魏瑞清

失業(yè)保險是國家通過立法強制建立失業(yè)保險基金，對非因本人原因失去工作、中斷收入的勞動者，提供限定時期的物質(zhì)幫助以及再就業(yè)服務(wù)的一項社會保險制度。即失業(yè)保險具有保障失業(yè)人員基本生活和促進其實現(xiàn)再就業(yè)兩大主要功能。雖然我國在1999年制定的《失業(yè)保險條例》中也明確規(guī)定了“為了保障失業(yè)人員基本生活，促進其再就業(yè)，制定本條例?！焙汀邦I(lǐng)取失業(yè)保險金期間可以享受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等補貼?！钡趯嶋H執(zhí)行過程中把精力更多地放在保障失業(yè)者基本生活需要上，而忽略了失業(yè)保險制度抑制失業(yè)和促進就業(yè)的功能。2010年5月28日胡錦濤總書記在中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時的重要講話中強調(diào)：要完善失業(yè)保險制度保障失業(yè)人員基本生活和促進就業(yè)的功能。

一、加強我國失業(yè)保險的促進就業(yè)功能的必要性

（一）從我國的現(xiàn)實層面看加強失業(yè)保險促進就業(yè)功能的必要性

我國的失業(yè)主要屬于摩擦性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)，同時兼有技術(shù)性失業(yè)的特征。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，目前我國的較高失業(yè)率是由轉(zhuǎn)型造成的。伴隨國有企業(yè)改革、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，各種性質(zhì)的失業(yè)人數(shù)在不斷擴大，對失業(yè)保險金的需求也迅速擴大。1995年年末我國公布的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率只有2.9%，登記的失業(yè)人數(shù)為520萬，而2009年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率已達到4.3%，登記失業(yè)人數(shù)已達921萬，2010年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.1%，登記失業(yè)人員達908萬人。我國在十多年的時間里，從登記失業(yè)率的角度看，我國登記失業(yè)率基本上呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢，但上升的速度較緩，基本維持在4.5%以下，但我國登記失業(yè)人員的規(guī)模是在逐年不斷地增大的。但由于我國失業(yè)人員失業(yè)后真正到勞動部門登記的人數(shù)只是一小部分，所以登記失業(yè)率和登記失業(yè)人數(shù)與實際相比是偏小。中國社科院2008年12月15日發(fā)布《社會藍皮書》稱中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為9.6%，幾乎是中國人力資源和社會保障部公布的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率兩倍還多。如果國家統(tǒng)計局的“失業(yè)調(diào)查”完全和國際接軌的話，城鄉(xiāng)失業(yè)率將有可能超過27%。遠遠超過了7%的國際警戒線。大量的人員失業(yè)，不僅是勞動力資源的極大浪費，而且增加的社會保障支出會相應(yīng)的抵消一部分經(jīng)濟增長的成果。

從中國的國情出發(fā)，要使社會保障水平能夠得到穩(wěn)步提高，就必須把積極地創(chuàng)造新的就業(yè)機會作為經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的非常重要的目標。

同時，如果我們充分發(fā)揮失業(yè)保險的促進再就業(yè)的功能必然能夠為國家財政減負，而且又解決了失業(yè)人員的根本的生活保障。

（二）從各國及國際的經(jīng)驗看加強失業(yè)保險促進再就業(yè)功能的必要性

被奉為“福利國家”的櫥窗和楷模的瑞典在20世紀70年代就提出了“人人有工作”的口號，為一切愿意工作者提供就業(yè)機會。提出了“就業(yè)第一”而不是“失業(yè)津貼第一”，通過培訓(xùn)、勞動流動和就業(yè)安排等達到“人人有工作”，把失業(yè)津貼的發(fā)放作為最后手段。

