周 沛,管向梅,2

(1.南京大學(xué)政府管理學(xué)院,江蘇南京 210093;2.南京工程學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)系,江蘇南京 211167)

一、基于普惠型福利的城市高齡者養(yǎng)老需求

1. 普惠型福利

目前,學(xué)術(shù)界對(duì)“普惠型福利”尚未展開廣泛的討論,對(duì)之亦未有明確的界定。為了清楚地認(rèn)知普惠型福利內(nèi)涵,我們可以從“制度性福利”中引申其“普惠”意義。

美國(guó)學(xué)者威倫斯基和李賓士在1958年出版的《工業(yè)社會(huì)與社會(huì)福利》一書中首次使用兩分法,把社會(huì)福利分為“補(bǔ)缺型”和“制度型”社會(huì)福利?！把a(bǔ)缺型”社會(huì)福利強(qiáng)調(diào)依靠家庭和市場(chǎng)提供個(gè)人所需的福利待遇,只有當(dāng)家庭和市場(chǎng)的作用失靈而難以提供個(gè)人所需福利時(shí),國(guó)家和政府才會(huì)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。“補(bǔ)缺型”福利是為社會(huì)無法自助者提供的暫時(shí)性和補(bǔ)償性的社會(huì)救助,是對(duì)“不幸者的慈善”[1]。“制度型”社會(huì)福利強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于個(gè)人的福利需求負(fù)有不可推卸的責(zé)任,主張通過一整套完善的法規(guī)制度體系,提供個(gè)人所需的社會(huì)福利。與“補(bǔ)缺型”福利不同,制度型福利不是在家庭和市場(chǎng)不能滿足個(gè)人需要時(shí)才介入,而是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)中常態(tài)性的提升公民生活質(zhì)量的社會(huì)制度。制度型福利把接受福利的對(duì)象擴(kuò)展到全體公民,通過為全社會(huì)所有人提供相應(yīng)的社會(huì)福利和資源,以促進(jìn)全民福祉和社會(huì)發(fā)展為目標(biāo),具有很強(qiáng)的全民保障特點(diǎn)[2]。英國(guó)學(xué)者蒂特馬斯認(rèn)為,國(guó)家為人民提供福利是對(duì)工業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷過程的適應(yīng)和積極回應(yīng),政府不僅應(yīng)該提供國(guó)家福利,而且應(yīng)該提供普及型社會(huì)福利[3]。普惠型福利是一種質(zhì)的進(jìn)步,在公共話語中,似乎普惠型社會(huì)福利已經(jīng)成為關(guān)乎道德的一種占主導(dǎo)地位的主張[4]。

本文認(rèn)為,普惠型福利是以政府為主體,以全體國(guó)民為對(duì)象,以多樣化福利提供為手段,是旨在改善民眾生活水平、提高生活質(zhì)量的社會(huì)政策選擇和制度安排。普惠型福利具有福利對(duì)象的廣泛性、福利主體的多元性、福利方式的多樣性、福利內(nèi)容的豐富性等特征。

2. 普惠型福利與城市高齡者養(yǎng)老需求

按照聯(lián)合國(guó)人口司的規(guī)定,年滿80歲的老年人稱為“高齡老人”[注]聯(lián)合國(guó)人口司在1996年底召開的“老年人口死亡率及其影響”的專題討論會(huì)上,以80歲為界將老年人口劃分為“低齡老人”(younger elderly)和“高齡老人”(the oldest elderly)。。據(jù)測(cè)算,2020年我國(guó)高齡者人口將達(dá)到2780萬,2040年將增加到7400多萬,到2050年將達(dá)到1.14億。屆時(shí),我國(guó)每3個(gè)老人中就有一名高齡者,全世界每4名高齡者中就有一名是中國(guó)人,高齡化的形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻[5]。

對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家,“未富先老”及“老者高齡”的現(xiàn)實(shí)使我國(guó)在解決養(yǎng)老問題過程中面臨著“資金保障”和“服務(wù)保障”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)社會(huì)保障的“碎片化”特征導(dǎo)致養(yǎng)老費(fèi)用來源單一,保障程度不一,彼此間缺乏銜接,增加了高齡者“資金保障”的難度。而在家庭功能弱化的背景下,養(yǎng)老家庭化特征又使高齡者“服務(wù)保障”嚴(yán)重缺失,高齡者社會(huì)化服務(wù)需求呼之欲出。從普惠型視角看,解決高齡老人的資金保障和服務(wù)保障,是國(guó)家和社會(huì)為高齡者養(yǎng)老服務(wù)提供的直接福利,是普惠型福利中最為人道的福利提供和福利滿足。

