彭鍛煉

（上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院，上海 201620）

一、引言

自20世紀(jì)70、80年代以來，財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理已成為世界各國(guó)、尤其是發(fā)展中國(guó)家普遍采取的兩項(xiàng)重大改革，它們?cè)诰徑獾胤秸?cái)政壓力、增加公共部門透明度以及可問責(zé)性、提高公共部門行政效率和改善公共部門服務(wù)質(zhì)量等方面有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，因此得到了各國(guó)理論界和實(shí)踐部門的重視。目前，對(duì)財(cái)政分權(quán)和績(jī)效管理進(jìn)行單獨(dú)研究的文獻(xiàn)比較多，而財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理之間到底是一種怎樣的關(guān)系？是否存在兩者相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系？它們之間的這種關(guān)系對(duì)深化我國(guó)財(cái)政分權(quán)和推進(jìn)我國(guó)績(jī)效管理又有何啟示意義和指導(dǎo)作用？這方面的文獻(xiàn)資料還比較少。本文在梳理已有研究成果的基礎(chǔ)上，從規(guī)范分析和實(shí)證分析兩方面研究了財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理之間相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，并從這種相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系出發(fā)，提出深化我國(guó)財(cái)政分權(quán)、推動(dòng)我國(guó)績(jī)效管理的看法和建議。

二、財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理協(xié)同發(fā)展的理論分析

（一）財(cái)政分權(quán)能有效地促進(jìn)績(jī)效管理的發(fā)展

從理論的角度看，財(cái)政分權(quán)在以下幾個(gè)方面為績(jī)效管理的發(fā)展提供了基礎(chǔ)或平臺(tái)：

1.財(cái)政分權(quán)為績(jī)效管理的順利實(shí)施提供制度平臺(tái)

績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)是績(jī)效評(píng)估，而績(jī)效評(píng)估的順利實(shí)施必然與公共部門管理模式內(nèi)在的制度基礎(chǔ)有聯(lián)系，而這種聯(lián)系無疑是影響公共部門績(jī)效評(píng)估和改進(jìn)的一個(gè)重要方面。在這些制度基礎(chǔ)中，又以財(cái)政分權(quán)制度尤為重要，因?yàn)樨?cái)政分權(quán)制度可以明確各級(jí)政府的責(zé)任范圍、規(guī)范各級(jí)政府的收入來源和分配權(quán)限，對(duì)推動(dòng)績(jī)效評(píng)估制度有著基礎(chǔ)性作用。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)公共部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐中，十分注重公共部門內(nèi)在制度變化與績(jī)效評(píng)估實(shí)施的密切關(guān)系，注重預(yù)算制度、財(cái)政分權(quán)制度等建設(shè)，為績(jī)效評(píng)估以及績(jī)效管理的開展提供“制度平臺(tái)”。如美國(guó)在克林頓政府時(shí)期，副總統(tǒng)戈?duì)栴I(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)認(rèn)為政府成本太高，如果實(shí)行更好的制度、測(cè)量、評(píng)估、授權(quán)、分權(quán)，便能產(chǎn)生一個(gè)具有變革性、更富有反應(yīng)力的政府①。他們認(rèn)為，績(jī)效評(píng)估與授權(quán)、分權(quán)制度是構(gòu)建有效政府的基礎(chǔ)。

我國(guó)學(xué)者也認(rèn)為，公共部門內(nèi)部管理制度的變化，包括財(cái)政分權(quán)等制度的發(fā)展，可以提高績(jī)效評(píng)估的效率?！翱?jī)效評(píng)估能促進(jìn)公共部門功能的市場(chǎng)化定位、提高公共部門質(zhì)量的同時(shí)，也必然引起公共部門內(nèi)部管理制度的變化，并通過內(nèi)部管理制度的改變進(jìn)一步促進(jìn)公共部門功能的調(diào)整。內(nèi)部管理制度的變化，為改進(jìn)、衡量和評(píng)價(jià)公共部門組織的績(jī)效提供了可利用的信息和有效的激勵(lì)機(jī)制，從而使績(jī)效評(píng)估的效率大大提高?！雹谶@些內(nèi)部管理制度的變化，當(dāng)然包括財(cái)政分權(quán)制度的變化。

2.財(cái)政分權(quán)有助于明確績(jī)效管理的內(nèi)容和目標(biāo)

