社會(huì)是以對抗性的博弈關(guān)系而存在的,但是,協(xié)同合作尋求公共利益的最大化,必然要求三者以公共性為基礎(chǔ)方可實(shí)現(xiàn)。本文以治理為研究視閾,定位政府、市場及市民社會(huì)與公共性的內(nèi)在關(guān)聯(lián),揭示公共性的含義,探討公共性的場域,把握公共性在政府、市場及市民社會(huì)治理中表現(xiàn)的特質(zhì),有助于治理的研究。

一、 公共性的內(nèi)涵

公共性源于“公共”,漢娜·阿倫特認(rèn)為“公共”一詞意指兩種緊密聯(lián)系而又不完全相同的性質(zhì):公開和共同。公開指事物公開地出現(xiàn),能被在場的所有人從各個(gè)不同的角度看到、聽到和談?wù)?。共同指各個(gè)角度的觀看、聽和說最后都指向一個(gè)共同的東西、為人所共有的東西[2]。因此,“公共”具有公眾從公開的視閾中尋求共同且共有東西的關(guān)系屬性。在一般意義上,公共性具有特定的語義表達(dá)?！肮残允侵柑囟ǚ秶鷥?nèi)由特定對象、環(huán)境和結(jié)果將具體個(gè)人(或主體)聯(lián)系起來的具有普遍性、不確定性和意識(shí)交互性的社會(huì)關(guān)系?！盵3]從治理的角度,公共性也體現(xiàn)著特定的內(nèi)在規(guī)定。按照治理理論來看,治理主要是基于對傳統(tǒng)等級(jí)官僚制模式和擴(kuò)展的自發(fā)市場秩序模式的反思,旨在解決政府失敗與市場失靈的矛盾問題,通過政府、市場和市民社會(huì)的合作,在合作共治中實(shí)現(xiàn)三者比較優(yōu)勢的最大化,以實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的善治,從而調(diào)整國家、市場與市民社會(huì)的關(guān)系。在此過程中,政府、市場和市民社會(huì)都體現(xiàn)一定的公共性。

政府是公共性的主要承擔(dān)者。正如馬克思指出,國家除了階級(jí)職能外,“一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟(jì)職能,即舉辦公共工程的職能”[4]。政府的公共職能即是政府的公共性外化的體現(xiàn)。在治理的特定視閾中,“政府的公共性是政府的第一屬性”[5]?！罢?yàn)閷?shí)現(xiàn)其公共目標(biāo)、維護(hù)其公共利益而建立,這也是政府公共性的起源,雖然不同時(shí)代、不同背景對政府公共性的外部特征有不同要求,但實(shí)現(xiàn)正義、提供公共物品卻是所有政府公共性的公共內(nèi)容?！盵6]政府屬性的定位和把握,是治理合作的共同基礎(chǔ),更是實(shí)現(xiàn)善治的根本動(dòng)力。公共性的屬性要求政府在提供公共物品和公共服務(wù)的過程中彰顯公正,從而達(dá)到目標(biāo)與原點(diǎn)的高度一致,真正行使政府的角色與職能,實(shí)現(xiàn)治理趨向善治的終極關(guān)懷。

市場是公共性的實(shí)現(xiàn)者。市場作為資源配置的手段,關(guān)系到個(gè)人實(shí)體的生產(chǎn)和生活,關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展和壯大,關(guān)系到國家的進(jìn)步與興衰。市場是生產(chǎn)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的主要提供者,是消費(fèi)領(lǐng)域商品買賣的重要依托方。市場并不是私人領(lǐng)域獨(dú)有的方式手段,也是公共領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品的基本手段,這種表現(xiàn)形式根源于市場內(nèi)在的公共性。在治理的理念與框架下,市場通過自由競爭、價(jià)格機(jī)制和利潤來配置公共領(lǐng)域的社會(huì)資源。市場在追求效益為價(jià)值導(dǎo)向的過程中,達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共性的客觀結(jié)果。