高齡者養(yǎng)老服務(wù)是普惠型福利的有機(jī)組成部分,是滿足高齡者養(yǎng)老的具體措施。從服務(wù)接受角度看,城市高齡者養(yǎng)老服務(wù)需求表現(xiàn)為:

第一,城市高齡者的養(yǎng)老服務(wù)廣泛性需求。所謂福利廣泛性需求,就是不管高齡者原本從事什么職業(yè)、屬于哪個(gè)階層,現(xiàn)在有無退休金及退休金多少,在高齡的現(xiàn)實(shí)面前,都一樣面臨著養(yǎng)老服務(wù)需求,須要從普惠型福利角度對(duì)之實(shí)施。

第二,高齡者養(yǎng)老福利供給主體多元性需求。高齡養(yǎng)老服務(wù)不能僅僅依靠家庭提供,其福利服務(wù)供給包括政府、家庭、社會(huì)、市場(chǎng)、社區(qū)及非營(yíng)利組織等多元化主體。只有服務(wù)主體多管齊下,才能保證高齡者養(yǎng)老福利的普惠性得以體現(xiàn)。

第三,高齡者養(yǎng)老福利服務(wù)方式多樣性需求。在家庭結(jié)構(gòu)呈小型化趨勢(shì)的條件下,高齡者養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)不能局限于家庭提供,服務(wù)多樣化成為高齡養(yǎng)老服務(wù)之急需,如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、專業(yè)養(yǎng)老康復(fù)等就是常見的養(yǎng)老服務(wù)方式選項(xiàng)。

第四,高齡者養(yǎng)老服務(wù)心理服務(wù)需求。除生活照料、醫(yī)療保健之外,心理疏導(dǎo)與服務(wù)、社會(huì)參與等等也是高齡者養(yǎng)老之需求,需要加以跟進(jìn)。

二、普惠型福利視角下城市②筆者認(rèn)為,“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,努力消除二元格局”是我國(guó)社會(huì)福利體系建立過程中的基本原則。在現(xiàn)有制度框架內(nèi),政策的推行是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,首先探討城市高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和可行性,同時(shí)能夠?yàn)檗r(nóng)村高齡者福利制度的推行積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn),最終實(shí)現(xiàn)普惠型福利。高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)的特點(diǎn)

普惠型社會(huì)福利是建立在福利社會(huì)化、福利主體多元化、福利對(duì)象普適化以及福利內(nèi)容多樣化的基礎(chǔ)之上的,面對(duì)高齡者呈上升趨勢(shì)的客觀實(shí)際,政府、市場(chǎng)、家庭、非營(yíng)利組織,以及有助于福利配送的社區(qū)和個(gè)人都是福利的供給主體。目前,我國(guó)社會(huì)福利制度所面對(duì)的問題是,如何動(dòng)員不同的福利責(zé)任主體將多樣化的福利內(nèi)容以有效的福利方式傳遞到擴(kuò)大的福利對(duì)象手中。這涉及到福利制度的改革、福利資源的整合、各福利主體關(guān)系的處理等等問題。

我國(guó)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式、組織有序的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、方興未艾的福利機(jī)構(gòu)等,都可以在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮重要作用,我們可以整合多方服務(wù)主體的服務(wù)資源,構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老服務(wù)體系。這一體系必然突破“補(bǔ)缺型”福利的限制,追求更高層次的“普惠型福利”。從這個(gè)層面看,高齡者的養(yǎng)老需求、普惠型福利、社會(huì)化服務(wù)體系是高齡者養(yǎng)老問題鏈條上的三大環(huán)節(jié),環(huán)環(huán)相扣、相互促進(jìn):從普惠型福利視角看,為高齡者提供社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù),是國(guó)家和社會(huì)在為國(guó)民解決了基本生活保障及基本生活保險(xiǎn)等基本福利之后,福利對(duì)象的進(jìn)一步擴(kuò)大、福利內(nèi)容的進(jìn)一步擴(kuò)展、福利水平的進(jìn)一步提升,是政府和社會(huì)各界義不容辭的社會(huì)責(zé)任,是社會(huì)福利體系中的有機(jī)組成部分。從福利社會(huì)化視角看,構(gòu)建高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系,與普惠型福利的理念一致,可以提升特殊弱勢(shì)群體——高齡老人——的福利水平。從社會(huì)化服務(wù)視角來看,它是優(yōu)化福利制度、提升福利理念的最有效途徑。普惠型福利與高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系具有高度的契合性,高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系是普惠型福利的最佳選擇。普惠型福利視角下高齡者服務(wù)體系具有四大特點(diǎn)。