財(cái)政分權(quán)解決的是公共部門的縱向結(jié)構(gòu)問題，即如何在不同的政府級(jí)次間分配責(zé)任及實(shí)現(xiàn)這些責(zé)任的財(cái)政手段，并使這些財(cái)政手段與各級(jí)政府所欲實(shí)現(xiàn)的財(cái)政責(zé)任相一致。而財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效到底如何，各級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)是否匹配，地方政府的公共支出能否滿足當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求等問題，就成為衡量財(cái)政分權(quán)效率或者財(cái)政分權(quán)合理程度的標(biāo)準(zhǔn)。而公共績(jī)效管理的實(shí)質(zhì)是以結(jié)果為本，以目標(biāo)為準(zhǔn)，以低成本取得高效益，設(shè)立一系列辦法（評(píng)估指標(biāo)）來評(píng)估行政過程。③公共績(jī)效管理中的結(jié)果、目標(biāo)或評(píng)估指標(biāo)的來源或者依據(jù)就是財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，也就是反映財(cái)政分權(quán)的合理性，體現(xiàn)各級(jí)政府的行政效率和經(jīng)濟(jì)效率。因此，財(cái)政分權(quán)為公共績(jī)效管理中的績(jī)效評(píng)估、績(jī)效審計(jì)指明了方向，也為績(jī)效管理設(shè)定了相應(yīng)的內(nèi)容和目標(biāo)。

（二）績(jī)效管理能促進(jìn)財(cái)政分權(quán)改革的進(jìn)行

1.績(jī)效管理是分權(quán)化改革的技術(shù)保證

在傳統(tǒng)行政模式下，過分集權(quán)和僵化的規(guī)章制度壓抑了組織的積極性和創(chuàng)新意識(shí)，最終導(dǎo)致效率低下。公共管理新模式要求財(cái)政分權(quán)，鼓勵(lì)下級(jí)參與和協(xié)作。而績(jī)效管理恰恰能夠?yàn)樯霞?jí)提供充分的信息和控制績(jī)效的手段。

首先，績(jī)效管理有助于破解 “分權(quán)困境”（Decentralization Dilemma）。財(cái)政分權(quán)雖然有助于緩解地方政府財(cái)政壓力，明確不同級(jí)次政府間的責(zé)任和與之相適應(yīng)的財(cái)政職責(zé)，但地方政府出于地區(qū)社會(huì)福利最大化考慮，會(huì)加大地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致整體宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定?！鞍l(fā)展中國(guó)家公共部門分權(quán)的明顯風(fēng)險(xiǎn)就是總體宏觀經(jīng)濟(jì)（穩(wěn)定）問題”（Tanzi，1996），這就是財(cái)政分權(quán)中的“分權(quán)困境”。

加強(qiáng)地方政府的績(jī)效管理可以有效地破解財(cái)政分權(quán)困境，因?yàn)榭?jī)效管理將地方政府經(jīng)濟(jì)行為中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、就業(yè)率、物價(jià)水平以及收入分配公平程度等指標(biāo)作為考評(píng)政府績(jī)效的重要指標(biāo)，反映了各地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定狀況。中央政府通過對(duì)地方政府或者上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府開展績(jī)效評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)地方政府的績(jī)效管理，可以了解各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，協(xié)調(diào)地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)程度，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的宏觀穩(wěn)定程度，從而達(dá)到破解財(cái)政“分權(quán)困境”的目的。

其次，績(jī)效管理有助于降低財(cái)政分權(quán)中的交易費(fèi)用。理論上，財(cái)政分權(quán)有利于降低上下級(jí)政府之間的交易費(fèi)用，提高經(jīng)濟(jì)效率。但是，由于發(fā)展中國(guó)家各種制度發(fā)展的滯后，如分配關(guān)系和分配制度的不完善、行政管理改革不到位以及政府職能錯(cuò)位等原因，導(dǎo)致地方保護(hù)主義、地方本位主義盛行，表現(xiàn)為“諸侯經(jīng)濟(jì)”、市場(chǎng)封鎖，加劇了地區(qū)間的無序競(jìng)爭(zhēng)，增加了上級(jí)政府宏觀調(diào)控的難度。這就增加了財(cái)政分權(quán)的交易費(fèi)用，包括縱向政府間交易成本增加，如政令不暢；橫向政府間交易成本增加，如區(qū)域發(fā)展不均衡；政府與企業(yè)間交易成本增加，如國(guó)有企業(yè)成為地方政府的小金庫(kù)等。這些結(jié)果都降低了財(cái)政分權(quán)的效率和效果，阻礙了財(cái)政分權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