日本國會在1974年12月通過了《雇傭保險法》替代了原有的《失業(yè)保險法》，該法中明確指出：“在謀求工人生活安定的同時，使求職活動容易進行，促進其就職并有助于工人職業(yè)的穩(wěn)定，從而預(yù)防失業(yè)，增加雇傭機會，改進雇傭結(jié)構(gòu)，開發(fā)和提高工人的能力，增進工人的福利”。從此，日本的雇傭保險制度由保障基本生活與促進就業(yè)兩部分構(gòu)成。

國際上，從20世紀60年代起，國際勞工組織通過的有關(guān)失業(yè)問題的決議不再叫“失業(yè)公約”，而改稱“就業(yè)公約”。如1986年通過的《關(guān)于促進就業(yè)和失業(yè)保護的公約》等。原聯(lián)邦德國1969年頒布的《勞動促進法》取代1927年頒布的《職業(yè)介紹和失業(yè)保險法》，等等。這不僅僅是一個名詞的改變而且包含了新的意義，它標志著職業(yè)培訓(xùn)和促進就業(yè)在整個失業(yè)保險制度中的地位越來越重要。

可見，國際上早已認識到為失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)津貼只能提供短期有限的幫助，從根本上講，對失業(yè)人員最有效直接的幫助是使他們能夠重新就業(yè)。因此，根據(jù)國際經(jīng)驗和慣例，失業(yè)保險制度不僅具有失業(yè)人員基本生活保障的功能，而且具有促進再就業(yè)的功能。

（三）從我國立法看加強失業(yè)保險促進再就業(yè)功能的必要性

我國對于失業(yè)保險的立法有：1986年的《國營企業(yè)職工實行待業(yè)保險暫行規(guī)定》、1989年的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險基金管理辦法》、1993年的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》及1999年的《失業(yè)保險條例》。首先，從其名稱上看沒有按照國際慣例突出其促進再就業(yè)之功能。其次，雖然我國的《失業(yè)保險條例》規(guī)定了失業(yè)保險待遇中包括職業(yè)培訓(xùn)及職業(yè)介紹的費用，但在實際執(zhí)行過程中把精力更多地放在保障失業(yè)者基本生活需要上，而忽略了失業(yè)保險制度抑制失業(yè)和促進就業(yè)的功能。因此，促進再就業(yè)經(jīng)費所占比例很小，包括現(xiàn)在仍然沒有改變這種現(xiàn)狀。

這樣一來，失業(yè)津貼只能暫時保障失業(yè)人員的基本生活，而不能有效發(fā)揮促進就業(yè)的功能，這樣只能增加政府用于促進就業(yè)方面的資金，而作為就業(yè)保障政策之一的失業(yè)保險對促進就業(yè)無能為力。

（四）從我國對失業(yè)保險的概念上看加強失業(yè)保險促進再就業(yè)功能的必要性

在傳統(tǒng)的失業(yè)保險制度中，失業(yè)保險是與養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險等放在并列的層面上講其對失業(yè)勞動者的基本生活的保障，遵循經(jīng)濟補償原則、互助互濟原則、保障水平與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)原則、公平與效率相結(jié)合原則。目前，盡管學(xué)者們開始逐漸注重失業(yè)保險的促進再就業(yè)功能，然而從概念的層面上，仍然沒有突出這一點。

二、我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度在促進就業(yè)方面存在的問題

（一）失業(yè)保險覆蓋范圍太窄，享受失業(yè)保險待遇的人數(shù)偏低

我國失業(yè)保險的享受人數(shù)與城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)相比較，享受失業(yè)保險待遇的人數(shù)所占比例太低，我國失業(yè)人數(shù)能夠享受失業(yè)保險待遇的人數(shù)大多年份都低于50%，而且基本上呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢。原因在于，一方面是由于失業(yè)人員中有一部分人未參加失業(yè)保險，因此不具備失業(yè)保險的待遇；另一方面是因為有些人即使參加了失業(yè)保險但不符合失業(yè)保險享受的條件，因此不能享受失業(yè)保險的待遇；還有一部分人是因為參保了而且也符合領(lǐng)取失業(yè)保險的條件但由于不明確自己的權(quán)利而未能享受到失業(yè)保險的待遇。不管是那種情況，最終都導(dǎo)致了失業(yè)保險制度無法發(fā)揮其促進就業(yè)的功能。

