張暉

（海南大學 經(jīng)濟與管理學院，海南 ?？?570228）

一、引言

改革開放30多年來，中國年均近10%的經(jīng)濟增長，被譽為“增長奇跡”。如今在經(jīng)濟學界，已經(jīng)越來越多的學者認為，正是地方政府在中央以GDP為核心的政績考核體系下，為了自身的政治經(jīng)濟利益，展開圍繞GDP的以經(jīng)濟發(fā)展為目標的競爭，才導致了我國經(jīng)濟的高速增長[1]。簡言之，中國經(jīng)濟的增長動因在于我國地方政府之間的競爭。

改革開放后，我國實施了分權(quán)讓利的改革戰(zhàn)略，目的是為了調(diào)動人民的積極性，促進經(jīng)濟增長，這就包括中央政府向地方政府的分權(quán)，也包括向國有企業(yè)的分權(quán)。國內(nèi)外許多學者認為是改革開放后的分權(quán)化改革導致了地方政府競爭，從而保證了中國在體制改革并不到位的情況下也能實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長。因為分權(quán)化改革使地方政府獲得了獨立的政治經(jīng)濟利益。本文認為分權(quán)改革并不是引起地方政府之間競爭的緣由，地方政府從它發(fā)揮作用的那天起就存在著相互之間的競爭，只是不同時期競爭的形式和內(nèi)容不同，處于不斷的演變之中。

二、地方政府競爭的發(fā)生具有必然性

（一）地方政府競爭的國際背景：經(jīng)濟全球化

近些年來地方政府競爭程度呈現(xiàn)出不斷加劇的趨勢，這與世界范圍的經(jīng)濟全球化有著密切關(guān)系。經(jīng)濟全球化使得資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動，尋找盈利機會的同時這也直接增加了各國地方政府可爭奪的資源總量，其最直接結(jié)果是引起各國企業(yè)之間的競爭，即盈利性經(jīng)濟組織之間的競爭。而對政府而言，全球化的最大含義是使每一個國家的政府都成為全球市場中的一個超級企業(yè)，面臨競爭的考驗。在以“經(jīng)濟建設”為最大政治任務的中國，地方政府更多的具有了經(jīng)濟性目的，為了吸引優(yōu)質(zhì)資源服務于本轄區(qū)的利益，地方政府勢必展開類似于企業(yè)的市場競爭行為。經(jīng)濟全球化使得市場更加開放，市場行為主體更加自由和平等，于是社會和經(jīng)濟關(guān)系的全球化和市場化削弱了國家在經(jīng)濟管理上的控制能力，而將組成國家的各個區(qū)域直接推向了國際競爭的前沿陣地。全球化還使國際分工不斷深化，各個區(qū)域之間相互依賴、相互滲透的程度不斷加深，這必然會加劇地方政府之間的競爭。

邁克爾·波特指出：“經(jīng)濟地理在全球競爭的時代里，涉及一個悖論：當一個經(jīng)濟體擁有快速的運輸和通訊，很容易接近全球市場時，地點仍是競爭的根本?？墒?，一般看法認定，技術(shù)和競爭的改變，會削弱地點的許多傳統(tǒng)角色?！瓨藴驶脑⑿畔⒑图夹g(shù)很容易通過全球化取得，但是更高層面的競爭仍然有其地域界限。進入21世紀后，地點只會更重要”[2]。而地點的競爭能力的高下，關(guān)鍵在于地方政府能否更好地發(fā)揮作用，特別是在競爭的大環(huán)境下，能否比其他地區(qū)的政府更有效率和影響。正是在這種背景下，地方政府不斷增強自己在經(jīng)濟和其他領域的管理能力和范圍，地區(qū)經(jīng)濟與地方政府的競爭行為的作用與關(guān)聯(lián)越來越突出。

