鄧艷 田立軍

中國(guó)增值稅改革的制度供求分析

鄧艷 田立軍

中國(guó)經(jīng)過1994年的全面稅制改革，形成了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的稅收制度。出于財(cái)政和調(diào)控經(jīng)濟(jì)通脹的考慮，我國(guó)當(dāng)時(shí)沒有借鑒大多數(shù)國(guó)家采用的消費(fèi)型增值稅制度，而是采用生產(chǎn)型的增值稅制度。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，生產(chǎn)型增值稅稅收制度逐漸暴露出不少問題，越來越不適應(yīng)進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，已處于“非均衡”狀態(tài)，亟待變遷以實(shí)現(xiàn)新的均衡。

自1994年采用生產(chǎn)型增值稅，發(fā)生過幾次局部的增值稅改革。2004年下半年，正值國(guó)家實(shí)施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，增值稅改革試行方案開始在東北地區(qū)啟動(dòng)。2007年7月1日起，繼在東北地區(qū)實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型改革試點(diǎn)之后，又在中部六省的26個(gè)老工業(yè)基地城市的8個(gè)行業(yè)中進(jìn)行擴(kuò)大增值稅抵扣范圍的試點(diǎn)。2008年8月，試點(diǎn)又?jǐn)U大到四川汶川地震受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)，2008年11月國(guó)務(wù)院正式通過了暫行條例的改革，自2009年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行消費(fèi)型增值稅。

本文以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，將中國(guó)增值稅稅制改革理解為一種制度安排變化或者說是一種制度變遷，利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變化的供求分析框架，對(duì)新一輪稅改作一般性制度變遷研究。

一、理論分析框架:制度變化的供給與需求

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論和制度供求分析為我們理解制度變化提供了一個(gè)總的思路和分析框架。制度變遷是由對(duì)制度變化的需求與供給兩方面的因素變化而引起的。制度安排的某種起始的均衡因?yàn)橛幸粋€(gè)或一個(gè)以上的因素的變化而受到?jīng)_擊，這種因素可能是外生的，比如環(huán)境的變化，技術(shù)的發(fā)展。也可能是內(nèi)生的，比如，初始的制度對(duì)制度變遷起著重要的作用，制度變革的成本預(yù)期，上層決策者的利益變化等等。這種內(nèi)生或是外生的因素造成制度的供給與需求不一致，而非均衡的制度結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致制度變遷，從非均衡到均衡的制度結(jié)構(gòu)的演變過程也就是制度變遷的過程。影響對(duì)新的制度安排的需求因素主要包括:相對(duì)產(chǎn)品和要素價(jià)格的變化、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，技術(shù)的發(fā)展等等。

需求的變動(dòng)趨勢(shì)雖為制度變遷的必要條件，但制度變遷的供給更為重要，因?yàn)槎愂罩贫葘儆诠伯a(chǎn)品，需要靠國(guó)家的強(qiáng)制性手段來保證制度變化的供給，而制度變化的供給，取決于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。影響制度供給的因素很多，主要包括:憲法秩序、制度設(shè)計(jì)成本、現(xiàn)有知識(shí)積累及其社會(huì)科學(xué)知識(shí)的進(jìn)步、實(shí)施新制度安排的預(yù)期成本、現(xiàn)存制度安排、規(guī)范性行為準(zhǔn)則、上層決策者的凈利益。

二、中國(guó)增值稅稅制改革的制度供求因素

1.憲法秩序?yàn)樵鲋刀惗愔聘母锾峁┝酥贫缺ＷC。憲法秩序的變化，能深刻影響創(chuàng)立新的制度安排的預(yù)期成本和利益，改變了政治秩序提供新的安排的能力和意愿——這是決定制度變化供給的至關(guān)重要的因素。憲法秩序?yàn)橹贫劝才乓?guī)定了選擇空間并影響著制度變遷的進(jìn)程和方式，如通過對(duì)政體或基本經(jīng)濟(jì)制度的明確規(guī)定來界定制度變遷的方向和形式。

2.現(xiàn)有知識(shí)積累增強(qiáng)了政府提供新制度供給的能力。具體到稅制變遷，國(guó)內(nèi)外增值稅稅制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為中國(guó)稅收制度變遷提供了知識(shí)積累。1994年，我國(guó)選擇采用生產(chǎn)型增值稅，之所以沒有借鑒很多國(guó)家采用的消費(fèi)型增值稅制度，主要原因在于我國(guó)的增值稅占稅收收入的45%以上，實(shí)施消費(fèi)型增值稅會(huì)造成財(cái)政收入驟減，另外相對(duì)生產(chǎn)型增值稅，消費(fèi)型增值稅制度更能促進(jìn)投資，與當(dāng)時(shí)我國(guó)財(cái)政政策相矛盾。伴隨著加強(qiáng)東北三省和中部六省的重點(diǎn)發(fā)展，進(jìn)行特定地區(qū)特定行業(yè)的增值稅改革的試點(diǎn)，也積累了稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行和監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，現(xiàn)有知識(shí)積累減少了制度變遷的失誤成本，增強(qiáng)了政府提供新的制度安排的能力和意愿。