第一,福利接受對(duì)象的廣泛性特征。在普惠型福利視角下,高齡老人社會(huì)服務(wù)體系把所有的城市高齡者看做服務(wù)對(duì)象,其服務(wù)對(duì)象選擇標(biāo)準(zhǔn)是“高齡”,而非“身份”、“地位”及個(gè)人物質(zhì)條件等因素。

第二,高齡者福利服務(wù)體系中服務(wù)主體的多元化特征。普惠型養(yǎng)老服務(wù)是以政府為主要責(zé)任主體的政策選項(xiàng),是人口老齡化時(shí)代的制度安排,必須舉全社會(huì)之力推行。為此,在以政府為主要責(zé)任主體的前提下,還須要調(diào)動(dòng)、組織和運(yùn)用家庭、社區(qū)、NGO及市場(chǎng)的力量,形成合力,共同構(gòu)建高齡老人服務(wù)體系。

第三,高齡服務(wù)方式的多樣性特征。與服務(wù)主體多元化特征相聯(lián)系,高齡者服務(wù)方式亦呈多樣化特征,如傳統(tǒng)的家庭服務(wù)、社會(huì)互助服務(wù)、社區(qū)服務(wù)以及專業(yè)的機(jī)構(gòu)服務(wù)和專業(yè)康復(fù)服務(wù)等等。

第四,高齡老人福利服務(wù)內(nèi)容的豐富性特征。從普惠型福利角度看,福利內(nèi)容體現(xiàn)在物質(zhì)、精神等多方面,因此,高齡普惠型福利應(yīng)該包括高齡津貼、特別護(hù)理、生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉等等。

由高齡者養(yǎng)老需求,形成了高齡者普惠型福利特點(diǎn),社會(huì)化服務(wù)體系起到了“資金保障”和“服務(wù)保障”的雙重作用。

三、城市高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系構(gòu)建

1. 高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系構(gòu)建的基本目標(biāo)和原則

高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系構(gòu)建的基本目標(biāo)和原則是普惠型福利在高齡養(yǎng)老服務(wù)上的集中體現(xiàn),是區(qū)別于“補(bǔ)缺型”福利的重要內(nèi)容,是相對(duì)于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的新型高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系。其基本目標(biāo)是按照高齡者的需求提供服務(wù)保障,將政府購(gòu)買服務(wù)、家庭自我服務(wù)、社區(qū)互助服務(wù)以及機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來,以構(gòu)建一個(gè)高齡者養(yǎng)老服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò),使高齡者老有所養(yǎng)。構(gòu)建高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系的基本原則是:

① 公平性原則。在普惠型福利視角下,作為一種社會(huì)政策,養(yǎng)老服務(wù)政策最應(yīng)該體現(xiàn)的是公平原則,這是一種橫向的公平,即讓所有社會(huì)成員公平地享受養(yǎng)老服務(wù)。那些原來的身份、地位之區(qū)別在高齡者養(yǎng)老服務(wù)上應(yīng)該被忽視,所有高齡者都有平等享受社會(huì)服務(wù)的權(quán)利。

② 專業(yè)性原則。要由傳統(tǒng)的低水平、低層次的養(yǎng)老服務(wù)向規(guī)范化、人性化、專業(yè)化的現(xiàn)代化服務(wù)轉(zhuǎn)變。特別是高齡者的情感慰藉、社會(huì)參與等發(fā)展性的需求要由專業(yè)的機(jī)構(gòu)、專業(yè)的社會(huì)工作者提供服務(wù),這是普惠型福利在福利水平上的體現(xiàn)。