（二）地方政府競爭的國內(nèi)條件：分權(quán)改革

1978年改革開放以后，分權(quán)伴隨著經(jīng)濟市場化而展開，中央給予地方更多的自主權(quán)，包括財權(quán)、物權(quán)、人權(quán)、事權(quán)、立法權(quán)、投資決策權(quán)等。如1980～1984年實行的“劃分收支，分級包干”的“分灶吃飯”的財政收入分成體制；1985年的利改稅改革；1987年的“財政大包干”等。改革開放以后中央政府開始注重對企業(yè)的放權(quán)，增強微觀主體的自主能力。分權(quán)化還與對外開放聯(lián)系在一起，1980年建立了4個經(jīng)濟特區(qū)，這些地方獲得了充分的經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)。1983年啟動了金融系統(tǒng)的分權(quán)改革，實現(xiàn)了專業(yè)銀行與中央銀行分離。由于缺乏規(guī)范性的放權(quán)讓利，衍生出地方政府非理性的追求自身利益，導致地方政府發(fā)展經(jīng)濟的沖動和盲目，也削弱了中央宏觀調(diào)控能力。1994年開始圍繞建立“社會主義市場經(jīng)濟體制”在外匯、稅收、財政、金融等各個領域?qū)嵭械娜娓母?。在分?quán)化方面則主要是將注意力從一味放權(quán)轉(zhuǎn)向在市場基礎上尋求分權(quán)和集權(quán)的平衡，于是產(chǎn)生了分稅制和加強中央銀行作用，在合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎上，明確劃分稅種，在一定程度上從制度上理順了中央和地方的財權(quán)關(guān)系，適度收緊了中央權(quán)力，增強了中央的宏觀調(diào)控能力。這一傳統(tǒng)的“活/亂”循環(huán)模式?jīng)]有隨著“一放就活”格局的重新出現(xiàn)而被中斷[3]。

改革開放以來的分權(quán)打破了“條塊”分割的隸屬關(guān)系，使中國的經(jīng)濟體制從以往的“條條”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦K塊”為主。地方政府在經(jīng)濟管理活動中獲得了更大的財權(quán)和事權(quán)，于是地方政府可以通過低一層次的資源配置來滿足自己的利益。地方政府之間的競爭逐漸從改革之前爭奪中央資源的“奔向頂層的競爭”轉(zhuǎn)向了發(fā)展本地經(jīng)濟的“撲向底層的競爭”。

三、改革開放前后的政府分權(quán)及地方政府競爭比較

在改革開放之前，中國的放權(quán)程度甚至比改革開放之后還要大些，地方政府競爭程度更為激烈。因為改革前各地方政府均是中央政府的行政代理工具，具有明顯的同質(zhì)性，同質(zhì)性個體必然表現(xiàn)出比異質(zhì)性個體更加激烈的競爭（洛倫茨，2000）。改革之后逐漸形成了 “地方政府統(tǒng)御地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展”的格局，地區(qū)差異化較大，其競爭激烈程度反而會降低。但是，改革前后地方政府競爭的問題不是存不存在和激不激烈的問題，而是“為了什么而競爭”的問題。我們認為只有始于改革開放的與市場化和對外開放緊密結(jié)合在一起的分權(quán)才真正激勵了地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展而展開競爭，就像張軍和周黎安（2008）所描述的“為了增長而競爭”[1]。中央高度集權(quán)的單一制下，地方政府是純粹的行政代理人，他們之間的競爭是爭奪有限稀缺資源的 “分蛋糕”式的向上的分配性競爭，而不是“做大蛋糕”的向下的生產(chǎn)性競爭，沒有發(fā)展經(jīng)濟的激勵。為了爭奪中央資源，地方政府投入大量成本，圍繞中央喜好做文章，將自身的有價值資源投入到爭奪中央注意力的競爭中去。在信息不對稱情況下，各種“放衛(wèi)星”式的虛假信息滿天飛。最終結(jié)果就是總量一定的中央資源分配到了某個地方，而社會資源總量和國家總財富沒有明顯變化。各地方為此投入的大量資源白白流失，各地方投入資源的租值在競爭中耗散，導致社會總福利損失，不僅不利于經(jīng)濟發(fā)展，相反還阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。

改革之后的分權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)“增長奇跡”的原因在于其與改革之前的分權(quán)在形式和內(nèi)容上的區(qū)別所引致的激勵差異：

第一，改革前是在計劃體制內(nèi)的行政性分權(quán)，而沒有經(jīng)濟發(fā)展的資源配置權(quán)，地方政府的競爭壓力主要來自中央的政治壓力，而非來自本身所轄的社會經(jīng)濟活動的壓力。改革后是在市場化取向下行政性分權(quán)并結(jié)合了經(jīng)濟性分權(quán)，地方政府獲得了改革自主權(quán)和資源配置權(quán)，成為了地區(qū)經(jīng)濟的統(tǒng)御者，于是才有了發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的意愿和競爭動力。

