溫建萍

完善我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)制度策略研究

溫建萍

本文從內(nèi)部審計(jì)依據(jù)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部審計(jì)信息披露三大方面對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的高校內(nèi)部審計(jì)制度進(jìn)行剖析，并針對(duì)這三大方面存在的問題提出相應(yīng)的具體的完善內(nèi)部審計(jì)制度的參照策略。

高校；內(nèi)部審計(jì)；完善策略

隨著我國(guó)高等教育的快速發(fā)展，對(duì)高等教育資金投入持續(xù)增長(zhǎng)，高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，使得對(duì)高校進(jìn)行有效的審計(jì)監(jiān)督就顯得尤為重要和迫切。但目前，我國(guó)高等院校的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督還十分薄弱，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督中存在的問題較為嚴(yán)重，需要針對(duì)內(nèi)部審計(jì)制度存在的問題對(duì)現(xiàn)行的高校內(nèi)部審計(jì)制度加以完善，以保證高等學(xué)校的良性發(fā)展，促進(jìn)教育經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范。

一、我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)制度現(xiàn)狀剖析

1.我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)依據(jù)

我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則體系演進(jìn)歷程如下：1990年國(guó)家教委頒布9號(hào)令《教育系統(tǒng)內(nèi)審規(guī)定》；1996年頒布24號(hào)令《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，促進(jìn)了高校建立、健全內(nèi)部審計(jì)制度、加強(qiáng)管理和維護(hù)自身合法權(quán)益，也推動(dòng)了當(dāng)時(shí)全國(guó)教育內(nèi)部審計(jì)工作的不斷發(fā)展。1998年至2004年期間，隨著我國(guó)高等教育的快速發(fā)展和改革的不斷深入，國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府對(duì)高校的投入不斷增加，高校連年擴(kuò)招，辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)大，高校內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜。高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的變化使得內(nèi)部審計(jì)任務(wù)越來越艱巨。為了適應(yīng)這些變化，切實(shí)履行審計(jì)職能，2004年4月教育部又頒布17號(hào)令《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，對(duì)教育內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)、職能、性質(zhì)、定義等重新定位。如其第四條已明確規(guī)定：“教育行政部門和單位應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家法律、法規(guī)和本規(guī)定，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)制度，設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備審計(jì)人員?！?/p>

同時(shí)隨著2003年《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》的發(fā)布，以及2003年至2008年中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)已經(jīng)發(fā)布了第1號(hào)至第28號(hào)《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》，這期間還頒布了《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第1號(hào)——建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)》、《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第2號(hào)——物資采購(gòu)內(nèi)部審計(jì)》和《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第3號(hào)——審計(jì)報(bào)告》。至此中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則體系已趨成熟。2009年7月又頒布了《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》，從根本上規(guī)范高校內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)容、程序與方法。

從以上的分析來看，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則正在逐步完善，而且完善的步伐較快，日趨成熟。準(zhǔn)則內(nèi)容上借鑒了歐日現(xiàn)行的國(guó)際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，同時(shí)比較好的適應(yīng)了我國(guó)國(guó)情。但高校內(nèi)部審計(jì)法規(guī)仍存在未明確內(nèi)部審計(jì)處理權(quán)限問題、審計(jì)爭(zhēng)議和審計(jì)訴訟等的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)無論是教育部制定的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》還是《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》均未上升到法律的高度，使得高校內(nèi)部審計(jì)工作權(quán)威性和效果性較差。

2.我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國(guó)于1984年開始陸續(xù)在部門、單位內(nèi)部成立了審計(jì)機(jī)構(gòu)，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。但至今高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置并未十分健全規(guī)范。目前高校中有四種內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置形式：第一種是未設(shè)置審計(jì)專門機(jī)構(gòu)；第二種是在本單位財(cái)會(huì)部門設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，由會(huì)計(jì)主管領(lǐng)導(dǎo)；第三種是與紀(jì)委監(jiān)察部門合署辦公的紀(jì)監(jiān)審辦公室；第四種是設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。前三種情況不符合國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定。根據(jù)教育部第17號(hào)令《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》第四條規(guī)定：教育行政部門和單位應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家法律、法規(guī)和本規(guī)定，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)制度，設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備審計(jì)人員。第四種就是按照該法規(guī)設(shè)立的。審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是指作為第三者的審計(jì)人員在開展審計(jì)業(yè)務(wù)過程中，自始至終不受外來或內(nèi)在因素的影響和干擾，做到客觀、公正，表現(xiàn)為組織獨(dú)立性、工作獨(dú)立性和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。但目前我國(guó)高校獨(dú)立設(shè)有的內(nèi)部審計(jì)部門基本都處于與其他職能部門平行的地位，一般由單位主管財(cái)會(huì)的負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)。