（二）失業(yè)保險制度的統(tǒng)籌層次太低

按現(xiàn)行制度固定，失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定。從實施情況來看，我國的統(tǒng)籌層次僅在市縣兩級，這就極大地限制了失業(yè)保險應(yīng)有功能的發(fā)揮。由于統(tǒng)籌層次低，基金的抗風(fēng)險能力差，基金只能在很小的范圍內(nèi)實現(xiàn)互助互濟。

另外，這種市縣兩地分級統(tǒng)籌管理為主的方式，造成各地在使用和統(tǒng)籌失業(yè)保險金上存在較大的差異，失業(yè)保險基金過于分散且各自為政，不利于統(tǒng)一調(diào)度和集中管理、使用。一旦發(fā)生重大失業(yè)現(xiàn)象，一些地方的失業(yè)保險基金可能會出現(xiàn)支付危機。同時，統(tǒng)籌層次偏低造成的條塊分割，使我國失業(yè)保險機構(gòu)與職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、職業(yè)介紹機構(gòu)各自為政的狀態(tài)長期存在，很難得到根本改變，這就限制了失業(yè)保險功能的有效發(fā)揮，使得失業(yè)人員不能按照市場需求接受培訓(xùn)，不能及時得到用人信息和就業(yè)指導(dǎo)咨詢，導(dǎo)致失業(yè)人員再就業(yè)率較低，人力資源浪費嚴重。

（三）失業(yè)保險待遇的給付時間過長

一般來說，失業(yè)保險金的給付，既要滿足失業(yè)者的基本生活需要，又能夠激勵失業(yè)者積極尋找工作，盡快實現(xiàn)再就業(yè)。在世界上已建立失業(yè)保險制度的國家中，在綜合考慮工作時間、年齡等因素后，很多國家領(lǐng)取失業(yè)保險的時間通常在26到52周，比如美國有47個州規(guī)定了26周的時間，三個州為30周的時間，加拿大為45周，意大利為180天，雖然經(jīng)濟蕭條的時候可以延長。日本按照參保的時間和失業(yè)者不同年齡，規(guī)定的享受時間也不一樣，工作不滿一年的能夠享受90天，工作20年以上的，年齡在45～59歲可以享受330天。而我國根據(jù)失業(yè)人員失業(yè)前繳納失業(yè)保險費的年限最長可以領(lǐng)取24個月的失業(yè)保險金。我國失業(yè)保險待遇給付時間太長，會導(dǎo)致失業(yè)人員過分依賴失業(yè)保險造成養(yǎng)“懶漢”的現(xiàn)象。

（四）失業(yè)保險的給付水平太低

我國的失業(yè)保險待遇水平太低，依照國務(wù)院《失業(yè)保險條例》失業(yè)保險金的標準應(yīng)低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準，高于城市居民最低生活保障標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。國際上失業(yè)保險金占失業(yè)前工資的比例一般是40%～75%，我國領(lǐng)取的失業(yè)保險金的標準不足城鎮(zhèn)職工平均工資的30%，最低的時候達到15%。失業(yè)保險金的標準過低，不能滿足基本生活的需求，也不足以支付求職成本，更不能提高人力資源素質(zhì)，不能促進轉(zhuǎn)崗就業(yè)，使得失業(yè)保險應(yīng)有的保生活功能和促進就業(yè)功能都沒有得到有效發(fā)揮。