第二，改革前的分權(quán)沒有涉及政企關(guān)系，因為企業(yè)都是政府附屬物，微觀主體仍然以國有企業(yè)為主導。改革之后開始注重對企業(yè)放權(quán)，將多數(shù)國有企業(yè)下放地方，不僅增強了企業(yè)的自我發(fā)展能力，激勵了企業(yè)追求利潤最大化的動機，而且也激勵了地方政府對下放企業(yè)的扶持。

第三，改革之后的分權(quán)賦予了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的自主權(quán)和財政收入分享權(quán)，創(chuàng)造了一個來自地方和基層的改革支持機制，使得地方投入的資源能夠有效的增值促進社會經(jīng)濟發(fā)展，能夠發(fā)揮地方政府的積極性，進而增強改革開放的動力。

第四，市場化取向的分權(quán)化改革允許地方政府進行經(jīng)濟試點，創(chuàng)造了高度靈活、適應性很強的制度基礎。地方政府不再只是中央指令的執(zhí)行者，它能利用對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的信息優(yōu)勢，促進改革的制度創(chuàng)新。地方政府以擴大稅基和發(fā)展經(jīng)濟為目標的競爭促使地方政府積極支持非國有經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，這樣就形成了轉(zhuǎn)型時期地方政府推動經(jīng)濟增長的主體格局。

第五，改革之前，中央政府和地方政府的目標和行動是一元的，政治為綱。改革之后，地方政府官員有了兩類收益目標：以形象工程、政治前途、職務晉升等為代表的政治利益和崗位待遇、灰色收入、尋租和腐敗為代表的經(jīng)濟利益。而在“經(jīng)濟建設”為中心的新體制下，以GDP為最主要指標的政績考核體系決定了地方官員的政治利益和經(jīng)濟利益均直接取決于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

第六，改革之后的對外開放導致國際資源大量流入，大大增加了地方政府可以爭奪的內(nèi)容，地方政府競爭也只有在對外開放條件下才顯示出了對經(jīng)濟增長的巨大作用。

綜上所述，那么我們是否可以得出結(jié)論：分權(quán)改革導致了中國的經(jīng)濟增長奇跡？其實不然，分權(quán)改革是中國高速經(jīng)濟增長的必要條件，而非充分條件。跟中國同樣處于轉(zhuǎn)型時期的俄羅斯的分權(quán)化程度也比中國高，但是卻沒有出現(xiàn)像中國這樣的高速經(jīng)濟增長。問題的關(guān)鍵在于分權(quán)治理的另一面：集權(quán)治理。中國的改革特征是經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)。這樣的大國治理結(jié)構(gòu)所引致的地方政府競爭才引發(fā)了高速的經(jīng)濟增長。政治集權(quán)保證了中央政府對地方政府的控制和監(jiān)督，能夠通過等級制將中央政府的目標和決策逐級發(fā)放給地方政府，交由地方政府來完成和實現(xiàn)。實現(xiàn)這種逐級發(fā)放行政任務的制度安排就是掌握在中央政府手中的通過經(jīng)濟增長指標的考核決定職位升遷的人事任免制度。當各級地方政府都為了經(jīng)濟增長而努力時，全國的經(jīng)濟自然而然獲得了高速的增長，可以說這是地方政府競爭的一種客觀結(jié)果。聯(lián)邦制國家的地方政府也存在競爭，但是它們不會像中國的地方政府這樣在中央政府的“增長共識”之下為著一個共同目標而競爭，這也恰恰體現(xiàn)了中國集權(quán)體制能夠“集中力量辦大事”的優(yōu)越性，這種優(yōu)越性在較短的變革時期體現(xiàn)得尤為明顯。也就是說，只有在中國式的政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)的政府治理框架下，由地方政府的利益訴求所引致的地方政府競爭才能推動區(qū)域經(jīng)濟乃至國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是，不恰當?shù)恼魏徒?jīng)濟分權(quán)往往會削弱中央政府的權(quán)威，不僅不能激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟和約束地方政府的“掠奪之手”，而且還助長了地方私利的膨脹和地方保護主義。

