文/張奇林 肖立賓 馬樹周

“三規(guī)合一”的調(diào)查研究

文/張奇林 肖立賓 馬樹周

一、“三規(guī)合一”的源起

在互聯(lián)網(wǎng)上鍵入“三規(guī)合一”，即有117萬條相關(guān)內(nèi)容?！叭?guī)合一”的“三規(guī)”有兩個(gè)規(guī)劃是比較確定的——城市規(guī)劃（更確切應(yīng)該說“城鄉(xiāng)規(guī)劃”）和土地利用規(guī)劃。但是另外一個(gè)則有不同的論述：其一“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，其二“區(qū)域規(guī)劃”， 其三“主體功能區(qū)規(guī)劃”。

2008年4月21日《中國(guó)建設(shè)報(bào)》所描述“城鄉(xiāng)規(guī)劃法的正式施行，標(biāo)志著中國(guó)正在打破建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃時(shí)代，有必要關(guān)注其與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題”，“三規(guī)合一”勢(shì)在必行。至此，“三規(guī)”有了明確的說法。

二、三個(gè)規(guī)劃的內(nèi)容及發(fā)展情況

（一）國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃

二〇〇五年十月二十二日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》明確提出：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。按行政層級(jí)分為國(guó)家級(jí)規(guī)劃、?。▍^(qū)、市）級(jí)規(guī)劃、市縣級(jí)規(guī)劃；按對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。

國(guó)家總體規(guī)劃和省（區(qū)、市）級(jí)、市縣級(jí)總體規(guī)劃分別由同級(jí)人民政府組織編制，并由同級(jí)人民政府發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草；專項(xiàng)規(guī)劃由各級(jí)人民政府有關(guān)部門組織編制；跨?。▍^(qū)、市）的區(qū)域規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門組織國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和區(qū)域內(nèi)?。▍^(qū)、市）人民政府有關(guān)部門編制。

國(guó)家總體規(guī)劃、省（區(qū)、市）級(jí)總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期一般為5年，可以展望到10年以上。市縣級(jí)總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃期可根據(jù)需要確定。

編制國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃原則上限于關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局、需要國(guó)務(wù)院審批和核準(zhǔn)重大項(xiàng)目以及安排國(guó)家投資數(shù)額較大的領(lǐng)域。

國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系緊密的地區(qū)、有較強(qiáng)輻射能力和帶動(dòng)作用的特大城市為依托的城市群地區(qū)、國(guó)家總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)開發(fā)或保護(hù)區(qū)域等，編制跨省（區(qū)、市）的區(qū)域規(guī)劃。其主要內(nèi)容包括：對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資源環(huán)境承載能力進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，對(duì)區(qū)域內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功能區(qū)進(jìn)行劃分，提出規(guī)劃實(shí)施的保障措施等。

編制跨?。▍^(qū)、市）區(qū)域規(guī)劃，還要充分考慮土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃的要求。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。

制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。

國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組織編制全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用于指導(dǎo)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制。全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

省、自治區(qū)人民政府組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模控制，重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、資源等需要嚴(yán)格控制的區(qū)域。

城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃?？h人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制。

城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年。城市總體規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)對(duì)城市更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展作出預(yù)測(cè)性安排。

鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。

城市、縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定近期建設(shè)規(guī)劃，報(bào)總體規(guī)劃審批機(jī)關(guān)備案。

（三）土地利用總體規(guī)劃

國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。

各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

土地利用總體規(guī)劃按照下列原則編制：1、嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；2、提高土地利用率；3、統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；4、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；5、占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。

各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。土地利用年度計(jì)劃，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制。土地利用年度計(jì)劃的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序相同，一經(jīng)審批下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

（四）三個(gè)規(guī)劃的發(fā)展情況

1、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由注重公共政策逐步轉(zhuǎn)向政策與空間的雙重控制

《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》進(jìn)一步明確：要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

通過編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，在空間綜合開發(fā)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行一些積極探索。