（五）失業(yè)保險基金用于再就業(yè)工程的比例太小，促進就業(yè)的效果差

我國失業(yè)保險金在使用過程中，真正用于再就業(yè)工程的比例太小，使大多數(shù)地區(qū)出現(xiàn)大量的資金結(jié)余，使得原本就不足的失業(yè)保險金中真正用于失業(yè)人員的實際支出的比例過小，促進就業(yè)的資金投入明顯不足。按規(guī)定失業(yè)保險基金可以用于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹，2010年在失業(yè)保險支出423億元，其中就業(yè)補貼的支出僅為30.5億元，所占比例只有7.2%。而且，現(xiàn)行制度中對于失業(yè)者跨區(qū)域求職的要求，未規(guī)定給以資助，卻通過戶口、居所等人為限制失業(yè)者的地區(qū)流動。另外，職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等促進就業(yè)項目效果不佳。2004年《中國勞動統(tǒng)計年鑒》中公布的數(shù)據(jù)表明，參加職業(yè)指導(dǎo)的人數(shù)為1611萬人，而參加職業(yè)介紹成功人數(shù)中，下崗職工僅有194萬，失業(yè)人員為574.4萬，只有不到一半的人通過參加職業(yè)指導(dǎo)再次成功就業(yè)。

三、強化失業(yè)保險促進就業(yè)功能的對策

（一）擴大失業(yè)保險的覆蓋面，充分發(fā)揮失業(yè)保險的共濟性

一般來說，失業(yè)保險制度覆蓋的范圍越廣，互濟性就越強，保險就越有安全性，即失業(yè)保險應(yīng)貫徹“大數(shù)法則”，“聚大家之力量，分擔(dān)個人之損失”，“我為人人，人人為我”。基于此，全國各地失業(yè)保險制度應(yīng)繼續(xù)擴大覆蓋面，使失業(yè)保險的覆蓋范圍跟上城鎮(zhèn)就業(yè)面的擴大。

目前，城鎮(zhèn)就業(yè)割據(jù)發(fā)生了重大變化，非公有制已經(jīng)成為吸納就業(yè)的主渠道，多種就業(yè)形式迅速發(fā)展，失業(yè)保險也要根據(jù)這一發(fā)展形勢，主動擴大保障范圍，按照發(fā)展非公有制經(jīng)濟、多種就業(yè)形式和逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場的要求，把工作重點轉(zhuǎn)移到這些領(lǐng)域和行業(yè)上來，把更多的勞動者納入失業(yè)保障的體系中。

（二）提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次

基于我國失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次過低，統(tǒng)籌單位過多。絕大多數(shù)省份是以縣為單位進行統(tǒng)籌的，有的省份統(tǒng)籌單位多達上百個，全國的統(tǒng)籌單位約有2000多個。統(tǒng)籌層次過低，基金和各項管理分散，不利于基金的調(diào)劑使用，不利于建立和完善失業(yè)保險保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的新機制。應(yīng)考慮提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次，爭取經(jīng)過幾年努力，逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，并建立中央調(diào)劑金。

（三）降低失業(yè)保險金的給付時間，提高并拉大失業(yè)保險待遇差距，對提前就業(yè)者給予就業(yè)補助，激勵失業(yè)者盡快實現(xiàn)再就業(yè)

目前我國與實行失業(yè)保險制度的其他國家相比較，失業(yè)保險的給付時間是比較長的，降低了職業(yè)搜尋成本，不利于失業(yè)人員盡快實現(xiàn)再就業(yè)。因此，應(yīng)適當(dāng)降低失業(yè)保險待遇的給付時間，可以根據(jù)失業(yè)人員實際失業(yè)時間的平均時間來核定失業(yè)津貼的給付時間。另外，我國失業(yè)保險的給付水平太低，應(yīng)根據(jù)失業(yè)時間的長短支付失業(yè)保險金，失業(yè)時間越短，給付的失業(yè)保險金越高，相反，失業(yè)時間越長給付的失業(yè)保險金越低。