③ 可操作性原則?？刹僮餍允窃擉w系實(shí)施中最關(guān)鍵的一點(diǎn)。服務(wù)體系的設(shè)計(jì)必須有一定的理論現(xiàn)實(shí)依據(jù)及科學(xué)標(biāo)準(zhǔn),如對(duì)高齡者的數(shù)量、結(jié)構(gòu)要進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè),才能為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)提供依據(jù);如針對(duì)部分失能和完全失能的老年人,分別提供什么樣的服務(wù),有什么區(qū)別,怎樣進(jìn)行科學(xué)評(píng)估等等,都需要有切實(shí)可行的依據(jù)。

2. 高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系構(gòu)建及實(shí)現(xiàn)路徑

在福利多元化背景下,高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系構(gòu)建就是各種社會(huì)力量和社會(huì)資源的高效有序整合與互動(dòng),可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索。

(1) 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。政府作為公共物品的最大提供者,也是向公民提供適度福利的主要實(shí)施者,發(fā)揮好政府在高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系構(gòu)建過程中的主導(dǎo)責(zé)任是十分重要的。

首先,政府有責(zé)任加大對(duì)高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系的指導(dǎo)和管理力度,給予法律保證和政策引導(dǎo)。通過制定高齡者養(yǎng)老的政策法規(guī),確立養(yǎng)老服務(wù)的整體發(fā)展規(guī)劃和分步推進(jìn)計(jì)劃,做好養(yǎng)老服務(wù)的費(fèi)用預(yù)算、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)管工作。

其次,政府是高齡者社會(huì)福利資源提供的主要承擔(dān)者。加大養(yǎng)老服務(wù)投入,以政府購(gòu)買服務(wù)的形式,促進(jìn)老年福利由傳統(tǒng)的“補(bǔ)缺型”向“普惠型”轉(zhuǎn)變,讓更多的高齡者能享受到普惠型養(yǎng)老福利。政府要在資金投入、資源整合等方面為高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)提供保障,要從包攬、包管轉(zhuǎn)移到政策扶持、管理監(jiān)督、服務(wù)資源的優(yōu)化等方面上來,注重營(yíng)造養(yǎng)老服務(wù)體系,創(chuàng)造良性發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制,促使其向規(guī)范化、制度化和健康有序的方向發(fā)展。

再次,政府要?jiǎng)訂T各方力量,促進(jìn)高齡者養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)發(fā)展。通過宣傳倡導(dǎo)、組織實(shí)施等形式,引導(dǎo)和幫助社會(huì)力量加入到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)當(dāng)中,從多層面提供并維護(hù)高齡老人的養(yǎng)老服務(wù)福利權(quán)益。

(2) 鞏固家庭基礎(chǔ)作用。由于社會(huì)的變遷,家庭結(jié)構(gòu)的小型化,以及生活方式的改變,家庭養(yǎng)老功能受到了前所未有的沖擊和挑戰(zhàn),然而,大多數(shù)高齡者的養(yǎng)老服務(wù)仍要建筑在家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)之上,這是因?yàn)榧彝ピ陴B(yǎng)老服務(wù)的提供中具有不可替代的作用。面對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)實(shí),龐大的老齡人口,國(guó)家難以作為單一的服務(wù)主體來滿足老年群體的需要,因而更應(yīng)發(fā)掘家庭養(yǎng)老的潛力,繼續(xù)鞏固和發(fā)展家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。現(xiàn)代社會(huì)福利制度的建立,是國(guó)家對(duì)其公民負(fù)責(zé)任的表現(xiàn),但不應(yīng)該在任何意義上削弱個(gè)人與家庭之間的支持性聯(lián)系。普惠型社會(huì)福利制度既施惠于困難人士,也應(yīng)考慮其“投資于家庭福利”。高齡者的社會(huì)福利水平的提升也應(yīng)該有利于家庭福利的增強(qiáng),有利于增進(jìn)家庭的福利能力。