績(jī)效管理可以降低財(cái)政分權(quán)中的交易費(fèi)用，因?yàn)榭?jī)效管理實(shí)際上是一種信息活動(dòng)，其特點(diǎn)是通過績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效預(yù)算等手段保證過程透明和信息公開，把公共部門在各方面的表現(xiàn)情況做出全面、科學(xué)的描述并公布于眾，無疑有助于上級(jí)政府和廣大群眾了解、監(jiān)督和參與政府公共部門的工作。④通過開展績(jī)效管理，有助于上級(jí)政府了解下級(jí)政府執(zhí)行上級(jí)政策的效果，減少下級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義行為，規(guī)范地方政府間的無序競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)上級(jí)政府的宏觀調(diào)控效果，減少政府間縱向、橫向的交易費(fèi)用。政府績(jī)效管理還對(duì)政府公共部門起著重大的監(jiān)督作用，保證社會(huì)公眾對(duì)不同公共部門資金來源、去向及其所提供的服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)政府行政由“暗箱操作”向“陽(yáng)光行政”轉(zhuǎn)變；同時(shí)，績(jī)效管理有助于各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，規(guī)范政府與企業(yè)之間的關(guān)系。因此，通過績(jī)效管理，可以減少政府與民眾之間、政府與企業(yè)之間的交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)目標(biāo)。

再次，績(jī)效管理為財(cái)政分權(quán)提供激勵(lì)動(dòng)力?？?jī)效管理包括建立以績(jī)效評(píng)估結(jié)果為撥款依據(jù)的績(jī)效預(yù)算制度。績(jī)效預(yù)算是將所要求的績(jī)效水準(zhǔn)寫進(jìn)預(yù)算文件之中，在行政部門和立法部門通過預(yù)算時(shí)，規(guī)定所付資金要購(gòu)買的產(chǎn)品和結(jié)果。績(jī)效預(yù)算是將績(jī)效測(cè)量與標(biāo)桿相結(jié)合的一種改進(jìn)組織績(jī)效的元工具，它把長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)果目標(biāo)轉(zhuǎn)化成項(xiàng)目結(jié)果目標(biāo)和政府各部門及機(jī)構(gòu)的具體產(chǎn)品目標(biāo)。推行績(jī)效管理、建立績(jī)效預(yù)算制度，可以有效地推動(dòng)財(cái)政分權(quán)的實(shí)施。因?yàn)樨?cái)政分權(quán)明確了各級(jí)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，為了促進(jìn)各區(qū)域間地方政府的均衡發(fā)展，達(dá)到基本公共服務(wù)均等化，中央政府必須建立縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付制度，保證各級(jí)地方政府取得與其事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政資源。而績(jī)效預(yù)算制度將中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付總量與使用這些財(cái)政資金的績(jī)效相聯(lián)系，對(duì)那些資金使用效率高、能為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┹^高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)那些資金使用不當(dāng)、當(dāng)?shù)鼐用駶M意程度不高的地方政府給予一定的懲罰，并督促他們整改提高。因此，以績(jī)效為撥款依據(jù)的轉(zhuǎn)移支付制度可以促進(jìn)地方政府努力提供滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枰墓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)，中央政府也愿意將更多的事權(quán)下放給地方政府。

2.績(jī)效管理的多主體參與可有效地支持財(cái)政分權(quán)

民主訴求是支持財(cái)政分權(quán)的理由之一。一方面，對(duì)地方偏好的更多考慮和轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了民主進(jìn)程；另一方面，聯(lián)邦主義使公民了解更多的政治信息，使公共交易更透明，同樣有增進(jìn)民主的功能（楊之剛，2006）。而績(jī)效管理的多主體參與正是表達(dá)民主訴求、公民參與地方自治的一種有效手段和途徑。公民、特別是績(jī)效管理中評(píng)估對(duì)象的相對(duì)人作為評(píng)估主體，可以最直觀地體現(xiàn)評(píng)估的滿意度特征，明確評(píng)估的價(jià)值取向，通過這樣一種“使用者介入”機(jī)制，將事實(shí)與價(jià)值取向結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)公民有效表達(dá)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)偏好及需求、參與地方自治的意愿，有利于增強(qiáng)地方政府的政治民主。另一方面，公民作為績(jī)效管理的主體，體現(xiàn)了公共部門績(jī)效管理的核心準(zhǔn)則，體現(xiàn)了顧客滿意的服務(wù)取向，為地方政府提供公民滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)指明了方向，也對(duì)合理確定各級(jí)地方政府事權(quán)、有效提高各級(jí)地方政府財(cái)政資金使用效率具有重要參考價(jià)值。因此，公民、行政相對(duì)人等多主體參與的績(jī)效管理制度，有利于增強(qiáng)各地區(qū)的政治自治，拓寬公眾民主訴求的渠道，提高公眾參與地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給決策的程度，增加確定各級(jí)地方政府事權(quán)的合理性，從而達(dá)到有效支持財(cái)政分權(quán)的目的。

