杜燕雯

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“關(guān)口前移”動因分析

杜燕雯

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的開展應(yīng)逐步前移監(jiān)督關(guān)口，對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督由被動治標(biāo)轉(zhuǎn)為主動防范，由離任監(jiān)督轉(zhuǎn)為任前預(yù)防，任中控制。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)口前移的動因來自經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計職能的擴展，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量、提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計效用的需要，加強社會民主法制建設(shè)的需要，強化社會反經(jīng)濟(jì)舞弊的需要和強化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)問責(zé)的需要六個方面。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計；關(guān)口前移；動因分析

一、引言

審計事業(yè)的發(fā)展需要理論研究與審計實踐的不斷結(jié)合、不斷探索、相互促進(jìn)。但是我國審計理論的研究往往滯后于審計實踐的發(fā)展，這一問題在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計領(lǐng)域尤為突出。沒有理論的指導(dǎo)，實踐難以有長遠(yuǎn)發(fā)展。從事經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的基層人員摸著石頭過河，在前進(jìn)的道路上也走了不少彎路，甚至遇到難以逾越的障礙，這種現(xiàn)象需要改變。將審計監(jiān)督的關(guān)口前移，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的預(yù)警效用，變離任審計為任前預(yù)防，任中控制，離任監(jiān)督的審計模式，不僅是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計人員在工作中，對待實際問題所做的現(xiàn)實摸索，也是免疫系統(tǒng)理論提出后對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提出的更高的要求和全新的思路。有介于此，本文試圖對我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)口前移產(chǎn)生的動因進(jìn)行分析，以期尋求實踐工作中遇到問題的解決途徑，對于完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計理論，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計預(yù)警效用，健全領(lǐng)導(dǎo)干部管理機制起到拋磚引玉的作用。

二、內(nèi)因分析

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計職能的擴展需要

傳統(tǒng)理論中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計職能包括監(jiān)督、鑒證和評價。隨著公共受托責(zé)任內(nèi)涵的拓展，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計本質(zhì)理解的加深，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計職能也隨之?dāng)U展?！秾徲嬍?008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出“要充分發(fā)揮審計保證國家經(jīng)濟(jì)社會運行‘免疫系統(tǒng)’功能”。在‘免疫系統(tǒng)’理論下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計除了具有以上三大職能外，預(yù)防、修復(fù)職能也是必不可少的。

改進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方法，是實現(xiàn)審計職能擴展的途徑之一。前移審計監(jiān)督關(guān)口，突出事前、事中審計，積極開展全過程跟蹤審計，對于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的防御、修復(fù)職能，起到關(guān)鍵作用。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要發(fā)揮預(yù)防、修復(fù)職能，就要改變離任審計方式，開展任前、任中審計，前移監(jiān)督關(guān)口。任前審計可以預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部的“帶病”提拔問題；任中審計能夠促使領(lǐng)導(dǎo)干部對審計發(fā)現(xiàn)的問題正確認(rèn)識并且積極對待，不僅起到“防患于未然”，還能避免“一錯再錯”。

（二）提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量的需要

從1985年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計開展至今，離任審計一直是最主要的審計形式。它存在著審計任務(wù)重，審計力量少，審計時限緊等問題，影響了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量的提高。

首先，領(lǐng)導(dǎo)干部任期較長，造成被審計單位會計資料繁多，問題情況較復(fù)雜；且相關(guān)人員變動頻繁，現(xiàn)任人員對一些事項不熟悉，造成審計人員無法審深審?fù)福绊懡?jīng)濟(jì)責(zé)任審計的質(zhì)量。

其次，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷、調(diào)離時間不確定，大部分為臨時委托，一方面造成審計力量調(diào)配出現(xiàn)問題，另一方面，必然要對年初計劃安排和工作部署進(jìn)行調(diào)整，使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作處于被動、無計劃狀態(tài)，影響審計工作質(zhì)量；而對于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，在政府人大換屆選舉期間，組織部門往往成批委托審計項目，領(lǐng)導(dǎo)干部免、審、任的時限很緊，使得審計人員很難有充裕的時間進(jìn)行事前的調(diào)查、制定工作方案，導(dǎo)致審前準(zhǔn)備不充分，難以保證審計質(zhì)量。

最后，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計力量不足，目前審計機關(guān)涵蓋審計對象的范圍大概維持在15%左右，以縣級審計機關(guān)為例，基層審計人員一般10人，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計專職人員一般2至3人，若能將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計寓于正常審計中，分解工作量，應(yīng)能夠提高審計效率，保證審計質(zhì)量。

（三）提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計效用的需要

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計得以發(fā)揮應(yīng)有的效用，關(guān)鍵在于審計成果的正確處理與運用。前移監(jiān)督關(guān)口，使得干部管理部門能夠及時獲取領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況的動態(tài)信息，作為其業(yè)績考核、任免和獎懲的參考依據(jù)。便于其更客觀公正地考察、選拔任用干部，避免領(lǐng)導(dǎo)干部任用中的失察問題。

離任審計不利于處理查出的問題，由于領(lǐng)導(dǎo)干部已調(diào)離原單位，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任造成的后果很大程度由繼任者承擔(dān)。而前移審計監(jiān)督關(guān)口，將任中審計結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核檔案，加強了對領(lǐng)導(dǎo)干部日常的監(jiān)督和管理，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任也只能由自己承擔(dān)。

審計監(jiān)督關(guān)口前移，能夠規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行為，及時糾正錯誤決策，避免和減少損失。

