南非應(yīng)對氣候變化與德班峰會

■ 張偉杰/文

近年來，南非在國際舞臺上日益活躍，成為全球矚目的一個新興經(jīng)濟(jì)體。2011年11月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第17次締約方大會暨《京都議定書》第七次締約方大會將在南非德班市舉行。作為此次氣候峰會的東道國，南非如何應(yīng)對氣候變化備受國際社會的關(guān)注。

氣候變化對南非的影響

根據(jù)預(yù)測，到本世紀(jì)中葉，南非的沿海地區(qū)將升溫1—2°C，內(nèi)陸地區(qū)將升溫2—3°C。[1]因此，如果不采取減緩措施，氣候變化將破壞南非業(yè)已取得的發(fā)展成果，并對南非未來發(fā)展帶來難以低估的影響。綜合來看，氣候變化對南非的影響主要表現(xiàn)為：

一是惡化水資源形勢。南非的用水資源原本就較為緊張，由于氣候變化導(dǎo)致降水減少，水分蒸發(fā)增多，干旱加劇，從而使南非水資源形勢更加嚴(yán)峻。

二是威脅糧食安全。氣候變化對南非糧食生產(chǎn)的不利影響尤為突出。玉米產(chǎn)量大約占南非谷物產(chǎn)量的三分之二。如果氣候變得更熱和干燥，那么50年后玉米產(chǎn)量將減少10—20%。[2]糧食的減產(chǎn)，將增加南非貧困人口的數(shù)量，抵消南非取得的減貧成果。

三是危及人民健康。令人擔(dān)憂的是，氣候變化帶來的升溫還將導(dǎo)致南非瘧疾疫區(qū)的擴(kuò)大。目前，南非的瘧疾疫區(qū)主要集中在東北部的小塊地區(qū)。隨著冬季氣溫的升高，瘧疾疫區(qū)將會擴(kuò)展到整個北方和東部省份。這將危及人民健康，增加南非抗瘧任務(wù)的艱巨性。

四是損害生物多樣性。氣候變化對生物界有著明顯影響，一些植物和動物種類瀕臨滅絕。例如，南非最大的野生動物園克魯格國家公園就有66%的物種可能會面臨消亡，其中包括97%的鳥類，[3]這會重創(chuàng)南非的旅游業(yè)，給整個國家經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重?fù)p失。

五是破壞沿岸基礎(chǔ)設(shè)施和影響漁業(yè)發(fā)展。如果氣溫繼續(xù)升高，還會導(dǎo)致極地冰川的融化，進(jìn)而引起海平面的升高，從而破壞南非現(xiàn)有的沿岸基礎(chǔ)設(shè)施。同時，氣候變化還導(dǎo)致海洋溫度和洋流隨之變化，影響南非的漁業(yè)資源，進(jìn)而影響南非漁民的日常生活。

應(yīng)對氣候變化：南非的政策與立場

氣候變化是屬于全球性的問題，需要國際社會的共同參與解決。發(fā)達(dá)國家曾在工業(yè)化時期進(jìn)行高量溫室氣體排放，是造成當(dāng)今氣候變化的主要因素，因此有必要在應(yīng)對氣候變化方面承擔(dān)主要責(zé)任。發(fā)展中國家的溫室氣體排放雖然較小，但也應(yīng)當(dāng)積極參與應(yīng)對氣候變化的減緩行動。這是當(dāng)前國際社會在應(yīng)對氣候變化上所達(dá)成的基本共識，即發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。

作為一個負(fù)責(zé)任的全球成員，南非愿意積極履行應(yīng)對氣候變化的義務(wù)，與國際社會一道共同應(yīng)對氣候變化。正如南非總統(tǒng)祖馬所言，雖然溫室氣體大部分來自于發(fā)達(dá)國家，但是南非也高度依賴碳排放量大的煤炭能源，南非在減少溫室氣體排放方面責(zé)無旁貸。為此，基于減少氣候變化帶來不利影響的考慮，以及為了履行本國應(yīng)盡的義務(wù)，在立足自身能力的基礎(chǔ)上，南非正在采取多種措施應(yīng)對氣候變化。目前，南非應(yīng)對氣候變化的政策主要有：