（四）改革現(xiàn)行失業(yè)保險基金的支出結(jié)構(gòu)

改革現(xiàn)有的失業(yè)保險金的籌集、發(fā)放辦法，從以往簡單的生活保障轉(zhuǎn)化為促進失業(yè)人員的再就業(yè)，由消極的失業(yè)保險轉(zhuǎn)化為積極的失業(yè)保險，使失業(yè)者重新走上新的工作崗位，緩解失業(yè)壓力。從目前我國失業(yè)保險基金的運行狀況來說，是完全可以做到的。這一點從表2可以得到進一步論證。從表2所示，我國失業(yè)保險基金的結(jié)余規(guī)模逐年上升，2001年當(dāng)年結(jié)余30億元，到2010年當(dāng)年結(jié)余高達227億元，2010年失業(yè)保險基金的累計結(jié)余達到1750億元。按目前領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)和標準計算，這筆結(jié)余基金足夠支付50個月，是所有社會保險項目中可以支付時間最長的保險。比如：提高失業(yè)保險金用于職業(yè)介紹和就業(yè)培訓(xùn)的比例，提高失業(yè)者的素質(zhì)和技能；對提前實現(xiàn)再就業(yè)的失業(yè)人員，可將未領(lǐng)取的失業(yè)保險金一次性發(fā)給本人；靈活發(fā)放失業(yè)保險金，對有可行創(chuàng)業(yè)計劃的失業(yè)者，可考慮一次性發(fā)放多月的失業(yè)保險金，作為其創(chuàng)業(yè)資金等。近幾年各地失業(yè)保險基金都有較多結(jié)余，是失業(yè)保險功能單一化所致。

（五）盡快建成功能完備的勞動就業(yè)中介服務(wù)體系，是促進再就業(yè)的有效途徑

要盡快建立功能相對完備的勞動就業(yè)服務(wù)體系，形成以勞動部門開辦的職業(yè)介紹機構(gòu)為主，其他社會團體及私人開辦的職業(yè)介紹機構(gòu)為補充的全方位的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。只有這樣，才能更充分搜集就業(yè)信息，實現(xiàn)勞動力資源的合理配置。各國失業(yè)保險為了實現(xiàn)就業(yè)目標，也都幾乎無一例外地將職業(yè)培訓(xùn)作為失業(yè)保險工作的重點，以培訓(xùn)促就業(yè)已在各國取得良好的效果。

（六）盡快制定和出臺相關(guān)的政策和法規(guī)來規(guī)范和保障促進再就業(yè)的實施效果

為應(yīng)對國際金融危機帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務(wù)總局2008年12月22日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），要求有條件的統(tǒng)籌地區(qū)，在一定階段內(nèi)一次性降低失業(yè)保險費率以及擴大失業(yè)保險基金支出范圍，通過減輕企業(yè)負擔(dān)鼓勵企業(yè)盡量不裁員或少裁員，實現(xiàn)保就業(yè)、保增長、保穩(wěn)定的目標。在《通知》下發(fā)后，各地紛紛從失業(yè)保險的角度制定了促進就業(yè)的措施，如河北和山東都規(guī)定“對連續(xù)繳納失業(yè)保險費達到一定期限的企業(yè)，當(dāng)其生產(chǎn)不景氣時，通過縮短工時、降低工資等措施不裁員的，給予一定期限的工資性補貼?！比缭颇弦?guī)定“實行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補貼。對采取轉(zhuǎn)崗等方式安置富余人員的用人單位，可按照培訓(xùn)項目實際付費的50%，人均不超過400元的標準，從統(tǒng)籌失業(yè)保險基金中給予用人單位一次性培訓(xùn)補助”。在此期間出臺了很多關(guān)于失業(yè)保險促進就業(yè)功能的有效措施，如果能盡快將這些行之有效的措施以法律的形式固定下來，對失業(yè)保險促進就業(yè)功能的發(fā)揮是大有益處的。