三、財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)研究

Anwar Shah（2005）利用世界銀行提供的27個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)能明顯提高公共部門管理的透明度和可問責(zé)性，而透明度和可問責(zé)性正是公共部門實(shí)施績(jī)效管理的主要內(nèi)容和追求目標(biāo)。因此，財(cái)政分權(quán)能幫助績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而有助于績(jī)效管理的發(fā)展。此外，在改革實(shí)踐中，很多國(guó)家取得了財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

（一）新西蘭加強(qiáng)財(cái)政分權(quán)和績(jī)效管理協(xié)調(diào)發(fā)展

新西蘭績(jī)效管理改革是通過分權(quán)化管理等環(huán)節(jié)來推動(dòng)和實(shí)施的，其中包括實(shí)施財(cái)政分權(quán)改革。新西蘭績(jī)效管理（評(píng)估）的各個(gè)步驟可以歸結(jié)為以下四個(gè)主要的環(huán)節(jié)：“發(fā)出指示”（Setting Direction）、“分權(quán)化管理”（Decentralized Management）、“責(zé)任體系”（Accountability）及 “反思及調(diào)整”（Reflective Adaptation）。它們之間是一種緊密相關(guān)、循環(huán)往復(fù)的關(guān)系，具體見圖1所示。

圖1 新西蘭財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理（評(píng)估）示意圖

（二）不發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理協(xié)同發(fā)展的案例

不發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理之間協(xié)同發(fā)展的關(guān)系如圖2。

在非洲撒哈拉沙漠地區(qū)的不發(fā)達(dá)國(guó)家，世界銀行正在資助一些貧窮國(guó)家，促進(jìn)財(cái)政分權(quán)和績(jī)效管理在這些國(guó)家的協(xié)調(diào)發(fā)展。如坦桑尼亞和烏干達(dá)自上世紀(jì)90年代后期就開始引進(jìn)一套體系，將復(fù)雜而有序的管理責(zé)任下放給民選區(qū) （或更下一級(jí)）地方政府，就是將一些基本的服務(wù)權(quán)力授予地方或下級(jí)部門管理，如教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等。這兩個(gè)國(guó)家將地方政府同國(guó)家的結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)有效地結(jié)合起來，取得了一定的成功。當(dāng)?shù)卣鞔_國(guó)家和部門的目標(biāo)和指標(biāo)，并經(jīng)過部門批準(zhǔn)準(zhǔn)備中期計(jì)劃和預(yù)算。在一定期限內(nèi)，它們可以自己作出經(jīng)營(yíng)決策，但目標(biāo)和提供服務(wù)的質(zhì)量必須適應(yīng)當(dāng)?shù)氐男枨蠛推?，并按照進(jìn)度表監(jiān)督并記錄下結(jié)果，其進(jìn)度表同各部委的統(tǒng)計(jì)核算相一致，這些數(shù)據(jù)資料會(huì)被反饋到部門管理信息系統(tǒng)，形成年度績(jī)效報(bào)告的信息基礎(chǔ)，年度績(jī)效報(bào)告由各部門準(zhǔn)備并以此組成年度預(yù)算循環(huán)。

圖2 績(jī)效管理：預(yù)算和各級(jí)政府責(zé)任

從這些國(guó)家的權(quán)力下放的例子我們可以得出一般結(jié)論，即如果在績(jī)效框架下采取激勵(lì)措施，那么把公共開支計(jì)劃的實(shí)施權(quán)力下放給民選（或下一級(jí)）地方政府部門是可能而有益的。

四、結(jié)論與啟示

從理論分析的結(jié)果來看，財(cái)政分權(quán)和績(jī)效管理之間存在著相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。財(cái)政分權(quán)為績(jī)效管理提供了制度平臺(tái)、明確了績(jī)效管理的內(nèi)容和目標(biāo)；績(jī)效管理為財(cái)政分權(quán)提供了技術(shù)保障和政治支持。從實(shí)證分析的案例來看，無論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家，都有財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)歷。