三、外因分析

（一）加強社會民主法制建設(shè)的需要

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是伴隨我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入而發(fā)展起來的一項具有中國特色的審計制度。

2006年修訂的《中華人民共和國審計法》確立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的法律地位。其法律地位的確立正是我國政治民主化進(jìn)程中的一項具體制度創(chuàng)新，是我國政治民主的一大進(jìn)步。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中，從發(fā)展社會主義民主政治的高度，對領(lǐng)導(dǎo)干部提出了完善制約和監(jiān)督機制，健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等制度的要求。

2010年12月中辦、國辦印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》第五條規(guī)定“根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要，可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部不再擔(dān)任所任職務(wù)時進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計?！痹撘?guī)定對于實行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)口前移提供了依據(jù)。

另外，隨著社會民主法治進(jìn)程的發(fā)展，公眾對政府的要求與希望不斷增加，對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利制約的呼聲與日俱增，對政府能否嚴(yán)格貫徹落實黨和國家的方針政策、依法辦事、依法決策，越來越強烈的要求獲取知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，并且希望通過能夠代表民意民聲的組織機構(gòu)，對政府履責(zé)情況與行政行為進(jìn)行監(jiān)督與評價。

而政治民主的先進(jìn)性集中體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力運用是否置于人民（廣義委托人）監(jiān)控之下，是否對領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力運用已建立有效，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“關(guān)口前移”是約束領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運用的一項重要制度。

（二）強化社會反經(jīng)濟(jì)舞弊的需要

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的提出，有針對反經(jīng)濟(jì)舞弊的意圖。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，社會利益主體的多元性和復(fù)雜性，對黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部建設(shè)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“當(dāng)前腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重的仍然是黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、政府行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)和政府經(jīng)濟(jì)管理部門。腐敗現(xiàn)象的突出表現(xiàn)為黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和司法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)和經(jīng)濟(jì)管理部門及其工作人員的違法違紀(jì)案件，其主要表現(xiàn)形式是領(lǐng)導(dǎo)干部貪污、受賄、以權(quán)謀私案件，執(zhí)法執(zhí)紀(jì)人員徇私舞弊、貪贓枉法、執(zhí)法犯法、違法亂紀(jì)案件，以及法人違法違紀(jì)案件?！边@表明，我國的反經(jīng)濟(jì)舞弊斗爭還很嚴(yán)竣，仍未形成有效的監(jiān)督機制和治本措施。

對此，黨和政府非常重視，采取了一系列的舉措予以強化反經(jīng)濟(jì)舞弊的力度。2005年1月，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》；2006年初，中紀(jì)委第六次全會強調(diào)要“監(jiān)督關(guān)口前移”，加強事前和事中監(jiān)督；2008年初，中紀(jì)委十七屆二中全會上，胡錦濤總書記提出了“改革創(chuàng)新，懲防并舉，統(tǒng)籌推進(jìn)，重在建設(shè)”的基本要求，強調(diào)增強反腐倡廉建設(shè)的整體性，協(xié)調(diào)性，系統(tǒng)性和時效性。

反經(jīng)濟(jì)舞弊需要紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門的聯(lián)合作用，審計作為其中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)將監(jiān)督的關(guān)口前移到權(quán)力可能發(fā)生腐敗之前，移到容易發(fā)生腐敗的環(huán)節(jié)和源頭，把腐敗消滅在萌芽狀態(tài)。對于從源頭防止腐敗，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉潔起到重要作用。

（三）強化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)問責(zé)的需要

2003年的非典事件開啟了領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的先河；2008年發(fā)生的一系列“問責(zé)風(fēng)暴”，成為公眾的焦點；2009年7月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。該暫行規(guī)定首次將黨政官員同時納為問責(zé)的對象，使得領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)逐步制度化、法制化。

干部問責(zé)制貫徹落實的前提條件是必須有能夠代表民意民聲的組織機構(gòu)對領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況和行政行為進(jìn)行監(jiān)督并進(jìn)行責(zé)任界定。而國家審計機關(guān)開展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計正起著這樣的作用。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對干部責(zé)任的劃分，干部問責(zé)是對其責(zé)任的追究。責(zé)任追究是以責(zé)任界定為基礎(chǔ)。在離任審計中，離任干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任造成的后果很大程度由后來者承擔(dān)，導(dǎo)致問責(zé)的板子很難打到位，對其的問責(zé)流于形式。

前移審計監(jiān)督的關(guān)口，將任中審計結(jié)果記錄于領(lǐng)導(dǎo)干部考核檔案，便于其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定與追究。

四、總結(jié)

本文對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)口前移的動因進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計職能的擴展，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量、提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計效用的需要是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)口前移的內(nèi)在因素，而強化社會民主法治建設(shè)，強化反經(jīng)濟(jì)舞弊和強化領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的需要是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)口前移的外部原因。通過研究其動因，有助于尋求經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)口前移工作中遇到問題的解決途徑，對于完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計理論，進(jìn)而指導(dǎo)實踐工作有積極意義。

[1]蔡春，陳曉媛.關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的定位、作用及未來發(fā)展之研究.審計研究，2007(01).

[2]沈言.國家審計“免疫系統(tǒng)”功能的基本內(nèi)涵和實現(xiàn)路徑.現(xiàn)代審計與經(jīng)濟(jì)，2008(06).

[3]吳昊洋.“免疫系統(tǒng)”理論視野下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計職能的擴展.商業(yè)會計，2009(21).

（作者單位：暨南大學(xué)管理學(xué)院會計系）