審計(jì)監(jiān)督不同于其他職能部門的監(jiān)督，其本身也不同于一般行政部門，必須保持內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，才能保證內(nèi)審的客觀性和公正性。內(nèi)部審計(jì)工作由單位行政負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立性受到影響。相對(duì)于學(xué)校內(nèi)部其他單位和部門，內(nèi)部審計(jì)部門是有相對(duì)獨(dú)立地位的，在維護(hù)學(xué)校內(nèi)部紀(jì)律和管理規(guī)范方面能夠發(fā)揮積極作用，但面臨學(xué)校全局性的問題，對(duì)學(xué)校管理當(dāng)局作出的決策無法作出有效合理的評(píng)價(jià)。此外，對(duì)審計(jì)的內(nèi)容和范圍，也受到學(xué)校管理層的約束和控制，不能根據(jù)工作的實(shí)際需要自主決定審計(jì)范圍和審計(jì)內(nèi)容。

3.我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)信息披露

教育部制定的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》和內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)頒布的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》等相關(guān)規(guī)定中均無有關(guān)高校內(nèi)部審計(jì)信息公開披露方面的規(guī)定。我國(guó)缺少對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)加以信息披露的機(jī)制。

但是內(nèi)部審計(jì)報(bào)告公開披露，有利于增加審計(jì)工作的透明和效果，以便讓各方面的人士更多地了解內(nèi)部審計(jì)信息，從而對(duì)學(xué)校管理和內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行有效的督促，不僅可以促進(jìn)學(xué)校管理水平和內(nèi)審質(zhì)量的提高，同時(shí)對(duì)加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部審計(jì)規(guī)范性建設(shè)和健全高校內(nèi)部控制制度方面也有著積極的作用。

二、完善我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)制度的策略

1.改變高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的組織模式，提高其獨(dú)立性

高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是指內(nèi)部審計(jì)在高校組織體系中的組織設(shè)置，內(nèi)部審計(jì)人員依賴審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)威執(zhí)行審計(jì)職能。因而高校治理結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和管理體制產(chǎn)生重大影響。

首先完善高校治理結(jié)構(gòu)。構(gòu)架以法人財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的高校法人治理結(jié)構(gòu)，可以視為當(dāng)前我國(guó)高等體制改革的一種初步思路。一方面，依法將國(guó)家或其他投資者（舉辦者）對(duì)高校的財(cái)產(chǎn)終極所有權(quán)同高校自主辦學(xué)的法人產(chǎn)權(quán)相分離，前者通過國(guó)家宏觀管理和有效監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)；后者通過高校依法對(duì)法人財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、支配和處分權(quán)來體現(xiàn)。這既可鞏固暢通的社會(huì)參與機(jī)制和籌資渠道，又密切高校、國(guó)家和社會(huì)的聯(lián)系。另一方面，也促使高校依法在吸納多方投資后形成獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，成為國(guó)家或社會(huì)所有，高校自主經(jīng)營(yíng)、自求獨(dú)立民事權(quán)利和民事責(zé)任主體，在真正、完全意義上享有在國(guó)家政策引導(dǎo)、遵循教育下的獨(dú)立辦學(xué)自主權(quán)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建新的法人治理結(jié)構(gòu)。

然后在這樣權(quán)利均衡的法人治理結(jié)構(gòu)中準(zhǔn)確設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)更具獨(dú)立性和權(quán)威性。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)由高校第一負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)或由高校第一負(fù)責(zé)人合理授權(quán)給相關(guān)副手，但總體對(duì)第一負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，應(yīng)獨(dú)立于或高于各職能部門。從而有效保證內(nèi)部審計(jì)與被監(jiān)督對(duì)象無利益關(guān)系，確保審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性、客觀性和公正性。在職工代表大會(huì)下設(shè)立獨(dú)立審計(jì)委員會(huì)，委員由職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，監(jiān)督并指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的工作，內(nèi)審機(jī)構(gòu)同時(shí)向?qū)W校管理層和審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在管理體制上，主張高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)只受本單位的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)在業(yè)務(wù)上接受內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)，具體表現(xiàn)應(yīng)為執(zhí)行遵守國(guó)家有關(guān)部委制定的內(nèi)部審計(jì)法律法規(guī)和行業(yè)準(zhǔn)則。