改革開放以來，我國(guó)在中央與地方政府之間的關(guān)系上采取了很多有效的分權(quán)措施，如放權(quán)讓利、分級(jí)包干等。尤其是1994年分稅制改革，規(guī)范了中央與地方政府之間的收入分成、支出范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的整體增長(zhǎng)。但是，由于中央政府對(duì)地方政府缺乏以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理制度，單純追求地區(qū)GDP增長(zhǎng)并以此作為地方官員晉升的依據(jù)，帶來了財(cái)政分權(quán)的代價(jià)，如城鄉(xiāng)和地區(qū)收入差距持續(xù)擴(kuò)大，地區(qū)間的市場(chǎng)分割、重復(fù)建設(shè)和效率損失，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中的群分效應(yīng)與動(dòng)態(tài)效率損失等現(xiàn)象（王永欽等，2007）。另一方面，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的開展和深入，績(jī)效管理作為推動(dòng)政府行政改革、提高政府效率的有力工具，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中、甚至一些不發(fā)達(dá)國(guó)家在世界銀行等國(guó)際組織的推動(dòng)下都開展得如火如荼。近年來，我國(guó)也在積極倡導(dǎo)政府績(jī)效管理改革，很多地方也在積極地進(jìn)行著，但整體推進(jìn)的局面還沒有形成，往往是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，績(jī)效管理在公眾面前被蒙上了一層美麗而神秘的面紗，沒有得到真正的推動(dòng)和深化。

如何有效地消除財(cái)政分權(quán)過程中出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)和推進(jìn)我國(guó)績(jī)效管理改革的實(shí)施，以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷完善以及政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量的不斷提高，這在當(dāng)前是一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。為了在我國(guó)建立起財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革和行政改革的持續(xù)深化，還需要在以下方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。

首先，改進(jìn)對(duì)地方政府以GDP為基礎(chǔ)的相對(duì)績(jī)效評(píng)估體系，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理制度，包括政府績(jī)效評(píng)估制度、績(jī)效審計(jì)制度和績(jī)效預(yù)算制度。要建立中央政府在財(cái)政分權(quán)與績(jī)效管理中的權(quán)威地位，促進(jìn)各區(qū)域的均衡發(fā)展，保障各地基本公共服務(wù)的均等化。同時(shí)，發(fā)揮公民和行政相對(duì)人在績(jī)效管理中的作用，促進(jìn)地方政府在保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，提高公共行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，保證財(cái)政分權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，發(fā)揮中央政府在推進(jìn)績(jī)效管理改革中的主導(dǎo)作用。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視政府績(jī)效評(píng)估工作的開展，在很多重大的政策、文件中都提到要開展政府績(jī)效評(píng)估、建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，但是在具體操作和實(shí)施細(xì)則上，沒有明確的政策文件或相關(guān)法律出臺(tái)，造成績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)——政府績(jī)效評(píng)估制度難以在全國(guó)各地全面推行，導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)中地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)、效率低下等負(fù)面效果難以在短期內(nèi)消除。因此，中央政府應(yīng)該發(fā)揮其主導(dǎo)作用，加快績(jī)效管理制度的立法工作，以法律的手段保證績(jī)效管理制度在各級(jí)地方政府得到有效推行，以鞏固財(cái)政分權(quán)帶來的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，消除財(cái)政分權(quán)的負(fù)面效應(yīng)。

再次，在憲法層次確定整體分權(quán)框架，進(jìn)一步明確各級(jí)政府職能。到目前為止，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)依然具有很強(qiáng)的非規(guī)范色彩。中央政府和地方政府的行為都需要有所約束。對(duì)中央而言，應(yīng)當(dāng)避免隨意更改分權(quán)規(guī)則；對(duì)地方而言，重要的是如何做到不僅享有分權(quán)的利益，更要承擔(dān)分權(quán)的義務(wù)（楊之剛，2006）。因此，需要從憲法層面明確整體分權(quán)框架，規(guī)范和明晰各級(jí)政府職能，保證財(cái)政分權(quán)進(jìn)一步深化，也為績(jī)效管理提供明確的目標(biāo)和內(nèi)容，促進(jìn)其在各級(jí)政府得到全面推行。

注 釋：

① 卓越主編.公共部門績(jī)效評(píng)估[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.85-86。

② 劉旭濤.政府績(jī)效管理：制度、戰(zhàn)略與方法[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2003.7。

③ 卓越主編.公共部門績(jī)效評(píng)估[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.18。

④ 陳振明主編.公共管理學(xué) [M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.12：291。

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