一是完善環(huán)境立法，出臺應(yīng)對氣候變化的專門政策文件。南非早在1998年就制定了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的專門法律《國家環(huán)境管理法案》。隨著氣候變化這一問題的凸顯，南非又在2004年制定《空氣質(zhì)量法》，這部法律包含有關(guān)溫室氣體排放的專門條款。此外，有代表性的應(yīng)對氣候變化的法律法規(guī)還有2006年制定的《廢物管理法案》等。同時，南非還通過政策文件形式，闡明應(yīng)對氣候變化的政策主張及戰(zhàn)略設(shè)想。其中，主要有2004年的《國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略》和2007年的《減緩氣候變化長期情景》，以及2010年的《國家應(yīng)對氣候變化綠皮書》。這些法律法規(guī)和政策文件的相繼制定和完善，為南非應(yīng)對氣候變化提供了依據(jù)和指導(dǎo)。例如，《國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略》明確規(guī)劃了如何從能源、交通、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等部門減緩溫室氣體排放。[4]

二是發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，努力實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。目前，南非正在大力發(fā)展綠色技術(shù)和綠色產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。南非要發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展清潔能源。這是因為南非是以煤炭為主要能源的國家。根據(jù)測算，南非排放的溫室氣體80%來自能源部門。2009年，國際能源機(jī)構(gòu)將南非列為世界第13大二氧化碳排放國。[5]在減少溫室氣體排放方面，南非已經(jīng)制定的目標(biāo)是到2020年降低34%，到2025年降低42%。[6]就能源部門的減排而言，南非希冀通過發(fā)展低碳能源技術(shù)，逐步提高太陽能和風(fēng)能等清潔能源的應(yīng)用程度，從而降低煤炭在能源構(gòu)成中的比重，完成減排任務(wù)。

南非總統(tǒng)祖馬（右二）在南非開普敦舉行的2011年世界經(jīng)濟(jì)論壇非洲會議氣候變化問題專場論壇上，號召非洲國家立場一致，用同一個聲音說話。

三是建立應(yīng)對氣候變化協(xié)調(diào)機(jī)制，廣泛吸收社會成員共同應(yīng)對氣候變化。目前，南非環(huán)境部是應(yīng)對氣候變化的主管部門。由于認(rèn)識到應(yīng)對氣候變化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠一個部門難以完成，南非開始嘗試建立由政府各部門參與的應(yīng)對氣候變化協(xié)調(diào)機(jī)制。為此，南非成立了應(yīng)對氣候變化的部長級委員會，成員由環(huán)境部、科技部、貿(mào)工部、農(nóng)業(yè)部和礦產(chǎn)能源部等多個部門的官員組成，秘書處設(shè)在環(huán)境部。南非認(rèn)為，應(yīng)對氣候變化不僅需要政府的努力，而且更需要市民社會、企業(yè)界和工會等社會成員的參與。2005年以來，南非多次召開由社會各界人士參加的氣候變化全國會議，就氣候變化相關(guān)的問題進(jìn)行討論和協(xié)商，并向政府提出政策建議。

四是強(qiáng)調(diào)氣候變化適應(yīng)能力建設(shè)，制定相應(yīng)的適應(yīng)氣候變化的計劃。氣候變化是正在發(fā)生的事實，其不利影響已經(jīng)顯現(xiàn)。應(yīng)對氣候變化，一方面需要采取積極措施減緩氣候變化，一方面需要適應(yīng)氣候變化帶來的影響。例如，氣候變化將導(dǎo)致降水減少，這將使得南非原本緊張的水資源形勢更加嚴(yán)峻。南非希望通過統(tǒng)籌管理全國水資源、廢水利用、雨水收集、實施水費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制等多項措施，來適應(yīng)氣候變化對南非水資源帶來的影響。同樣，在農(nóng)業(yè)和健康等受氣候變化波及的領(lǐng)域，南非也正在著手制定和實施相應(yīng)的適應(yīng)氣候變化的計劃，提高適應(yīng)氣候變化的能力。

五是南非積極參與國際合作，努力尋求國際社會對其應(yīng)對氣候變化的支持。南非積極參與應(yīng)對氣候變化的國際合作，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。1993年，南非簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。2002年，南非又加入《京都議定書》。南非堅持應(yīng)對氣候變化的自主原則，但是南非也積極尋求國際社會在資金和技術(shù)上的支持。以發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)為例，盡管南非已經(jīng)下定決心，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，走一條綠色的可持續(xù)發(fā)展之路，但是，資金短缺和技術(shù)落后是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的兩大制約因素。為此，南非呼吁國際社會予以扶持，幫助實現(xiàn)本國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

在應(yīng)對氣候變化的國際談判中，南非堅持發(fā)展中國家的立場，注重維護(hù)自身作為發(fā)展中國家的權(quán)益。南非認(rèn)為，自身愿意在應(yīng)對氣候變化問題上作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，不過，承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)符合公正合理的原則。近年來，發(fā)達(dá)國家要求發(fā)展中國家減排的壓力日益增大，對于其中不合理的減排要求，南非據(jù)理力爭，與之做針鋒相對的斗爭，堅決維護(hù)發(fā)展中國家的合法權(quán)益。由于不滿發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家提出的過高要求，南非在2009年的哥本哈根氣候峰會中曾一度想退出會議，以表達(dá)自己的不滿和抗議。