2.建立健全高校內(nèi)部審計(jì)法規(guī)和規(guī)章制度，使內(nèi)部審計(jì)規(guī)范化

高校內(nèi)部審計(jì)法規(guī)方面，我國(guó)高校相關(guān)審計(jì)法規(guī)不少，如審計(jì)署《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》、教育部《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》等，但這些審計(jì)法規(guī)仍存在未明確內(nèi)部審計(jì)處理權(quán)限問題、審計(jì)爭(zhēng)議和審計(jì)訴訟等的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)無論是教育部制定的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》還是《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》均未上升到法律的高度，使得高校內(nèi)部審計(jì)工作權(quán)威性和效果性較差。因此，應(yīng)建立一套系統(tǒng)的、全面的、操作性強(qiáng)的內(nèi)部審計(jì)法規(guī)體系，促進(jìn)高校審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。

高校內(nèi)部審計(jì)制度方面，每個(gè)高校根據(jù)自身情況制定各自高校的內(nèi)部審計(jì)章程，以章程的形式明確各學(xué)校內(nèi)審人員的責(zé)任和權(quán)力；制訂相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則使審計(jì)工作程序化；用章程規(guī)定內(nèi)審機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和層次使其審計(jì)工作制度化。只有將內(nèi)部審計(jì)納入制度化的軌道，內(nèi)部審計(jì)工作才能依法開展。

3.推行內(nèi)部審計(jì)信息公開制度，優(yōu)化審計(jì)結(jié)果

高校內(nèi)部審計(jì)報(bào)告公示是對(duì)涉及高校內(nèi)部審計(jì)全部事項(xiàng)的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公告，除涉及保密內(nèi)容外，一般對(duì)外不應(yīng)有任何的保留和隱藏，應(yīng)在確保其準(zhǔn)確、客觀、公正的前提下對(duì)內(nèi)部審計(jì)報(bào)告進(jìn)行公示。推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)公開，引入外部監(jiān)督，是確保高校內(nèi)部審計(jì)工作客觀、公正的有力保障。通過內(nèi)部審計(jì)公示制度，增加透明度，將內(nèi)部審計(jì)部門、審計(jì)人員的工作結(jié)果置于相關(guān)各方及大眾的監(jiān)督之下，不僅能促使審計(jì)人員嚴(yán)格按準(zhǔn)則、制度、程序和要求開展審計(jì)工作，而且能保護(hù)審計(jì)人員的工作積極性，從而達(dá)到提高審計(jì)質(zhì)量的目的。

建立審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)體系，優(yōu)化審計(jì)成果。對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)結(jié)果中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)的重大事實(shí)采取相應(yīng)的修正措施，如觸犯法律則移交相關(guān)司法部門。高校內(nèi)部審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)把其反映的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益作為重要依據(jù)。社會(huì)效益方面可以采取問卷調(diào)查方式，獲取相關(guān)各方對(duì)審計(jì)結(jié)果的滿意度，將其滿意度作為衡量審計(jì)工作的標(biāo)桿；經(jīng)濟(jì)效益方面可以采取對(duì)被審項(xiàng)目和社會(huì)同類項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行對(duì)比，從中找出問題進(jìn)行分析，對(duì)發(fā)現(xiàn)具有傾向性的問題提出意見和建議等。

[1]中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)http://www.ciia.com.cn/pyciia/htm/index.asp.

[2]桂珍若.高等院校審計(jì)監(jiān)督中存在的問題及對(duì)策[J].審計(jì)研究，2005(6).

[3]黃麗娟.如何營(yíng)造良好的高校內(nèi)部審計(jì)環(huán)境[J].會(huì)計(jì)之友(上)，2006(12）.

[基金來源：上海市優(yōu)青科研專項(xiàng)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：dsd08004）的階段性成果。]

（作者單位：上海電視大學(xué)）