四、地方政府的競爭使之在中國經(jīng)濟增長中發(fā)揮了主導作用

從前文的分析我們可以看出，中國經(jīng)濟取得舉世矚目成就的主導因素在于地方政府之間圍繞GDP的競爭。也就是說，中國的經(jīng)濟增長是地方政府主導的推動型經(jīng)濟增長[4]，這是用西方現(xiàn)代經(jīng)濟增長理論解釋不通的。改革之后，我國的地方政府處于中央政府（或上級政府）、同級地方政府、微觀主體（包括居民和企業(yè)）的三重利益格局之中。首先，作為中央政府的代理人，地方政府的目標函數(shù)就是完成中央政府的任務目標，以獲得中央政府滿意，當然這是以政治晉升為目的的。但是由于其他指標較難定量衡量，所以地方官員政治晉升所依賴的政績考核標準主要是經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，在我國社會保障制度還欠缺的情況下，社會穩(wěn)定又是與經(jīng)濟發(fā)展緊密相連的。因此中國現(xiàn)實中的政績考核就是以GDP為核心的經(jīng)濟發(fā)展①。其次，作為一個有著自身利益追求的經(jīng)濟人，地方官員存在機會主義傾向。在經(jīng)濟增長速度和稅收的增長數(shù)量仍然是考察地方政府及其官員政績的主要標準的情況下，轄區(qū)GDP和稅入最大化是符合地方政府及其官員的政治利益和經(jīng)濟利益的。因而追求轄區(qū)GDP和稅入最大化是地方政府的效用函數(shù)。由于我國稅收主體是增值稅，因此追求轄區(qū)GDP和稅入最大化的真正長期有效的手段是發(fā)展經(jīng)濟。再次，作為微觀主體（居民和企業(yè)）所需公共物品的提供者，地方政府的目標函數(shù)就是提供高質(zhì)量的公共物品和服務使居民和企業(yè)得到滿足，進而獲得政治支持，但是提供的公共物品的質(zhì)量和效率則取決于地方政府的利益考慮。所以地方政府有激勵去提供有利于經(jīng)濟增長和政績顯示的基礎設施，如道路、交通等，但是對于教育、醫(yī)療、社保等沒有激勵。

當然，地方政府追求效用最大化 （通過轄區(qū)GDP和財稅最大化等實現(xiàn)）的自利行為在缺乏有效的制度約束條件下，可能會損害中央政府在全國的整體利益（如地方保護主義、重復建設等），也可能會危害轄區(qū)居民和企業(yè)的公共利益 （如貪污受賄、“政績”工程等），而在科學合理的制度環(huán)境誘導下，地方政府追求轄區(qū)GDP和財稅最大化的行為與全國利益的最大化和轄區(qū)居民和企業(yè)的公共利益最大化可以實現(xiàn)一定的激勵兼容，即：地方政府通過提供高質(zhì)量的公共物品和服務，追求轄區(qū)GDP增長，從而實現(xiàn)全國經(jīng)濟發(fā)展，同時也為地方政府及其官員的升遷贏得政績。所以歸根結(jié)底，地方政府目標函數(shù)中最合理最具有交集的理性變量就是轄區(qū)GDP增長，如圖1顯示。這也是為什么中國各級地方政府有著所謂的“GDP”崇拜的原因。

圖1 地方政府的目標函數(shù)

如果把改革看作是一場制度變遷，地方政府所起的主導作用也顯而易見。我國的改革開放是一種為了改變計劃經(jīng)濟體制的不平衡，追求新獲利機會的制度變遷。中央政府的每次集權(quán)和分權(quán)都是出于改變當時困境，追求潛在利潤的制度創(chuàng)新。改革之前的混亂制度變遷在于計劃經(jīng)濟體制的內(nèi)生弊端使得價格機制扭曲、偏好模糊，新的獲利機會短暫而微弱。改革之后市場經(jīng)濟體制逐漸成長，價格機制和顯示偏好完善，制度變遷呈現(xiàn)良性發(fā)展，中央與地方的契約關(guān)系平穩(wěn)，地方政府成為推動制度變遷的第一行動集團。地方政府促進制度變遷中新的獲利機會不斷出現(xiàn)，推動了經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