市民社會(huì)是公共性的參與者。市民社會(huì)也是公共性的重要載體。馬克思和恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》中指出:“在過去一切歷史階段上受生產(chǎn)力制約同時(shí)又制約生產(chǎn)力的交往形式,就是市民社會(huì)?！盵7]這種交往的組織形式具有特定的公共性。市民社會(huì)正是市民追求公共利益實(shí)現(xiàn)公共性的特定組織形式。市民社會(huì)開辟了獨(dú)立于政府而實(shí)現(xiàn)公共性的嶄新路徑,因?yàn)椤霸诂F(xiàn)代國家條件下,公民參加國家普遍事務(wù)的機(jī)會(huì)是有限度的。但是人作為倫理性的實(shí)體,除了他私人目的之外,有必要讓其參加普遍活動(dòng)。這種普遍物不是現(xiàn)代國家所能經(jīng)常提供他的,但他可以在同業(yè)公會(huì)找到”[8],同業(yè)公會(huì)正是黑格爾主張市民社會(huì)實(shí)現(xiàn)公共性的組成部分之一。即使是當(dāng)代社會(huì),市民社會(huì)仍然是實(shí)現(xiàn)公共性不可替代的載體。

可見,在治理的語境下,公共性是指政府、市場與市民社會(huì)等治理主體通過協(xié)調(diào)合作實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)聯(lián)屬性。一方面,公共性是國家、市場與市民社會(huì)合作的基礎(chǔ)、聯(lián)系的紐帶;另一方面,公共性的價(jià)值目標(biāo)在國家、市場與市民社會(huì)的治理中得以實(shí)現(xiàn)。

二、 公共性的場域

公共性的場域是公共領(lǐng)域?！八^‘公共領(lǐng)域',我們首先意指我們的社會(huì)生活的一個(gè)領(lǐng)域,在這個(gè)領(lǐng)域中,像公共意見這樣的事物能夠形成?！盵9]而這種公共領(lǐng)域包括“教會(huì),文化團(tuán)體和學(xué)會(huì),還包括獨(dú)立的傳媒,運(yùn)動(dòng)和娛樂協(xié)會(huì),辯論俱樂部,市民論壇和市民協(xié)會(huì)。此外還包括職業(yè)團(tuán)體,政治黨派,工會(huì)和其他組織等”[10]。公共領(lǐng)域的本質(zhì)屬性就是公共性實(shí)現(xiàn)的場域。公共領(lǐng)域不僅是公共利益生成的交集場域,而且是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的重要平臺(tái)。在治理的特定活動(dòng)中,公共性產(chǎn)生于公共領(lǐng)域,同時(shí),公共領(lǐng)域?yàn)楣残缘膶?shí)現(xiàn)搭建交流合作的橋梁。

公共領(lǐng)域?yàn)橹卫碇泄残缘漠a(chǎn)生提供一定的場域空間。治理需要領(lǐng)域平臺(tái),這種領(lǐng)域既是一種場所的體現(xiàn)形式,又是一定范圍的界域限度。公共領(lǐng)域作為治理中公共性的平臺(tái)和空間,二者的邏輯基點(diǎn)都是來自于公開和共同。公開地、共同地看到共有的東西,不僅需要共時(shí)性的時(shí)間維度,而且須要保證同在性的空間場所,無論是治理多元主體中的政府、市場,還是市民社會(huì),正是在這一場域中,才能真實(shí)地得以展現(xiàn),顯示出其同一性。正如漢娜·阿倫特所言:“只有在事物被許多人從不同方面看到,聚集在它周圍的人們知道他們從眾多差異中看到了同一個(gè)東西,世界的真實(shí)性才能真切而可靠地顯現(xiàn)出來?！盵11]其中“同一個(gè)東西”作為公眾觀看的同一客體,表現(xiàn)為共同的唯一性,也就是說,“在公共世界的條件下,現(xiàn)實(shí)主要不是由組成這一世界的所有人的‘共同本質(zhì)’保證的,而是由這樣一種事實(shí)保證的,即盡管角度不同,因而看法各異,但每個(gè)人關(guān)注的總是同一客體”。這種同一客體就是公眾觀察到的公共性的物化形式,“在公共領(lǐng)域中展現(xiàn)的任何東西都可為人所見、所聞,具有可能最廣泛的公共性”[12]。盡管政府、市場與市民社會(huì)觀察問題的視角不一,盡管作為觀察者的政府、市場與市民社會(huì)的動(dòng)機(jī)存在差異,但是,所有目光投向的“同一客體”是在而且僅在公共領(lǐng)域方可存在。與此同時(shí),由于公共性的產(chǎn)生具有公開和共同的特性,而且客體又是共時(shí)同在的“同一個(gè)東西”,這種有限的界域限度必然來自公共領(lǐng)域。