諾貝爾和平獎得主、南非前大主教德斯蒙德·圖圖（右）在哥本哈根聯(lián)合國氣候變化大會會場參加燭光守夜活動，提醒人們關(guān)注全球氣候變暖帶來的挑戰(zhàn)。

德班峰會：各方的分歧

目前，德班峰會舉行在即，各國都在著手準(zhǔn)備如何參與此次峰會。按照計劃，德班峰會的主要議題是就《京都議定書》第一承諾期于2012年年底到期之后的減排行動進(jìn)行談判，保證前后兩個階段的無縫銜接。然而，德班峰會就此問題面臨的談判任務(wù)極為艱巨，各國在立場上的分歧依然明顯。實際上，目前各國的分歧仍是近年來國際社會在應(yīng)對氣候變化問題上存在一系列矛盾的反映，主要表現(xiàn)為：

一是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的矛盾。作為一項具有強(qiáng)制約束性的國際公約，目前《京都議定書》只規(guī)定了發(fā)達(dá)國家承擔(dān)的量化減排指標(biāo)，未對發(fā)展中國家安排強(qiáng)制減排任務(wù)。因此，發(fā)達(dá)國家希望在該議定書第一承諾期到期后，發(fā)展中國家也應(yīng)在新一階段減排行動中承擔(dān)相應(yīng)的減排責(zé)任，特別是中國和印度等新興經(jīng)濟(jì)體更應(yīng)擔(dān)負(fù)明確的減排指標(biāo)。然而，廣大發(fā)展中國家則認(rèn)為，根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)對氣候變化的主要責(zé)任，并在資金及技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓方面提供幫助。可以說，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家各自堅持的立場截然相反，雙方之間的矛盾難以調(diào)和。

二是發(fā)達(dá)國家內(nèi)部缺乏共識。目前，歐盟在應(yīng)對氣候變化上的態(tài)度仍然相對積極。不過，受經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不佳及內(nèi)部成員國之間尚存分歧的影響，其充當(dāng)先鋒角色的動力減弱。此外，歐盟政策傾向的變化也受到其他國家減排意愿的影響。近年來，先前在應(yīng)對氣候變化上同樣比較積極的日本、加拿大等國的意愿呈現(xiàn)降低的趨勢，甚至表示將不參與《京都議定書》第二承諾期的減排承諾。盡管奧巴馬執(zhí)政以來，美國在應(yīng)對氣候變化這一問題上的僵硬立場較以往有所松動，但其面臨的國內(nèi)壓力并沒有減少。因此，奧巴馬政府在承擔(dān)減排指標(biāo)上存在顧慮，不敢貿(mào)然做出明確承諾。

三是發(fā)展中國家面臨分化的挑戰(zhàn)。盡管發(fā)展中國家所堅持的立場基本一致，集體反對發(fā)達(dá)國家提出的不合理要求，但由于受氣候變化影響程度不一和發(fā)展水平差異等諸多因素影響，其內(nèi)部分化日趨明顯，主要分為以中國、印度和巴西等國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體，非洲國家，小島嶼國家等多個陣營。由于發(fā)展中國家內(nèi)部各個陣營關(guān)于應(yīng)對氣候變化的主張不盡相同，甚至各個陣營內(nèi)部又認(rèn)識不一，這就增加了內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度，削弱了發(fā)展中國家作為一個整體的力量。

之前，為了早日完成新一輪氣候變化談判，針對各國之間分歧嚴(yán)重的現(xiàn)實，國際社會已經(jīng)探索出應(yīng)對氣候變化的雙軌制模式，即簽署《京都議定書》的發(fā)達(dá)國家要在該議定書的基礎(chǔ)上談判承擔(dān)2012年以后的量化減排指標(biāo)，其他國家則要在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》框架下采取應(yīng)對氣候變化的減緩措施。然而，一些發(fā)達(dá)國家卻主張廢棄現(xiàn)有的《京都議定書》，重新簽署一項新的對所有國家都適用的具有約束力的減排協(xié)定。無疑，這將使發(fā)展中國家在減排上承擔(dān)不合理的義務(wù)，從而導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在應(yīng)對氣候變化問題上矛盾加深。先前，國際社會曾對2009年底的哥本哈根峰會抱有很高期待，希望能夠就2012年之后的減排承諾達(dá)成協(xié)議，但最終因為各國立場分歧嚴(yán)重而遭遇挫折。2010年底的坎昆峰會雖在設(shè)立綠色氣候基金等方面達(dá)成共識，然而仍未完成《京都議定書》第二承諾期的減排談判。