(3) 激活社區(qū)照顧作用。社區(qū)照顧起源于20世紀(jì)50年代的英國(guó)。針對(duì)“機(jī)構(gòu)式收容”的“院舍服務(wù)”,有持異議者認(rèn)為院舍服務(wù)會(huì)使得被服務(wù)者的心理受到損害,并限制了他們的獨(dú)立生活,因而希望把院舍服務(wù)改變?yōu)樯鐓^(qū)照顧服務(wù)。1989年,英國(guó)政府發(fā)表《社會(huì)福利白皮書》,重申社區(qū)照顧的重要性,指出要發(fā)展社區(qū)資源,增強(qiáng)對(duì)老人、殘疾人等的社區(qū)照顧能力[6]。社區(qū)照顧可以運(yùn)用社區(qū)的各種正式與非正式資源,使需要照顧者能夠繼續(xù)留在他們熟悉的社區(qū)環(huán)境中得到養(yǎng)老照顧,避免不必要的“社區(qū)疏離”。在養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)推進(jìn)的過程中,社區(qū)照料能夠滿足高齡者在經(jīng)濟(jì)得到保障之外的日常照料和社會(huì)性交流,這是其他養(yǎng)老方式所無法替代的。社區(qū)照顧可以通過居家照顧、衛(wèi)生服務(wù)、情感慰藉、社區(qū)參與等方式實(shí)現(xiàn)。

(4) 發(fā)揮社會(huì)福利機(jī)構(gòu)補(bǔ)充作用。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)在我國(guó)過去較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)主要以收養(yǎng)城市中的“三無老人”(無法定贍養(yǎng)人、無固定生活來源、無勞動(dòng)能力的老人)為服務(wù)對(duì)象,主要提供基本的、低水平的養(yǎng)老服務(wù)。隨著人口老齡化進(jìn)程的加快以及由此而產(chǎn)生的日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求,越來越多的機(jī)構(gòu)在保障對(duì)“三無老人”服務(wù)的同時(shí),也面向社會(huì)收養(yǎng)社會(huì)中許多要求自費(fèi)寄養(yǎng)的老年人。與此同時(shí),許多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)亦紛紛參與到養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)之中。與其他模式的養(yǎng)老服務(wù)相比,專業(yè)性比較強(qiáng)的集中養(yǎng)老方式最具優(yōu)勢(shì)。因此,在強(qiáng)調(diào)鞏固家庭養(yǎng)老服務(wù)和推廣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí),大力發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù),擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量、提升其服務(wù)品質(zhì),是我國(guó)城市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的一個(gè)重要途徑。面對(duì)高齡者這一特殊群體,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在積極改善其服務(wù)設(shè)施的同時(shí),應(yīng)在生活照料、醫(yī)療護(hù)理、情感呵護(hù)等方面提供更為專業(yè)化、規(guī)范化、細(xì)致化、人性化的高質(zhì)量服務(wù)。要在機(jī)構(gòu)服務(wù)中把普遍的、一般性的服務(wù)與特殊的、個(gè)性化的服務(wù)結(jié)合起來,不僅靠制度管服務(wù),更要靠感情提升服務(wù),特別是將最需要機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期照料服務(wù)的失能高齡者納入進(jìn)來作為專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要服務(wù)對(duì)象。

(5) 發(fā)揮市場(chǎng)多樣化作用。養(yǎng)老服務(wù)作為一種社會(huì)產(chǎn)品,同樣須要依靠購(gòu)買方和提供方的共同交易來完成。市場(chǎng)可以提供多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品,滿足老年群體的多樣化需求。高齡者因?yàn)槠渥陨淼奶攸c(diǎn)和各自的背景,其養(yǎng)老需求也存在較大的差異。企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的提供,通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確立標(biāo)準(zhǔn),可以讓人們得到安全、有效、豐富、多層次的養(yǎng)老服務(wù),保證服務(wù)的質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)。老人自由選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu),市場(chǎng)規(guī)律就會(huì)在養(yǎng)老市場(chǎng)中發(fā)揮作用,促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰,促使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供更優(yōu)質(zhì)更有效的服務(wù)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度越大,養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量就越高。在養(yǎng)老問題上,發(fā)展的思路應(yīng)該是政府與市場(chǎng)相互支撐、互相促進(jìn)。堅(jiān)持養(yǎng)老問題的福利性、公益性,就要求政府提供基本的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障;堅(jiān)持養(yǎng)老問題的市場(chǎng)性,就須要由市場(chǎng)來提供多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)。唯有如此,公平與效率并行的目標(biāo)才能互不干擾地同步前行。

高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性決定了必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)的基本原則,在以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)的前提下,為了避免“家庭服務(wù)失靈”和“政府服務(wù)失靈”,而將家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、政府等多方面的功能和作用整合起來,形成互相制約、互相促進(jìn)的有機(jī)體系。