公共領(lǐng)域又為治理中公共性的實(shí)現(xiàn)提供交流對話的場域平臺(tái)。在治理中,政府通過公共領(lǐng)域中公眾的公共交往所形成的輿論,評(píng)判公共權(quán)力與政策,實(shí)現(xiàn)交流對話,達(dá)成共識(shí)。也就是說,“在公共領(lǐng)域中,公眾通過話語形式進(jìn)行公共交往,公眾依據(jù)理性評(píng)判公共權(quán)威及其政策和其他公共問題,這種評(píng)判形成公共輿論。公共領(lǐng)域承擔(dān)著雙重功能:一是促進(jìn)了社會(huì)整合和群體認(rèn)同,人們在這里找到了社會(huì)生活的意義和價(jià)值;二是為國家取得合法性基礎(chǔ),即合法性功能。因?yàn)槿藗冊诮煌陀懻撝姓J(rèn)可了政治秩序的價(jià)值”[13]。同時(shí),政府通過市場這只“看不見的手”實(shí)現(xiàn)資源合理配置,通過競爭機(jī)制拓展利益的最大化,為治理提供物質(zhì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)保障,這種互利性的交流實(shí)現(xiàn)仍是基于公共領(lǐng)域的平臺(tái)。政府、市場與市民社會(huì)的多元治理主體在公共領(lǐng)域的交流平臺(tái)場域中,既保留差別,又達(dá)成共識(shí),實(shí)現(xiàn)協(xié)同式發(fā)展。正如哈貝馬斯所言:“真正的共識(shí)絕不否定差異,取消多元性,而是要在多元的價(jià)值領(lǐng)域里,對話語論證的形式規(guī)則達(dá)成主體間認(rèn)識(shí)的合理的一致,并將這一前提引入語言交往?！盵14]多元治理主體的交流合作、共同發(fā)展主要是在公共領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)的。

三、 公共性的特質(zhì)

從以上公共性的內(nèi)涵及場域的討論中可以看出,治理視閾中的公共性具有如下三個(gè)特質(zhì):

1. 共生特質(zhì)

從起點(diǎn)上看,政府、市場和市民社會(huì)的公共性是一個(gè)整體,體現(xiàn)共生。按照治理理論,在治理的主體上,超越企業(yè)治理的局限,也突破一國治理的范圍,存在著一個(gè)由來自不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的公私行為體(如個(gè)人、組織,公私機(jī)構(gòu),次國家、國家、超國家,權(quán)力機(jī)關(guān)、非權(quán)力機(jī)構(gòu),社會(huì)、市場、國家等)、力量和運(yùn)動(dòng)構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[15]。對于治理而言,既須要調(diào)整國家和市民社會(huì)的架構(gòu),又須要理順政府、市場和市民社會(huì)的關(guān)系。也就是說治理的主體既可以是國家機(jī)構(gòu),也可以是私人機(jī)構(gòu),或者是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間的合作,是國家與市民社會(huì)之間的合作。這種治理主體結(jié)構(gòu)是一種具有博弈色彩的整體,整體的屬性意味著組成元素的共生,意味著政府、市場和市民社會(huì)的共生,這種共生特質(zhì)是治理公共性的重要體現(xiàn)。

從過程上看,治理的公共性體現(xiàn)共生。治理理論強(qiáng)調(diào)治理是一個(gè)持續(xù)的過程,而不是靜態(tài)規(guī)則的疊加;治理的公共性是在政府、市場和市民社會(huì)的良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn),而不是在束縛與限制中消亡。在這個(gè)過程中,政府不再依靠傳統(tǒng)的帶有強(qiáng)制性的國家權(quán)力,通過法規(guī)政策,對公共事務(wù)實(shí)行自上而下的單向管理,而是通過在政府、市場和市民社會(huì)之間建立合作伙伴關(guān)系,共同對公共事務(wù)實(shí)行上下互動(dòng)的雙向治理。因此,治理的過程是公共性實(shí)現(xiàn)的過程,是政府、市場和市民社會(huì)共生的過程。