市場經(jīng)濟制度的核心是產(chǎn)權(quán)制度。西方經(jīng)濟理論普遍認為，只有良好的產(chǎn)權(quán)保護制度才能促進經(jīng)濟增長。但是在中國轉(zhuǎn)型時期，適應市場經(jīng)濟制度的產(chǎn)權(quán)制度并未建立、各類侵權(quán)現(xiàn)象屢見不鮮，那么如何從理論上解決這個“悖論”呢，即高速經(jīng)濟增長與不完善的產(chǎn)權(quán)制度并存的問題。答案在于，在缺乏普適性的產(chǎn)權(quán)保護制度環(huán)境下，地方政府的行政權(quán)力為經(jīng)濟增長提供了特殊的選擇性的產(chǎn)權(quán)保護，包括對企業(yè)行為和對消費者行為。產(chǎn)權(quán)的選擇性保護，是指政府為實現(xiàn)核心目標而有選擇地對那些有利于核心目標實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)給予更多的保護[5]。為了實現(xiàn)本地區(qū)的經(jīng)濟增長，地方政府往往給予來本地投資的廠商強有力的保護，為其在土地、基礎設施、電力供給、環(huán)保等環(huán)節(jié)給予甚至是突破法律約束的優(yōu)惠。地方政府的選擇性保護實際上也是遵循我國漸進改革的路徑，對投資廠商的權(quán)利進行保護的同時，也促進更多勞動者的就業(yè)權(quán)利得以順利實現(xiàn)，推動更多資源順利進入效率更高的利用中，實現(xiàn)了中國的長期經(jīng)濟增長。

五、結(jié)論與建議

轉(zhuǎn)型時期，計劃體制向市場體制過渡，市場經(jīng)濟逐步建立在“以經(jīng)濟建設為中心”的環(huán)境下，具有獨立利益的地方政府為了本地經(jīng)濟績效在地區(qū)競爭中占得先機，發(fā)展經(jīng)濟的積極性空前高漲，往往會伸出“援助之手”，保護本地企業(yè)，促進產(chǎn)權(quán)改革，成為有“中國特色的產(chǎn)權(quán)保護制度”，地方政府是推行制度變遷的第一行動集團。

但是由于缺乏健全的法治環(huán)境，地方政府的“看得見的手”力量過強，也給高速增長的經(jīng)濟帶來了很多的弊端，如地方保護主義、市場分割、重復建設等。而且，中國的經(jīng)濟增長逐漸表現(xiàn)出“畸形”，高增長的同時卻伴隨著勞動力的收入不斷下降，就業(yè)增長也與經(jīng)濟增長不匹配[6][7]，這些都是由于地方政府之間出于自身利益的惡性競爭導致。我們可以推斷，當市場成熟、產(chǎn)權(quán)明晰、法治完善后，發(fā)展型政府應逐漸退出生產(chǎn)一線，轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼?，減少對經(jīng)濟活動的行政干預，經(jīng)濟發(fā)展的主要動力應由在完善制度框架下自由競爭的企業(yè)來提供。而要想達到這個目標，必須從政治體制改革入手，合理界定政府尤其是地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的行為和作用，使得地方政府的競爭良性化，使中央與地方關(guān)系的調(diào)整由權(quán)力收放的零和博弈轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲞M社會福利的正和博弈。

注 釋：

① 經(jīng)濟發(fā)展與GDP的增長并非一致的概念，經(jīng)濟發(fā)展包括GDP增長，但是GDP增長并不等于經(jīng)濟發(fā)展，通過破壞環(huán)境、損耗資源獲得高GDP增長就不是一種經(jīng)濟發(fā)展。但是總體而言，經(jīng)濟發(fā)展與GDP增長存在著較強的正相關(guān)性，經(jīng)濟發(fā)展的眾多指標中GDP權(quán)重最大。

[1]張軍，周黎安.為增長而競爭[M].上海:格致出版社，上海人民出版社,2008.73-139.

[2]波特.競爭論[M].北京:中信出版社,2003.252-253.

[3]林毅夫，蔡昉，李周.中國的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革[M].上海:上海人民出版社、上海三聯(lián)書店,1999（增訂版）.208. [4]何曉星.論中國地方政府主導型市場經(jīng)濟[J].社會科學研究,2003，（5）:27-31.

[5]魏建.產(chǎn)權(quán)的選擇性保護與中國的長期經(jīng)濟增長[J].政法論壇,2010，（1）:19-26.

[6]諶瑩，唐志軍.為什么我國勞動收入占比不斷下降——個基于權(quán)力（資源）結(jié)構(gòu)和地方政府競爭的視角[J].湖北經(jīng)濟學院學報,2011，(1):21-25.

[7]唐志軍，諶瑩.為什么中國會出現(xiàn)“低就業(yè)的增長”—一個基于地方政府競爭的視角 [J].湖北經(jīng)濟學院學報,2010，（9）:13-17.