宋迎華

淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的風險控制

宋迎華

建設社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會等“以民為本”的政策，對農(nóng)村建設和管理特別是村級財務管理提出了新的使命和要求。當前農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理對于新農(nóng)村建設意義重大，近年來，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財務代理積極探索新的模式，并取得了很大成效。但是，由于制度上的缺陷和管理上的漏洞等多方面的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)存在著較多的顯性的或隱性的財務風險。本文試圖探索控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)風險的控制對策，以完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理，進一步推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理的現(xiàn)狀

所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理是指在不改變農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)以及受益權(quán)的前提下，村級所有財務委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門機構(gòu)進行代理的一種財務管理模式。而這種專門的機構(gòu)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務代理機構(gòu)，它是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的村級財務代理服務中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一進行管理。村級不再設置專門的財務機構(gòu)對村中賬務進行管理，只設一名報賬員，一般由村委會書記兼職擔任，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)簽訂財務委托管理合同。

農(nóng)村財務管理是“三農(nóng)”問題在實際運用中的一項改革，事關(guān)農(nóng)村改革的進一步推進，事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)固以及農(nóng)村的穩(wěn)定。所以它不僅僅是一個農(nóng)村財務問題，更是一個經(jīng)濟問題，甚至也是一個政治問題。所以，長期以來，黨和各級政府通過各種有效形式，促使農(nóng)村財務的進一步完善。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的出現(xiàn)就是農(nóng)村財務不斷完善的一種表現(xiàn)形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理實施以來，在順應了集體經(jīng)濟的發(fā)展的同時，緩和了干群矛盾，促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，協(xié)調(diào)了村自主理財和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的關(guān)系，也有利于農(nóng)村集體組織財務管理水平的提高。但是，由于農(nóng)村財務管理體制的局限性和工作開展的不平衡以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)工作人員素質(zhì)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理存在一些突出問題未能得到根本解決，部分地方財務管理混亂的狀況仍然存在。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理存在的風險

（一）財務監(jiān)管不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理出現(xiàn)，其目的是對村級財務進行監(jiān)管，使得農(nóng)民的資產(chǎn)、資金得到最大限度的發(fā)揮，以服務農(nóng)村經(jīng)濟。根據(jù)現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的運行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)正處于完善階段，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務代理機構(gòu)人員的設置還很不到位，做到財務監(jiān)管更是難上加難。一般地，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)就簡簡單單的設置一到兩個工作人員，對十幾個甚至更多的村級賬務進行管理。而且，在村委會書記進行報賬的時候也經(jīng)常出現(xiàn)隱瞞不報，只要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理機構(gòu)的工作人員“打理”好關(guān)系，就可以高枕無憂。導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理模式越來越受到質(zhì)疑，一些地區(qū)甚至成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理機構(gòu)工作人員或村委會書記發(fā)家致富的一種途徑。

（二）部分村級官員對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理認識不到位，這種認識上的偏差導致和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)矛盾重重

部分村級官員認為集體資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、受益權(quán)屬于村莊內(nèi)部事務，不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)進行“干涉”。既然上級政府指示如此，只能勉強接受，但在實際運行的過程中，經(jīng)常以種種理由進行財務上的“隱蔽”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)在事實上處于一種尷尬的境地。而且，這種認識上的不清，導致了事實上財務的混亂以及賬務管理上的混亂。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的管理機構(gòu)不明確

設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的出發(fā)點是理清村級財務管理的混亂，使農(nóng)村有限的資金資源得到最大化的利用。而事實上，監(jiān)管的不利除了導致上述財務代理機構(gòu)及其成為村委會書記的發(fā)家秘籍之外，實際中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)受誰管理的問題也不明確，不同地方有不同的管理部門，大部分地區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其進行直接的管轄。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)從為民謀利益的宗旨，就演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府附屬“財政來源”的一個附屬機構(gòu)，這樣一來，就出現(xiàn)了經(jīng)常性的村級財務被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借政治權(quán)利挪作他用的情況。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的風險控制

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)設置上的完善和核算上的科學

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的設置要健全，設置有專業(yè)素養(yǎng)的人才進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理，而不是簡簡單單的一兩個工作人員進行基本事物的管理。對不同的村級賬務進行規(guī)范化的管理，并且明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)工作人員的職責?？梢园凑展举~務的管理模式，也可以利用企事業(yè)單位的賬務管理模式進一步探討。主要目的是將散漫的管理進行專業(yè)化的、科學的管理，明確職責，提高資金、資產(chǎn)的利用效率，切實保障最廣大農(nóng)民的利益。

借用公司、企事業(yè)單位的管理賬務的模式的同時，運用現(xiàn)代化的財務管理軟件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的賬務進行更為科學化的記賬管理。將先進的管理手段運用到實際的運作過程之中，有利于下一步的財務管理上的透明化、公開化，也有利于在日常管理過程中，發(fā)現(xiàn)實際的資金、資產(chǎn)運用過程之中是否得到充分的利用。這種科學的管理方式也是確保村級財務代理制持久性和科學性的必要手段，能確保會計資料完整，確保賬賬相符。

（二）明確村級干部在財務管理上的權(quán)限

村級干部只是在資金運用、審批的時候，代表其帶領(lǐng)的村莊進行實際操作，但在財務管理上不具有法定的責任和義務。所以在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)設置的時候就要明確其責任。村級干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)設置的時候以及日后的運作過程中要積極配合，而不是心懷不滿或者是行賄鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理機構(gòu)工作人員來謀取私利。

（三）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的地位和責任

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，而不應受其管轄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的職責是對人民負責，而不是對同級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)不僅要與村民委員會簽訂財務上的委托受托協(xié)議，而且在其工作期間，必須定期向村民委員會匯報財務核算情況，充分尊重村民委員會以及村民的村級財務管理的自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、甚至其下屬的財務部門是兩個不同性質(zhì)、不同業(yè)務的機構(gòu)，在實際的運作過程中，必須嚴格區(qū)分、互不干涉、各行其是、各盡其責。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的地位、權(quán)限、責任，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)真正發(fā)揮其功用的前提和關(guān)鍵。

（四）充分利用輿論監(jiān)督，進行財務公開，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理的監(jiān)督體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)是否在規(guī)范化的運行以及是否在高效的協(xié)調(diào)的運行，關(guān)鍵在于是否有有效的監(jiān)督體制。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理、設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)應當與民主決策、民主監(jiān)督有效地結(jié)合起來，并且在實施內(nèi)部監(jiān)督的同時，實行外部監(jiān)督的綜合監(jiān)督機制。一方面，將村級的報賬公開化、讓集體所有的資產(chǎn)、資金受群眾直接監(jiān)督；另一方面，上一級的相關(guān)機構(gòu)（如審計署）應重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的審計工作，有可能的話，設置專門的部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的財務進行監(jiān)督。

（五）建立相應的行政制約體系

在市級行政法規(guī)中，明確規(guī)定針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的職責，以及相關(guān)機構(gòu)人員的職責。對于越權(quán)、違規(guī)的行為制定詳細的懲罰措施，以行政法規(guī)的形式進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務代理機構(gòu)的運行，減少運行中的行政障礙和一些腐朽思想的阻礙。

（作者單位：江蘇省泰興市姚王鎮(zhèn)經(jīng)濟服務中心）