由于哥本哈根和坎昆兩次峰會均未取得實質(zhì)突破，艱巨的談判任務(wù)只能留待德班峰會解決。不過，在德班峰會召開前夕，各國之間的分歧并未得到根本化解，致使峰會前景堪憂。2011年6月，德班峰會的預(yù)備會議在德國波恩舉行。波恩會議雖取得一定進(jìn)展，但在《京都議定書》是否存續(xù)這一關(guān)鍵問題上依然沒有實現(xiàn)突破。

還有，在應(yīng)對氣候變化問題上，發(fā)達(dá)國家曾明確承諾要對發(fā)展中國家進(jìn)行資金和技術(shù)援助，但在具體落實上進(jìn)展緩慢，遲遲不能兌現(xiàn)。發(fā)展中國家對發(fā)達(dá)國家的信任程度逐漸降低，這在一定程度上又增加了今年德班峰會談判的難度。

南非的作為

盡管德班峰會前景不容樂觀，但作為東道國，南非目前正全力做好峰會的準(zhǔn)備工作，保證此次峰會如期順利舉行。為此，南非專門成立了由環(huán)境部、外交部、交通部和德班市等相關(guān)部門組成的部際協(xié)調(diào)委員會，就有關(guān)峰會的各項事務(wù)做出協(xié)調(diào)和安排。同時，針對各國分歧依然嚴(yán)重的現(xiàn)實，南非密切開展外交行動，希望能夠協(xié)調(diào)各國立場，盡量縮小分歧，確保各方能夠在峰會達(dá)成共識，爭取峰會能夠取得積極成果。

首先，南非努力做好其他非洲國家的工作，保證非洲國家的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。目前，“非洲聲音”在應(yīng)對氣候變化的國際談判中愈發(fā)明顯。要想確保德班峰會取得成功，南非必須保證非洲國家能夠內(nèi)部團(tuán)結(jié)。2011年5月，世界經(jīng)濟(jì)論壇非洲會議氣候變化問題專場論壇在南非開普敦舉行。南非總統(tǒng)祖馬積極與其他非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人溝通，希望在應(yīng)對氣候變化問題上，非洲國家能用“同一個聲音說話”，做到團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

其次，南非全力協(xié)調(diào)發(fā)展中國家的立場，爭取實現(xiàn)步調(diào)一致。2011年2月，巴西、印度、南非和中國的部長級環(huán)境高官參加了在印度新德里舉行的第六屆基礎(chǔ)四國部長級氣候變化會議。這次會議的目的之一就是為年底召開的德班峰會協(xié)調(diào)發(fā)展中國家的政策立場。2011年5月，上述國家負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的高級官員又在南非德班舉行了會談。與會國家的代表重申支持南非為德班峰會召開所做出的努力。

第三，南非積極與發(fā)達(dá)國家溝通，盡量縮小發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的分歧。目前，南非希望通過利用自身與西方國家良好的外交關(guān)系，促成發(fā)達(dá)國家做出讓步，并積極向發(fā)展中國家提供援助。2011年6月，第九屆英國—南非雙邊論壇在倫敦召開，南非外交部長表示希望英國和南非保持合作，促使德班峰會取得成功。

第四，南非還與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處保持密切合作。作為峰會東道國，南非還一直重視與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處的合作，就有關(guān)峰會事宜進(jìn)行及時協(xié)商，明確各自的工作角色，建立雙方良好的工作關(guān)系，共同確保德班峰會能夠順利舉行。

對南非而言，舉辦德班峰會是一次重要的歷史機(jī)遇，可以展現(xiàn)自身應(yīng)對氣候變化的積極意愿，展示在這一領(lǐng)域所取得的成果，尋求國際社會的支持。同時，可以借此彰顯自身作為一個地區(qū)大國的良好國際形象。

（作者單位：北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）

[1] The Government of the Republic of South Africa: “National Climate Change Response Green Paper 2010”,p．5．

[2] “How might climate change influence South Africa?”, The Water Wheel, July/August 2008,p．8．

[3] Earthlife Africa:“Climate Change, Development and Energy Problems in South Africa”,p．21．

[4] Department of Environmental Affairs of South Africa: “A National Climate Change Response Strategy for South Africa”, pp．22-28．

[5] The Government of the Republic of South Africa: “National Climate Change Response Green Paper 2010”,p．13．

[6] Department of Environmental Affairs of South Africa: “Minister Edna Molewa on the Occasion of a Media Briefing on COP17/ CMP 7”，http://www．environment．gov．za// NewsMedia/Speeches/2011Aug2/molewa_ cop17briefing．htm