從目標(biāo)結(jié)果上看,治理的公共性體現(xiàn)共生。治理目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)善治,善治的本質(zhì)是公共利益的最大化。從一定意義上講,公共利益的實(shí)現(xiàn)是公共性的內(nèi)在要求,公共利益的最大化是政府、市場和市民社會(huì)公共性的外化趨勢。在謀求公共利益的過程中,政府、市場和市民社會(huì)基于公共性這個(gè)共同的聯(lián)系紐帶,在合作與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,扮演著各自的角色,履行著各自的職能,發(fā)揮著各自的優(yōu)勢,形成協(xié)同與合力,促成公共利益的實(shí)現(xiàn)。在公共性目標(biāo)結(jié)果實(shí)現(xiàn)的同時(shí),政府的公正、市場的效益和市民社會(huì)的發(fā)展也得以實(shí)現(xiàn),這種結(jié)果是共時(shí)性所得,是共生式形成。

2. 共治特質(zhì)

政府、市場和第三部門共同治理提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)公共性。治理理論倡導(dǎo)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不應(yīng)由政府單獨(dú)全面供給,而應(yīng)由政府、市場以及第三部門合作實(shí)現(xiàn)供給。在提供公共產(chǎn)品方面,政府必須明確區(qū)別“政府提供”和“政府生產(chǎn)”,政府應(yīng)該不再直接大量地承擔(dān)公共產(chǎn)品的生產(chǎn),應(yīng)該更少地“劃槳”、更多地“掌舵”。政府應(yīng)該組織市場去生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品,并將主要精力集中在保障市場生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的規(guī)則制定和實(shí)施上,創(chuàng)造有利于市場發(fā)展和完善的制度環(huán)境。第三部門作為市民社會(huì)非營利性的組織載體,積極協(xié)調(diào)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。治理理論強(qiáng)調(diào)通過政府、市場和第三部門等社會(huì)多元主體之間的互動(dòng)所形成的合作網(wǎng)絡(luò)來處理社會(huì)公共事務(wù),解決社會(huì)公共問題,提供公共服務(wù)。重視合作治理中各組織間的相互合作、坦誠溝通和達(dá)成共識(shí),使對立或各異的利益彼此適應(yīng),從而采取合作的行動(dòng);它促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織治理,而且還能使各式各樣的自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)以及后果等相對協(xié)調(diào);它既包括為保證人們服從的正式制度和體制,也包括人們同意或以為符合其利益的非正式安排[16]。

政府、市場和第三部門在合作機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)中共同治理,實(shí)現(xiàn)公共性。治理理論強(qiáng)調(diào)治理合作的基礎(chǔ)不是控制和支配,而是協(xié)調(diào),不是一系列的規(guī)則,而是持續(xù)的互動(dòng)。這種協(xié)調(diào)與互動(dòng)要求將市場的激勵(lì)機(jī)制和第三部門的管理手段引入政府的公共管理,實(shí)現(xiàn)“更小的政府,更多的治理”[17]。政府的角色與定位應(yīng)該是各參與者中“同輩中的長者”,雖然不具有最絕對權(quán)威,卻承擔(dān)著建立指導(dǎo)社會(huì)組織行為者的共同準(zhǔn)則和確立有利于穩(wěn)定重要性為主題的大方向與行為準(zhǔn)則的重任。政府的職責(zé)和作用應(yīng)該是作為政策主張不同的人士進(jìn)行對話的主要組織者,作為有責(zé)任保證各個(gè)子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)某種程度的團(tuán)結(jié)的總體機(jī)構(gòu),作為規(guī)章制度的制定者,及在其他子系統(tǒng)失敗的情況下作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采取“最后一著”補(bǔ)救措施[18]。

3. 共享特質(zhì)