2、土地利用總體規(guī)劃由單一的耕地指標(biāo)控制邁向區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地利用結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化

《土地利用現(xiàn)狀分類》G B/ T21010——2007的出臺(tái)，土地利用規(guī)劃有了一部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范。

二○○九年二月四日國(guó)土資源部出臺(tái)的《土地利用規(guī)劃編制審查辦法》明確：土地利用總體規(guī)劃編制過程中，對(duì)涉及資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地節(jié)約集約利用、土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等重大問題，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面的專家進(jìn)行專題研究和論證。由單一的耕地指標(biāo)控制邁向區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化的土地利用規(guī)劃思路。

3、城鄉(xiāng)規(guī)劃

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，把城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)看作是系統(tǒng)化工程，不僅關(guān)注城市規(guī)劃，而且在條件允許的地區(qū)，要求對(duì)農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展做出合理的布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間資源的統(tǒng)一安排，促進(jìn)各種要素的優(yōu)化配置和合理流動(dòng)，避免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的重復(fù)浪費(fèi)，增加了農(nóng)村獲得資源投入的機(jī)會(huì)，從而保證了城市和農(nóng)村具有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)發(fā)展提供了政策保障。

標(biāo)志著城鄉(xiāng)規(guī)劃由原來的只注重城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃時(shí)代。

正如全國(guó)政協(xié)委員閻小培在全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議提案所說：“城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃已經(jīng)過50多年發(fā)展，在規(guī)劃的技術(shù)及實(shí)施管理上都積累了一定經(jīng)驗(yàn)，形成了相對(duì)比較規(guī)范的管理體制。近年來，我國(guó)空間規(guī)劃工作出現(xiàn)兩個(gè)明顯特征：一是空間規(guī)劃越來越成為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段，三個(gè)部門都在爭(zhēng)取各自國(guó)家層面空間規(guī)劃的龍頭地位，而三規(guī)龍頭之爭(zhēng)的背后則是職能之爭(zhēng)；二是三大空間規(guī)劃體系不斷從原有領(lǐng)域向外擴(kuò)張，三規(guī)之間重疊、交叉、滲透的現(xiàn)象日益明顯?！?/p>

三、“三規(guī)合一”的探索與建議

（一）探索實(shí)例

重慶市于今年率先明確提出“區(qū)縣三規(guī)合一，市級(jí)三規(guī)協(xié)調(diào)”的規(guī)劃改革思路，并以此為目標(biāo)開始進(jìn)行規(guī)劃編制體系、體制和實(shí)施的改革探索：按一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)的方式，建立“三層次、兩階段”的規(guī)劃編制體系：包括市域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、區(qū)縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃三個(gè)層次，以及總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段，通過規(guī)劃編制和管理體系的完善，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的目標(biāo)。

重慶的改革是首先以區(qū)縣為單元，從編制區(qū)縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃入手，以此來統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和思路。規(guī)劃試圖以空間資源的優(yōu)化配置為主線，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間發(fā)展來落實(shí)和促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃將耕地保護(hù)、環(huán)境、資源等作為發(fā)展的約束條件，試圖合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)發(fā)展空間、生態(tài)保育和特定功能的管制空間，并指導(dǎo)和約束空間發(fā)展的時(shí)序性和方向性。

（二）建議

閆小培委員認(rèn)為：建設(shè)部主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實(shí)力，但建設(shè)部屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。國(guó)家發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量與管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，行使區(qū)域規(guī)劃職能力不從心。國(guó)土資源部也是一個(gè)專業(yè)管理部門，空間規(guī)劃的技術(shù)和管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護(hù)為主要約束條件的單一目標(biāo)規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮各項(xiàng)用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用。

從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容和行政管理三個(gè)方面理順關(guān)系，是我國(guó)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展和空間合理開發(fā)利用的關(guān)鍵所在?！?/p>

張奇林，石家莊市規(guī)劃設(shè)計(jì)院副總工程師

肖立賓，石家莊市規(guī)劃設(shè)計(jì)院工程師

馬樹周，巨鹿縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局