3.實(shí)施新制度安排的預(yù)期成本對(duì)稅收制度變遷有較大影響。制度安排的供給還受實(shí)施上的預(yù)期成本的影響，制度從潛在安排轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)安排的關(guān)鍵就是制度安排實(shí)施上的預(yù)期成本的大小，一些好的制度安排往往因?qū)嵤┏杀咎邿o法實(shí)施，成本還影響到制度安排時(shí)機(jī)選擇及其利用程度。

單從短期內(nèi)因改革而減少財(cái)政收入這個(gè)顯性因素來看，中國(guó)實(shí)施新的稅收制度安排便要承擔(dān)不小的成本。據(jù)測(cè)算，此項(xiàng)增值稅改革財(cái)政預(yù)計(jì)將減收超過1200億元，是我國(guó)歷史上單項(xiàng)稅制改革減稅力度最大的一次。另外還有征收機(jī)關(guān)的培訓(xùn)成本，監(jiān)管成本，企業(yè)的學(xué)習(xí)成本等影響改革的隱形成本的存在。由于權(quán)力中心是決定稅收制度供給進(jìn)程和戰(zhàn)略安排的主導(dǎo)力量，因而權(quán)力中心必須考慮實(shí)施新制度安排的另一種預(yù)期成本，即新制度安排的出臺(tái)與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的相協(xié)調(diào)問題。如果出臺(tái)時(shí)機(jī)與宏觀形勢(shì)不相協(xié)調(diào)，或存在逆向調(diào)節(jié)，隱性實(shí)施成本（代價(jià)）加大，則權(quán)力中心有可能延緩新制度的再安排。反之，則有可能盡快出臺(tái)新制度安排。

4.現(xiàn)存制度安排?，F(xiàn)存制度安排影響著制度提供新的安排的能力。當(dāng)外部因素發(fā)生變化時(shí)，會(huì)使現(xiàn)存制度安排和制度結(jié)構(gòu)變得不是凈收益最大的制度，因而產(chǎn)生了制度變遷的動(dòng)機(jī)和需求，還會(huì)改變可供選擇的制度集合和范圍，從而增加制度的有效供給。這主要是“路徑依賴”問題，也就是在制度變遷中，由于存在自我強(qiáng)化機(jī)制，這種機(jī)制使得制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到強(qiáng)化，即在制度選擇過程中，初始選擇對(duì)制度變遷的軌跡具有相當(dāng)強(qiáng)的影響力和制約力，人們一旦確定了一種選擇，就會(huì)對(duì)這種選擇產(chǎn)生依賴性，初始的制度選擇會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激和慣性。

5.技術(shù)發(fā)展增加了對(duì)新的增值稅稅收制度安排的需求。人類對(duì)“好”制度的需求，除了受利益、相對(duì)價(jià)格等因素制約外，還要受技術(shù)因素的制約。一方面，隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，中國(guó)稅收征管信息化設(shè)成效顯著，現(xiàn)代化稅收征管體系基本形成，稅收征管水平和效率大為提高，對(duì)新稅收制度安排的適應(yīng)力相應(yīng)提高，為新的稅收制度安排提供了實(shí)施機(jī)制保障，從而也增加了對(duì)稅收制度變遷的需求；另一方面，稅收信息化使稅收工作從單純加強(qiáng)對(duì)納稅人管理發(fā)展到對(duì)征稅人的管理制約，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新與管理新結(jié)合，不但充分體現(xiàn)了征納雙方之間法律地位和權(quán)利義務(wù)的對(duì)等關(guān)系，而且降低了征納成本，提高了作效率，在客觀上提高了對(duì)稅收制度公平性、效率性的要求，也相應(yīng)地引致了對(duì)稅收制度再安排的需求。

三、結(jié)論

從制度供求因素分析，中國(guó)增值稅稅收制度的安排有其必然性。因?yàn)槎愂罩贫茸冞w由供給和需求兩方面因素決定:從制度供給層面看，憲法秩序?yàn)樵鲋刀惗愔聘母锾峁┝酥贫缺ＷC；現(xiàn)有知識(shí)積累增強(qiáng)了政府提供新型增值稅供給的能力；隨著外部宏觀因素的變化，；上層決策者的利益與大多數(shù)社會(huì)成員利益高度一致等等，這些因素累積起來，為中國(guó)增值稅稅收制度安排提供了強(qiáng)大的供給意愿和能力，成為制度變遷的決定性因素。從需求層面看，隨著制度環(huán)境的變化，宏觀經(jīng)濟(jì)的惡化催生出需要刺激投資的稅收制度，技術(shù)發(fā)展也增加了對(duì)新稅收制度安排的需求。這些供求因素綜合作用，催生了中國(guó)增值稅稅收制度變遷。

（作者單位：暨南大學(xué)會(huì)計(jì)系）