四、城市高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系構(gòu)建的癥結(jié)與對(duì)策

在高齡者養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系構(gòu)建過程中,會(huì)存在諸多問題,必須加以重視并認(rèn)真解決。

1. 多元化服務(wù)主體之間能否形成合力

政府、非政府組織、家庭、社區(qū)和市場(chǎng)共同構(gòu)成了高齡者社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系,其作用和功能各不相同。能否在政府首要責(zé)任的前提下形成合力,至少需要兩個(gè)條件:養(yǎng)老社會(huì)化福利理念是否確立、制度能否得到保障。制度的建立需要理念的更新和推動(dòng),只有全社會(huì)認(rèn)識(shí)到高齡者養(yǎng)老的緊迫性和重要性,并且積極投入資金、人力、物力等資源,形成穩(wěn)定的社會(huì)制度,同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理,高齡者的養(yǎng)老福利體系才能真正建立。

2. 多層次的福利內(nèi)容能否得到保證

高齡者所處環(huán)境、生活背景、經(jīng)濟(jì)能力都是有差別的,這就決定了社會(huì)服務(wù)的提供要差別化、多樣化。對(duì)孤老優(yōu)撫對(duì)象、“三無”老人和低收入失能、半失能老人的養(yǎng)老服務(wù),由各級(jí)政府承擔(dān);對(duì)大多數(shù)中等收入老年人的養(yǎng)老服務(wù),由政府主導(dǎo),引入社會(huì)力量積極參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng);對(duì)高收入老年人的養(yǎng)老服務(wù),主要利用市場(chǎng)機(jī)制,吸引社會(huì)投資經(jīng)營(yíng),政府從相關(guān)政策上予以支持。以高齡老人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為例,在功能上可以劃分為一般護(hù)理、半護(hù)理、全護(hù)理及混合護(hù)理型;按照護(hù)理水平,可以劃分為低檔型、中檔型、高檔型及混合型等。根據(jù)老人不同狀況從功能上和水平上加以劃分。普惠型社會(huì)福利并不是要求所有對(duì)象享受完全一樣的服務(wù),而是要使所有對(duì)象能夠擁有享受基本保障的權(quán)利,并且逐漸提升福利水平。至于個(gè)體之間的差別和特殊需求,通過市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)來解決。公平與效率是一切問題的出發(fā)點(diǎn)和關(guān)鍵,關(guān)系到整個(gè)服務(wù)體系功能的發(fā)揮,這個(gè)問題處理不好高齡者養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)體系必將不堪重負(fù),普惠也將成為一句空話,個(gè)體利益更無法得到保證。

3. 專業(yè)化的服務(wù)能否真正開展

養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)在充分了解老年人身心特點(diǎn)的基礎(chǔ)上不斷努力使服務(wù)趨于科學(xué)化、專業(yè)化、多樣化和規(guī)范化。高齡者需求既有生理性,又有社會(huì)性;既有物質(zhì)性,又有精神性。在社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式中,高齡者的情緒輔導(dǎo)、日常照顧,甚至是對(duì)高齡老人照顧者的支持,都需要專業(yè)人士的加入。在西方這是社會(huì)工作的專長(zhǎng),而在我國(guó)恰恰是最少介入的層面。社會(huì)工作積極的態(tài)度和理念,有效的專業(yè)方法,豐富的老人工作實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),能夠比較好地滿足高齡者精神、心理、情緒和人際關(guān)系的互動(dòng)的需要,協(xié)助其維持身心健康,適應(yīng)新的環(huán)境;維護(hù)老人的權(quán)利與尊嚴(yán),提升老人的自尊與自信。社會(huì)工作個(gè)案工作方法可以采取個(gè)案管理的方法協(xié)助老年案主建立支持網(wǎng)絡(luò),協(xié)調(diào)和保持從社會(huì)工作直接服務(wù)到社會(huì)政策的持續(xù)性服務(wù),策動(dòng)現(xiàn)有的內(nèi)外資源有效地為案主服務(wù)。社會(huì)工作者還可以協(xié)調(diào)老人與子女、其他老人、機(jī)構(gòu)乃至社會(huì)的關(guān)系。因此,積極引進(jìn)專業(yè)人士進(jìn)入高齡者服務(wù)領(lǐng)域是保證服務(wù)質(zhì)量的根本。

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