治理的公共性是一種共時(shí)性共享。治理公共性的表現(xiàn)形式是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),提供的向度是面向公眾群體的,屬于同一時(shí)空下社會(huì)公眾所享。公眾群體在三者提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中實(shí)現(xiàn)利益需求。政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí),既鞏固公共權(quán)力的基礎(chǔ),又保證公共政策的連續(xù)性。市場在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中,增強(qiáng)優(yōu)化資源配置的能力。市民社會(huì)在參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的同時(shí),實(shí)現(xiàn)自身的特定利益。共享是抓住機(jī)遇戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)的多元共享。正如法國學(xué)者卡藍(lán)默所言:“治理的大問題是永恒的----讓同一塊領(lǐng)土上數(shù)以百萬計(jì)的人們共同生活在內(nèi)外和平和持久的繁榮中,確保人類社會(huì)與其環(huán)境的平衡;以長遠(yuǎn)眼光管理稀缺而脆弱的自然資源;保證人們思想和行動(dòng)自由,同時(shí)維護(hù)社會(huì)性,調(diào)和共同利益;向每個(gè)人分別和共同提供最大的繁榮機(jī)會(huì);允許科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展而不被其力量沖昏頭腦;確保所有人過有尊嚴(yán)的生活;承認(rèn)文化和傳統(tǒng)的多樣性和豐富性,同時(shí)使其參與整個(gè)社會(huì)的和諧;適應(yīng)世界的變化,同時(shí)又保持其自身的特性?！盵19]由此可見,解決好治理問題,才能實(shí)現(xiàn)具有共時(shí)性的和諧共享,這既是治理的責(zé)任義務(wù),又是治理的重要目標(biāo)。

治理的公共性還是一種歷時(shí)性共享。人類的發(fā)展是一種生命延續(xù)和文化傳承的過程,治理的公共性也相隨而行,公共性外化的成果不僅使當(dāng)代受益,而且恩澤后世。正如漢娜·阿倫特所言:“共同的世界是我們出生的時(shí)候進(jìn)入、死亡的時(shí)候離開的世界。它超越了我們生命的大限,而進(jìn)入過去和未來;我們來到這個(gè)世界之前,它就已經(jīng)在那里了,在我們短暫的停留之后,它將繼續(xù)存在。它不僅是我們與跟我們生活在一起的人共有的世界,而且也是與我們的先輩和后代共有的世界。一代一代的人來去匆匆,而這個(gè)共同的世界則長存不沒,不過,它只是在具備了公共性之后,才能夠如此。正是公共領(lǐng)域的公共性才能夠吸納人們想從時(shí)間的自然廢墟中拯救出來的任何東西,并使之歷經(jīng)數(shù)百年而依然光彩照人?！盵20]由此可見,公共性是歷時(shí)性的共享。在治理的視閾下,更加具有可持續(xù)性。公共領(lǐng)域的公共性,在代際的傳承中,折射出燦爛的光芒,人類代代共享,時(shí)時(shí)受益。

綜上所述,在治理的視閾中,公共性成為政府、市場和市民社會(huì)的關(guān)聯(lián)屬性,正是這種共同的紐帶成為治理多元主體協(xié)同合作的基礎(chǔ),而公共利益作為公共性的內(nèi)在要求,也成為治理走向善治的價(jià)值目標(biāo)。在治理的過程中,公共性表現(xiàn)為系統(tǒng)共生、協(xié)同共治和持續(xù)共享的特質(zhì),這些特質(zhì)為政府、市場和市民社會(huì)共同的資源權(quán)力分配和制衡,為公共利益實(shí)現(xiàn)最大化夯實(shí)了堅(jiān)固的基礎(chǔ)。治理視閾中公共性的探求也成為未來政府發(fā)展理念與模式的邏輯基點(diǎn)。政府作為治理多元主體中的組成部分,以公共性為聯(lián)系節(jié)點(diǎn),在市場與市民社會(huì)等主體中尋求共同點(diǎn),雖然各自的價(jià)值目標(biāo)不同,但是,政府作為合作發(fā)展中的主導(dǎo)者,積極發(fā)揮“同輩中的長者”的協(xié)調(diào)作用,發(fā)揮市場的競爭優(yōu)勢和市民社會(huì)非營利性組織的激勵(lì)特點(diǎn),促進(jìn)政府、市場和市民社會(huì)各自優(yōu)勢的疊加,產(chǎn)生治理整體突現(xiàn)的良好效應(yīng),承擔(dān)責(zé)任與秩序的角色,從而實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

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